Авиация России и санкции

Сложившаяся в России практика противоположна политике FAA, которая, например, в 2013 году повысив требования к линейным пилотам с 250 лётных часовдо1500, одновременно снизила требования к военным лётчикам, идущим в гражданскую авиацию, до 750 часов[518 - https://riafan.ru/1357766-pochemu-amerikanskie-letchiki-begut-iz-vvs?utm_referrer= https%3A%2F%2Fzen.yandex.com]. Количество лётчиков в США более чем в 25 раз превосходит российские показатели[519 - U.S. Civil Airmen Statistics // https://www.faa.gov/data_research/aviation_data_statistics/ civil_airmen_statistics/] (рисунок 5.25). При этом в США готовят пилотов как учебные центры (Part 141 FAR), так и сертифицированные инструкторы в индивидуальном порядке (Part 61 FAR)[520 - What Do Part 61 and Part 141 Even Mean? // https://pilotinstitute.com/part-61-vs-part-141/, https://www.faa.gov/licenses_certificates/airline_certification/pilotschools/].

Согласно требованиям FAA, обязательно посещение 35 часов теоретических занятий по стандартной программе с неограниченным временем на самоподготовку. Параллельно допускается лётная практика, которая должна составить не менее 40 часов (35 часов при обучении в лётной школе, аккредитованной FAA), таблица 5.3.

Таблица 5.3

Россия внедрила международную систему ступенчатой подготовки лётчиков PPL–CPL-ATPL, в которой определяющее значение имеют налёт и квалификационные допуски (рейтинги). В процессе правоприменения сформировалась практика длительного рассмотрения документов по лицензированию авиационных учебных центров, допускаемых исключительно к подготовке до уровня PPL. Сложная и запутанная процедура сертификации АУЦ и высокий уровень требований к ним привели к тому, что подготовка даже на уровень PPL возможна только в двух государственных вузах, имеющих 8 филиалов, и в 13 негосударственных АУЦ. Всего деятельность по подготовке специалистов авиационного персонала разного профиля осуществляют 96 авиационный учебный центр и 25 филиалов, расположенных в 20 субъектах Российской Федерации из 85[521 - Доклад «Об итогах работы Федерального агентства воздушного транспорта в 2021 году, основных задачах на 2022 год и среднесрочную перспективу» // https://favt.gov.ru/public/ materials//0/6/b/4/3/06b43556f1a8adb303668876e45ea69e.pdf]. Для сравнения: только в одном штате Флорида лётчиков готовят 99 из 633 лётных школ США[522 - Pilot Schools – Search Results // https://av-info.faa.gov/PilotSchool.asp]. А всего авиационных специалистов там готовят в 1178 учебных центрах (без учёта несертифицируемых FAA школ инивидуальной подготовки)[523 - Flight Schools in United States // https://www.bestaviation.net/flight_school/united-states/].

Программы подготовки разрабатываются каждым из российских АУЦ самостоятельно и представляются на рассмотрение авиационных властей, которые могут годами их не согласовывать. Непрозрачность и длительность процедур обеспечивает максимизацию аппаратного веса чиновников регулятора, с перекладыванием почти всей ответственности за результативность программ на её авторов. Согласно российским национальным требованиям, обучаемый должен предварительно пройти 255-часовой курс теоретической, наземной и тренажёрной подготовки[524 - Сторчевой О.Г. Выступление на совещании в Совете Федерации «О государственном регулировании развития авиации общего назначения» 13 апреля 2021 года // https://youtu. be/nv6Pa81G_1w], и лишь после этого допускается к полётам. (Ввиду непрозрачности утверждения программ и зависимости регулятора от уровня лоббистов АУЦ из перечисленных правил есть как минимум одно исключение.)

Теоретические экзамены и в США, и в России принимает регулятор, но FAA делает это с использованием оборудованных, в том числе в авиашколах, комнат, оснащённых необходимой техникой, исключающей недобросовестность. Качество российских теоретических экзаменов и процедур – отдельная тема, требующая отдельного описания, но концептуально всё схоже с международными стандартами.

