Авиация России и санкции

Решение этой проблемы без изменений действующего законодательства может быть обеспечено лишь незначительной корректировкой «Классификатора видов разрешённого использования земельных участков»[474 - Классификатор видов разрешённого использования земельных участков, утверждён-ный приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412.], согласно которой пункты: 1.18 (Обеспечение сельскохозяйственного производства), 5.0 (Отдых (рекреация),9.0 (Деятельность по особой охране и изучению природы), 10.0 (Использование лесов), 11.0 (Водные объекты), 12.0 (Земельные участки (территории) общего пользования) необходимо дополнить словами: «размещение посадочных площадок, не подлежащих согласно нормам воздушного законодательства сертификации, при условии согласия их владельца на использование посадочной площадки для выполнения воздушных перевозок и авиационных работ в целях, предусмотренных назначением земельного участка».

Рисунок 5.12

Основанием для корректировки Классификатора видов разрешённого использования земельных участков может являться разъяснение законодательства[475 - См., например, Земельный кодекс, ст. 78.] в части того, что целями, связанными с назначением участка, могут являться цели ведения его авиационного мониторинга, доставки людей, эксплуатирующих указанный участок, и грузов, необходимых для его использования. В этом контексте строительство аэродромов является способом (иногда единственным) для организации использования земли по назначению. Другим основанием для корректировки является вытекающая из законодательства возможность использования земель опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научных организаций, что позволяет научно-исследовательским организациям, имеющим в своём составе лётно-испытательные комплексы, в рамках организационно-технического эксперимента в Опытном районе использовать землю для создания инфраструктуры, обеспечивающей функционирование лёгкой авиации.

Целесообразность данной нормы очевидна. Например, до создания посадочной площадки отсутствует техническая возможность осуществления авиационных химических работ, а с её появлением такая возможность появится, равно как и возможность авиаперевозок работников сельского хозяйства, что будет способствовать целям, предусмотренным назначением земельного участка. Злоупотребления в этой сфере, например многоэтажное жилищное строительство в зоне посадочной площадки, размещённой на землях сельско-хозяйственного назначения, маловероятны и легко пресекаемы.

В среднем для организации посадочной площадки потребуется использование 4–5 га. Следовательно, даже при создании 10 000 посадочных площадок будет использовано менее 0,02% земель сельскохозяйственного назначения, но обеспечение доставки на них людей и грузов, проведение авиационного мониторинга и авиационных химических работ обеспечит вовлечение в оборот и повышение эффективности использования миллионов гектаров, что прямо соответствует целевому назначению указанной категории земель.

2. Вторым шагом является сокращение расходов и рисков владельца, также оператора несертифицируемой посадочной площадки по выполнению функций, связанных с обеспечением мер авиационной и транспортной безопасности. Согласно существующим нормативным документам в сложившейся правоприменительной практике, на владельца посадочной площадки возложен широкий круг обязанностей. Максимальный их объём предполагал необходимость установки периметрового ограждения ВПП с сигнализацией, обеспечение контроля, досмотра и охраны, а также патрулирования с использованием групп быстрого реагирования, установки систем видеонаблюдения и передачи информации с использованием интернета (который тоже требовалось обеспечить)[476 - «Требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требованияантитеррористической защищённости объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для объектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта, не под-лежащих категорированию», утверждённые Постановление Правительства РФ от 5 октября 2020 г. № 1603.]. В дальнейшем требования были смягчены и дифференцированы в зависимости от масштабов аэродромов и расположенных на них объектов[477 - Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2021 г. № 2090.].

Средний пассажирооборот 4 человека в сутки исключает возможность организации авиационной и транспортной безопасности, за исключением поддержания эксплуатационной готовности ВПП (расчистка снега, покос травы, ремонт покрытия), обеспечения исправности светосигнального, навигационного и метеорологического оборудования, а также обеспечения радиосвязи. Кроме того, особенности лёгкой авиации делают излишними или бессмысленными многие меры безопасности:

–во-первых, опасность лёгкого летательного аппарата для наземных объектов заведомо ниже опасности многотонного грузовика;

–во-вторых, багаж пассажиров лёгких воздушных судов перевозится в салоне, что делает бессмысленным не только применение газоанализаторов взрывчатых веществ, но и ставит под сомнение целесообразность применения обычных металлодетекторов, так как геологи и охотники, составляющие значительную долю пассажиров лёгкой авиации в труднодоступных регионах, постоянно перевозят и оружие, и взрывчатые вещества на абсолютно законных основаниях.