Принципиальные различия имеются в приеме практических экзаменов. В России регулятор полностью самоустранился от контроля практических навыков, по факту делегировав это инструкторам той же школы, в которой учился студент. Согласно стандартам FAA, практический экзамен принимает специально сертифицированный специалист, с лицензией CFI (Certified Flight Instructor) и мощной материальной и нематериальной мотивацией недопускатьникаких нарушений процедур и допустить к полётам действительно подготовленного пилота. Организация независимого контроля обеспечивает высокий уровень подготовки, средняя длительность которой почти вдвое превышает минимально допустимую, составляя около 60–75 часов на PPL[525 - Pilot Schools Information // https://www.faa.gov/training_testing/training/pilot_schools/].

Зарубежные авиационные специалисты работают долго. Например, рекордом США стала экзаменатор в возрасте около 100 лет. Данное обстоятельство тесно связано с процедурой медицинского освидетельствования и требованиями к пилотам. В США медкомиссия на PPL занимает около получаса, проводится имеющим соответствующее разрешение врачом общей практики, анализы сдаются только на отсутствие следов наркотических веществ, а уровень требований к здоровью сопоставим с требованиями к здоровью водителя автомобиля. Медкомиссия на CPL несколько сложнее, но также занимает немного времени с понятными, прозрачными и логичными требованиями.

Российская система подготовки авиационного персонала нарушает базовый для высокотехнологичных отраслей принцип преемственности. Теоретически разрешённая воздушным законодательством индивидуальная подготовка полностью заблокирована регулятором на стадии правоприменения. В попытках найти хоть какие-то аргументы для обоснования крайне сомнительных ограничений дело доходит до откровенно расистских высказываний, размещаемых на официальном сайте Росавиации: «с учётом российского менталитета индивидуальная подготовка пилотов будет, в большинстве случаев, проводиться невполномобъёме»[526 - Резолюция конференции «Развитие отрасли авиационных работ в регионах СибириДальнего Востока» // https://m.favt.gov.ru/public/materials/c/2/b/e/e/c2bee7c2c9515a5c 1259a24a96b4d5be.pdf]. Иными словами, предполагается, что именно менталитет россиян, уступающий менталитету граждан других стран, а не самоустранение регулятора от выстраивания качественной методологии подготовки лётчиков в организации надлежащего контроля её результативности, исключает внедрение современных стандартов в этой сфере.

В условиях глубокой интеграции в мировую авиасистему завышенные требования к профессиональному образованию влекут за собой дискриминацию российских граждан, поскольку американец, получивший пилотское свидетельство на базе школьного образования, может быть пилотом аэробуса российской авиакомпании, а российский гражданин – нет.

Не менее странная ситуация с требованиями к PPL. По действующему законодательству частный пилот не относится к авиаперсоналу, поскольку, согласно воздушному законодательству, не имеет формального права на выполнение полётов за деньги (правда, с массой нюансов, созданных подзаконными актами). Тем не менее, сложившаяся практика предполагает подготовку частных пилотов в негосударственных АУЦ только по программам дополнительного профессионального образования. В результате выпускник средней школы не может стать частным пилотом до предоставления им документов о среднем или высшем профессиональном образовании. При этом его одноклассник, который после 9 класса ушёл получать, например, профессию слесаря-сантехника, может быть допущен к подготовке по программе PPL. В открытом доступе не удалось обнаружить ни одного исследования, объясняющего, чем базовое образование второго больше подходит для авиации.

Для подготовки по перспективной профессии оператора беспилотных авиационных систем даже Академия гражданской авиации получала лицензию на среднее профессиональное образование. Для этого она была вынуждена, в соответствии с лицензионными требованиями, строить стадион, тир и т.п. При этом практически все профессионалы признают, что оператора беспилотных авиационных систем можно подготовить за несколько недель или месяцев, без строительства или аренды стадиона и тира. Более того, на существующем уровне развития беспилотников не существует образовательного контента, который требуется преподавать 2–3 года, необходимых для выдачи диплома о среднем профессиональном образовании. В результате необходимые для диплома часы заполняются бесполезными, с точки зрения профессии, предметами. В США, чтобы управлять дроном FAA Small UAS (Part 107), необходим сертификат удалённого пилота. Он выдаётся лицам старше 16 лет, умеющим читать, говорить, писать и понимать по-английски, физическое и психическое состояние которых позволяет безопасно управлять дроном. Для получения сертификата необходимо каждые 24 календарных месяца проходить переподготовку онлайн и сдать экзамен по авиационным знаниям: «General – Small»[527 - Become a Drone Pilot // https://www.faa.gov/uas/commercial_operators/become_a_drone_ pilot/].