Структура населения труднодоступных населённых пунктов такова, что в ней могут отсутствовать отдельные специалисты, например медицинские работники, которых можно было бы привлечь к медосмотрам экипажей. Практически любого здорового и вменяемого человека можно за несколько недель подготовить к управлению трактором, обучить ведению радиообмена и использованию светосигнального оборудования. Подготовка медицинского работника требует нескольких лет, при том, что необходимость медицинского контроля экипажей более чем сомнительна, и это доказано мировым опытом. При СССР к взлётно-посадочным полосам и аэродромам малой авиации большей части существующих требований не предъявлялось, однако на безопасности это практически никак не сказывалось.

Ещё более сомнительна практика привлечения к ответственности старшего авиационного начальника площадки при любом авиационном происшествии с воздушным судном, вылетевшим с этой площадки. Эта ответственность – атавизм советской практики. Тогда в единой системе Аэрофлота существовал баланс между полномочиями по организации обслуживания и ремонта, подготовки экипажей и распределением ответственности. В настоящее время принципиально изменилась вся система полномочий и ответственности, и командир воздушного судна может и должен отвечать за все принимаемые им решения. В свою очередь, оператор посадочной площадки не может и не должен контролировать решения командира воздушного судна за пределами соблюдения правил использования посадочной площадки и, соответственно, нести ответственность на последствия решений командира ВС.

В этой связи в рамках Опытного района может быть отработана новая система оценки рисков и созданы авиационные правила, не исключающие функционирование посадочных площадок с приемлемым для их владельцев уровнем рентабельности / убыточности. Примером для таких правил может послужить успешный опыт, накопленный советской малой авиацией, а также авиацией общего назначения США, Евросоюза, Австралии и других стран.

3. Третьим шагом является формирование новых рекомендаций к составу объектов наземной инфраструктуры и СНиП указанных объектов.

Проблема крайней нормативной зарегулированности процедур планирования и осуществления инвестиций фактически лишает заказчика оперативности в решении вопросов управления ходом реализации строительных проектов

перераспределения финансовых ресурсов, что при годовой длительности бюджетного цикла имеет критическое значение[478 - Доклад «Об итогах работы Федерального агентства воздушного транспорта в 2019 году, основных задачах на 2020 год и среднесрочную перспективу» // https://www.favt.ru/public/ materials//4/8/5/e/6/485e6242eb6c0715674d4db8ba549ed5.pdf].

Методическое обеспечение, связанное с проектированием новых, расширением, реконструкцией и техническим перевооружением аэропортов местных воздушных линий, безнадёжно устарело и датируется 80-ми годами прошлого века[479 - Руководство по проектированию аэропортов местных воздушных линий, утверждённое Министерством гражданской авиации 28 ноября 1983 г. М., 1985 // http://www.infosait. ru/norma_doc/47/47952/index.htm]. Ответственное формирование нового методического обеспечения невозможно ввиду отсутствия достаточной современной практики создания / воссоздания подобных объектов вне программ, финансируемых бюджетной системой. Быстрое и безопасное формирование подобной практики возможно в опытно-экспериментальном режиме.

4. Наконец, четвертым шагом является оптимизация подходов к построению системы субсидирования несертифицируемых посадочных площадок. Например, в США государство (FAA) выделяет гранты на содержание и реновацию публичных посадочных площадок, при условии их открытости для проведения взлётов / посадок без ограничений.

Рисунок 5.13

Программа улучшения обслуживания аэропортов (AIP) предоставляет гранты государственным учреждениями, в некоторых случаях, частным владельцами организациям – на планирование и развитие аэропортов государственного пользования, которые включены в Национальный план интегрированных систем аэропортов (NPIAS)[480 - Airport Improvement Program (AIP) – Airports // https://www.faa.gov/airports/aip/]. Для крупных и средних основных узловых аэропортов грант покрывает 75% приемлемых расходов (или 80% на реализацию программы шума). Для небольших аэропортов грант покрывает 90–95% приемлемых расходов. Общий объем субсидий – порядка $3,2 млрд в год. Также FAA управляет передачей имущества военных баз для создания на его основе гражданских аэропортов и содействует совместному использованию существующих военных авиабаз. Субсидии могут выделяться на проектирование и строительство /реабилитацию взлётно-посадочной полосы, рулевых дорожек, дренажа, разметки, а также на светосигнальное и метеорологическое оборудование. Прямо запрещено бюджетное субсидирование создания и эксплуатации топливозаправочных комплексов, авиационных ангаров, зданий и сооружений.