Подготовку авиационного персонала дополнительно усложняют процедуры и требования, связанные с медицинским освидетельствованием. По состоянию на начало 2022 г. медицинское освидетельствование велось Центральной врачебно-лётной экспертной комиссией (далее – ЦВЛЭК ГА) и 37 ВЛЭК ГА, распределёнными по федеральным округам. Например, весь Уральский федеральный округ обслуживают две ВЛЭК ГА, а Дальневосточный, сопоставимый по площади территории с Европой, – пять[528 - Доклад «Об итогах работы Федерального агентства воздушного транспорта в 2021 году, основных задачах на 2022 год и среднесрочную перспективу» // https://favt.gov.ru/public/ materials//0/6/b/4/3/06b43556f1a8adb303668876e45ea69e.pdf].

С точки зрения мировых стандартов, российская схема организации медицинского освидетельствования не оптимальна как по процедурам, так и по требованиям к состоянию здоровья. Отдельную трудность представляет такой атавизм советской эпохи, как получение справок психневродиспансера и наркодиспансера. Навязанные услуги, связанные с выдачей справок, в условиях рыночной экономики стали существенным, а возможно и основным источником финансирования сети диспансеров.

Но даже на фоне постсоветских нелогичностей отдельно выделяются требования по прохождению предполётных (послеполётных) медицинских осмотров членов экипажей гражданских воздушных судов и предсменных (послесменных) медицинских осмотров диспетчеров управления воздушным движением, мягко говоря, не характерные для стран FAA и EASA. Также необъяснимы завышенные требования к лицам, которые проходят первоначальное медосвидетельствование, по сравнению к теми, кто проходит текущее. Зарубежные стандарты для всех едины, а врачи обязаны лишь предупредить, что ограничения здоровья могут не позволить, например, получив уровень PPL, претендовать на CPL. «Российские пилоты никогда не будут говорить о проблемах со здоровьем ни своему лечащему врачу, ни на ВЛЭК, потому что их могут списать с лётной работы, а за рубежом в случае ухудшения здоровья проводят профильное лечение. Избыточное и нерациональное регулирование приводит к тому, что хорошие пилоты уезжают работать за рубеж»[529 - Волобуев А. Залётная инструкция: что толкает пилотов на дачу взяток // https:// iz.ru/842329/aleksandr-volobuev/zaletnaia-instruktciia-chto-tolkaet-pilotov-na-dachu-vziatok].

Причины перечисленных проблем вероятно лежат не в плоскости обеспечения безопасности полётов, а в плоскости борьбы за увеличение доходов подведомственных регулятору медицинских учреждений, нюансам обеспечения загрузки которых, даже в столь масштабном документе как доклад «Об итогах работы Федерального агентства воздушного транспорта в 2021 году, основных задачах на 2022 год и среднесрочную перспективу», посвящено несколько страниц.

Что делать

Усиление дефицита лётных кадров требует искать пути быстрой и качественной их подготовки. Наименее рисковым и простым путём для решения этой задачи является следование международным стандартам подготовки пилотов[530 - Приложение 1 к Конвенции о международной гражданской авиации «Выдача свидетельств авиационному персоналу» // https://www.aex.ru/docs/8/2006/3/1/245/] (таблица 5.4).

Для обеспечения конкурентоспособности России на мировом рынке образования требуется принципиальная корректировка подходов.

Суть предлагаемой корректировки состоит в том, что по профессиям, стандарты подготовки по которым устанавливаются на наднациональном уровне:

–дипломы, свидетельства и сертификаты, признаваемые на наднациональном уровне, также признаются документами о профессиональном образовании, равными по статусу дипломам средних профессиональных учебных заведений;

–лица, имеющие среднее общее образование, получив дипломы, свидетельства и сертификаты, признаваемые на наднациональном уровне, приравниваются к лицам, получившим среднее профессиональное образование.