В России не только передача инфраструктуры военных баз, но и перечень аэродромов совместного базирования утверждается Правительством РФ, включая в себя большую часть действующих аэродромов (133)[481 - Перечень аэродромов совместного базирования Российской Федерации, утверждённый распоряжением Правительства РФ от 10 августа 2007 г. № 1034-р (в ред.10 марта 2022 г. 475-Р).].

Таким образом, приоритетной целью является отработка в Опытном районе перечисленных выше задач (рисунок 5.13).

Допуск к коммерческой деятельности

Для выполнения сложной работы не обязательно нанимать много людей. Количество никогда не компенсирует таланта, а два человека, которые чего-то не знают, ничуть не лучше такого же одного.

Илон Маск

Суть проблем

Самым крупным направлением расходов ведомственного бюджета Росавиации является распределение средств субсидирования воздушных перевозок[482 - Доклад «Об итогах работы Федерального агентства воздушноготранспорта в 2021 году, основных задачах на 2022 год и среднесрочную перспективу» // https://favt.gov.ru/public/ materials//0/6/b/4/3/06b43556f1a8adb303668876e45ea69e.pdf]. Потребность в субсидировании напрямую зависит от финансово-экономического состояния организаций-эксплуатантов воздушного транспорта. За истекшие 30 лет методология сертификации эксплуатанта непрерывно менялась[483 - Диаграммы составлены на основе данных: Доклад «Об итогах работы Федерального агентства воздушного транспорта в 2021 году, основных задачах на 2022 год и средне-срочную перспективу» // https://favt.gov.ru/public/materials//0/6/b/4/3/06b43556f1a8adb 303668876e45ea69e.pdf, Перевозки пассажиров в России – итоги 2019 года // https://www. aviastat.ru/statistics/12-perevozki-passazhirov-v-rossii-itogi-2019-goda] (рисунок 5.14). Количество коммерческих эксплуатантов, достигнув почти 400 к 1994 году, через десятилетие вчетверо сократилось (рисунок 5.15). Параллельно возникли эксплуатанты авиации общего назначения (АОН) и эксплуатанты, допущенные исключительно к выполнению авиаработ.

Рисунок 5.14

Рисунок 5.15

При всей динамичности изменения методологии сертификации эксплуатанта, она постоянно колебалась между двумя полярными позициями: экстремально жёстким регулированием и практически полным самоустранением регулятора. Последовательно решалась лишь одна задача – минимизация ответственности чиновников и максимизация их аппаратного влияния. Вплоть до введения в 2022 г. санкций ежегодно наращивался объём полномочий по контролю поддержания лётной годности, которые были переданы иностранным офшорам.

Лидерами рынка были те эксплуатанты, которые использовали арендованную за рубежом технику для обслуживания туристических перевозок между зарубежными курортами и Московским авиаузлом, а также немногочисленными узловыми аэропортами.

Рисунок 5.16

Национальный рынок местных и региональных воздушных перевозок рассматривался не как ресурс, а как обременение, в том числе потому, что ответственность за организацию контроля поддержания лётной годности используемых воздушных судов и состояние наземной инфраструктуры несли отечественные чиновники. В целях минимизации своей ответственности национальные авиационные власти установили единую систему требований к эксплуатантам международных и местных воздушных линий. Применение единых правил для магистральных авиаперевозчиков и для компаний лёгкой коммерческой авиации означало установление неподъёмно высоких требований к локальным коммерческим воздушным перевозчикам, что повлекло за собой почти полную ликвидацию мелких коммерческих авиапредприятий, с резким наращиванием объёма субсидий, преимущественно осваиваемых подконтрольными государству эксплуатантами. Рентабельное функционирование коммерческих авиакомпаний лёгкой авиации практически исключалось из-за необходимости формирования штата, в который требовалось нанять как минимум семь директоров с опытом работы по профилю деятельности в 3–5 лет, а также обязанности приобретения или взятия в аренду не менее трех воздушных судов, обеспечив их экипажами с резервированием[484 - Приказ Министерства транспорта РФ от 13 августа 2015 г. № 246.] (рисунок 5.16).