Возможен и альтернативный подход. В соответствии с законодательством об образовании в области подготовки специалистов авиационного персонала гражданской авиации реализуются основные программы профессионального обучения, среднего профессионального и высшего образования, а также дополнительные профессиональные программы[531 - П. 1 ст. 85 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».].

Таблица 5.4

Рисунок 5.26

Подзаконные акты Минтранса России и Минпросвещения России не включают положения, позволяющие использовать законодательно предусмотренное право по подготовке пилотов в рамках программ профессионального обучения (приобретение профессиональной компетенции без изменения уровня образования[532 - П. 1 ст. 73 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».]), что искусственно делает длительность подготовки в 3–5 раз большей, чем это практикуется за рубежом. Самым простым вариантом решения данной проблемы является внесение в Перечень профессий рабочих, должностей служащих, по которым осуществляется профессиональное обучение[533 - Приказ Минобрнауки России от02.07.2013 № 513 «Об утверждении Перечня профессий рабочих, должностей служащих, по которым осуществляется профессиональное обучение».], позиции «пилот воздушного судна».

Вне зависимости от выбранного варианта необходимо в кратчайшие сроки адаптировать международные стандарты, в первую очередь стандарты FAA и EASA, к российским особенностям, сформировав соответствующие типовые программы подготовки коммерческих пилотов. Адаптацию указанных в типовых программ целесообразно осуществить в рамках Опытного района (рисунок 5.26).

Сертификация

«Только я могу судить о цвете, – сказал дальтоник, – потому что я беспристрастен».

Веслав Брудзиньский

Суть проблем

Сертификация, как и другие сферы ответственности национального регулятора, осуществляется в условиях выраженного конфликта интересов. С одной стороны, Росавиация отвечает за организацию сертификации лётной годности, с другой – задачу извлечения прибыли за счёт исследований в данной сфере деятельности решает подведомственный Росавиации ФГУП ГосНИИ ГА. Кро-ме того, доходы от сертификации должны обеспечить формирование сметы подведомственного Федерального автономного учреждения «Авиационный регистр Российской Федерации», которому монопольно делегирована большая часть полномочий Росавиации в этой сфере. Наконец, регулятор совмещает функции по оказанию государственных услуг с контролем за деятельностью аккредитованных сертификационных центров и испытательных лабораторий.

При выборе методологии сертификации отечественные авиационные власти колеблются между двумя полярными позициями – экстремально жёстким регулированием и контролем или практически полным самоустранением от регулирования и контроля. Подобная эволюция подходов была характерна для сертификации воздушных судов авиации общего назначения. На момент введения в законодательство понятия АОН в эту категорию гражданской авиации вошли преимущественно серийные летательные аппараты, произведённые в разное время в СССР, РФ и за рубежом. Данные воздушные суда, за редким исключением, ставились на учёт как единичные экземпляры воздушного судна (ЕЭВС). Ежегодная процедура подтверждения их лётной годности занимала 1–3 месяца, со стоимостью, которая превышала уровень платёжеспособности лиц, эксплуатирующих воздушные суда.

Проблемы усугублялись непрогнозируемостью правоприменительной практики, так как межрегиональные территориальные управления (МТУ) Росавиации по самым разным причинам массово отказывали владельцам в продлении лётной годности, что вывело из правового поля примерно 60–70% ВС владельцев воздушных судов. Ситуация не стабилизировалась до сих пор. Так, по состоянию на начало 2022 г., 69% из 9052 зарегистрированных в России воздушных судов не имело сертификатов лётной годности[534 - Доклад «Об итогах работы Федерального агентства воздушноготранспорта в 2021 году, основных задачах на 2022 год и среднесрочную перспективу» // https://favt.gov.ru/public/ materials//0/6/b/4/3/06b43556f1a8adb303668876e45ea69e.pdf] (рисунок 5.27).

В 2021 г. методология радикально поменялась. Регулятор отказался от самого понятия «единичный экземпляр», а сертификация лётной годности воздушных судов, относившихся к категории ЕЭВС, стала осуществляться на основании «акта оценки воздушного судна»[535 - Правила допуска к эксплуатации пилотируемых гражданских воздушных судов на основании акта оценки воздушного судна на его соответствие требованиям к лётной годности и к охране окружающей среды, утверждённые приказом Министерства транспорта РФ от 30 июля 2020 г. № 273.], который вправе выдать одна из 626 организаций, имеющих сертификат на право выполнения технического обслуживания и ремонта[536 - Федеральные авиационные правила «Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим техническое обслуживание гражданских воздушных судов», утверждённые приказом Минтранса России от 25 сентября 2015 г. № 285.]. Данная корректировка была в какой-то мерелогична и соответствовала подходам, принятым в развитых авиасистемах, однако переломить сложившийся правовой нигилизм не смогла.

Развитие этой методологии «акта оценки» пошло в направлении допуска юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обладающих сертификатом организации по техническому обслуживанию, к самостоятельной разработке схем ремонта, выходящих за рамки эксплуатационно-технической документации производителя авиатехники.

Это формирует неоправданные риски. Создание подобных схем предполагает необходимость проведения научно-методической и опытно-экспериментальной проработки, с проведением при необходимости комплекса наземных и лётных испытаний. Аналогичная проработка требуется и для принятия ответственных решений о продлении срока действия сертификатов и иных документов, выданных иностранными авиационными властями, об использовании имеющейся эксплуатационно-технической документации и т.д. Необходимым набором компетенций и достаточно квалифицированными кадрами для выполнения перечисленных работ и принятия соответствующих решений в России обладают только организации экспериментальной авиации, научно-методические и научно-технические советы которых, во взаимодействии с лётно-испытательными подразделениями, могут обеспечить снижение рисков до приемлемого уровня и их контроль. Однако экспериментальная авиация находится в ведении другого ведомства, что создаёт существенное препятствие для действий регулятора.

Рисунок 5.27

За пределами выдачи сертификата лётной годности (СЛГ) на основании актов осмотра российские подходы к сертификации разработки, производства и эксплуатации авиационной техники, возможно, самые причудливые в мире. Они основаны на универсальном подходе (ФАП-21) к сертификации лёгкого воздушного судна и широкофюзеляжного самолёта, сформировались в период, когда сертификацию вёл Межгосударственный авиационный комитет (МАК), и оформились после того, как в 2015 г. значительная часть полномочий была перераспределена[537 - Постановление Правительства РФ от 28.11.2015 № 1283 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».] между Минтрансом России и Росавиацией с одной стороны и Минпромторгом России – с другой. В России созданы почти независимые вертикали ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ разработки, производства, испытания и ремонта авиатехники и СЕРТИФИКАЦИИ разработчика, изготовителя авиатехники и комплектующих изделий (рисунок 5.28).

В этих вертикалях пересекаются все основные функции, за исключением функции выдачи собственно самого сертификата типа воздушного судна и экспортного сертификата лётной годности. Попытки синхронизировать межведомственное взаимодействие носили формальный характер[538 - Приказ Министерства транспорта РФ и Министерства промышленности и торговли РФ от 6 ноября 2020 г. N 469/3879 «О Межведомственной комиссии по нормативно-правовому и нормативно-техническому регулированию в области лётной годности и сертификации авиационной техники».] и к заметным результатам не привели.

Действующие Федеральные авиационные правила, регламентирующие процедуры сертификации, вступили в силу через 4 года после передачи Рос-авиации соответствующих полномочий и заменили разработанные МАК АП-21. В них установлены следующие этапы сертификации: заявка в Рос-авиацию— проведение этапа макета изделия— сертификационные работы— экспертиза Авиарегистра – выдача Росавиацией одобрительного документа. Основные полномочия по организации сертификации сконцентрированы у Авиарегистра, который проводит экспертизу сертификационного базиса (его проекта), декларации о конструкции и характеристиках, эксплуатационной документации, программ и результатов сертификационных работ и испытаний, а также контроль их полноты и качества. Вся экспертиза организуется после установления соответствия юридических лиц, осуществляющих разработку, изготовление авиационной техники, существующим требованиям[539 - Федеральные авиационные правила «Сертификация авиационной техники, органи-заций разработчиков и изготовителей. Часть 21», утверждённые приказом Министерства транспорта РФ от 17 июня 2019 г. № 184.]. Также организации обязаны получить лицензию Минпромторга России, которая подтверждает[540 - Положение о лицензировании разработки, производства, испытания и ремонта авиационной техники…, утверждённое постановлением Правительства РФ от 28 марта 2012 г. 240.]:

Рисунок 5.28

-наличие зданий, сооружений, помещений, технической документации, испытательного, технологического оборудования, средств программного обеспечения и поверенных средств измерений;

–наличие в штате специалистов, имеющих профессиональное образование, заключивших с ним трудовые договоры и отвечающих соответствующим квалификационным требованиям;

–наличие системы производственного контроля.

Таким образом, организации как при сертификации, так и при лицензировании должны иметь такой уровень производственного, кадрового и технологического обеспечения, который позволяет свести риски выпуска ненадлежащих изделий к минимуму. Кроме того, широкий комплекс научно-аналитических работ проводится на стадии получения разрешения на первый вылет. Подобная процедура не характерна для международной авиасистемы, является атавизмом советских подходов к обеспечению безопасности испытаний и не соответствует требованиям ФАП-21, однако на практике сертификационные структуры по-прежнему требуют её проходить. Суть состоит в необходимости получения дорогостоящих заключений от ведущих отраслевых институтов (ЦАГИ, ЛИИ, ЦИАМ, ВИАМ и др.). Только ЛИИ им. Громова настаивает на необходимости оформления 36 отчётов, подготовка которых занимает несколько месяцев и стоит дороже, чем полная сертификация в EASA.

Несмотря на подтверждённую квалификацию и заключения, обладатели лицензий на разработку, производство, испытания и ремонт авиатехники для получения, например, сертификата разработчика авиатехники должны подготовить и внести в Росавиацию соответствующую заявку, содержащую общие данные о фирме-заявителе, а в дальнейшем по запросам Росавиации предоставить порядка 100 документов, таких как: «Руководство по качеству», «Руководство разработчика», «Документированные процедуры»… с общим объёмом в несколько тысяч страниц. Затем потребуется дождаться приезда аудита Росавиации (рекорд ожидания – более 4 лет). Уровни известности аттестованных Росавиацией и привлекаемых Авиарегистром сертификационных центров довольно сильно различаются. Три сертификационных центра создано в ГосНИИГА, по одному— в ЦАГИ, ЦИАМ, ГосНИИ АС, ЛИИ им.Громова. Наряду с перечисленными организациями, большая часть из которых имеет всемирную известность, аттестованы центры ЗАО «Норма», «Материал» и Ассоциации по сертификации «Русский регистр». Столь же разнопланов спектр сертификационных лабораторий и испытательных центров, включающий в себя, например, и ЦАГИ, и ООО «НКК Консалтинг» (всего 71 организация)[541 - Сертификация // http://favt.gov.ru/sertifikaciya-avia-tehniky-rtop/].

Ввиду деликатности и чувствительности проблем сертификации тяжёлой авиатехники, ниже будут рассмотрены только вопросы, связанные с сертификацией лёгких пилотируемых и беспилотных воздушных судов. На данный момент требования, предъявляемые к лёгкой авиации (АП-23), радикально не отличаются от требований к тяжёлым воздушным судам (АП-25), рисунок 5.29. Также практически нет различий в подходах к сертификации комплектующих изделий для воздушных судов категории АП-25 (Ту-204, МС-21 и т.д.) и АП-23 (Финист, Рысачок, Гжель, Ил-103 и т.д.). Это подразумевает, что количество целей сертификации и её трудоёмкость будет практически одинаковой для любого изделия. Это существенно противоречит международному опыту несмотря на то, что и АП-23, и АП-25 довольно точно воспроизводят текст аналогичных документов, принятых в США и Евросоюзе.

Ключевое различие состоит в том, что национальные авиавласти, воспроизводя базовые документы FAA, не смогли воспроизвести всю систему нормирования лётной годности в части:

–установления на их основе норм лётной годности;