Ситуацию усугубляла процедура рассмотрения заявления о намерении получить сертификат эксплуатанта, на практике занимавшая несколько месяцев, на протяжении которых полностью набранному штату должен оплачиваться фонд оплаты труда, должны финансироваться расходы на лизинг воздушных судов, аренду помещений и т.п. По признанию представителей авиавластей «… сегодня, как известно, перевозки грузов и пассажиров относятся к коммерческой сфере деятельности, и для их выполнения компания должна пройти дорогостоящие процедуры сертификации, которые большая часть эксплуатантов не может себе позволить»[485 - Выступление заместителя директора департамента государственной политики в области гражданской авиации Минтранса Д.А. Степанко // https://www.facebook.com/malap. ru/videos/643518993033899/].

Нереалистичность требований, наряду с деградацией лёгкой авиации, спровоцировала массовое выполнение авиаработ и даже авиаперевозок вне правового поля. По разным оценкам, от 10% до 80% авиахимработ выполняются «нелегалами». Издержки легитимности, если отталкиваться от тарифа на обработку одного гектара угодий, составляют порядка 30%: 160–180 рублей у «партизана» против 200–250 рублей у «легального»[486 - Положение малой авиации в России, часть 4: производство и авиаработы // https://tr.ru/ articles/3196-polozhenie-maloy-aviacii-v-rossii-chast-4-proizvodstvo-i-aviaraboty]. Анализ следов отдельных авиационных происшествий позволяет с уверенностью утверждать, что распространённой практикой стало задвоение номеров воздушных судов. Даже исходя из статистики официально зарегистрированных авиационных происшествий с воздушными судами АОН, на незарегистрированные воздушные суда приходится 78% авиационных происшествий, 58% авиационных катастроф, 35% погибших[487 - Доклад «Об итогах работы Федерального агентства воздушного транспорта в 2021 году, основных задачах на 2022 год и среднесрочную перспективу» // https://favt.gov.ru/public/ materials//0/6/b/4/3/06b43556f1a8adb303668876e45ea69e.pdf].

Национальные авиационные власти декларируют стремление дифференцировать требования к коммерческим воздушным перевозкам лёгкими и тяжёлыми воздушными судами, что нашло отражение в авиационных правилах к эксплуатантам коммерческих воздушных перевозок, вводимых в действие с сентября 2022 г.[488 - Приказ Министерства транспорта РФ от 12 января 2022 г. № 10.] Документ выглядит довольно странным по форме, например, его полное название состоит из 50 слов.

Однако главные странности – в содержании. Теоретически этими авиационными правилами предусмотрена возможность создания авиакомпаний, целиком состоящих из лёгких воздушных судов (взлётная масса до 5700 кг). Однако сертификационным требованием является наличие не менее трёх отечественных воздушных судов с пассажировместимостью не менее 55 мест или пяти аналогичных иномарок.

Рисунок 5.17

Примечательно, что в советское время парк воздушных судов с кресельной ёмкостью до 50 мест составлял более 80% от общего парка пассажирских воздушных судов[489 - Научно-технический отчёт Межотраслевого аналитического центра № 01–19/ААП от 27.12.2019 г., с. 30.] (рисунок 5.17).

В настоящее время количество воздушных судов с кресельной ёмкостью до 50 мест сократилась более чем на порядок и при сохранении существующих подходов к формированию правил коммерческих воздушных перевозок продолжит снижение.

Приверженность отечественного регулятора установлению минимального количества воздушных судов диаметрально противоположна международной практике, в соответствии с которой ограничивается максимальное количество воздушных судов и их масса. Международная практика выглядит более логичной, например, если лицензия перевозчика ограничена одним лёгким воздушным судном, уровень сложности позволит управлять и компанией, и летательным аппаратом одному человеку. По этой логике чем больше компании разрешено использовать воздушных судов и чем больше их масса, тем большее количество требований необходимо соблюдать, так как сложность объекта управления существенно растёт.

Рисунок 5.18

Правильность международных подходов подтверждается специалистами, имеющими серьёзную историю успеха: «Авиакомпании никогда не умирают от того, что у них слишком мало самолётов, – всегда умирают от того, что их слишком много»[490 - «Неправильно ставить коммерсанта в ситуацию, когда его точно посадят». Владелец S7 Владислав Филев о правилах игры во время эпидемии // https://www.kommersant.ru/ doc/4328432]. Иными словами, чиновники разработали документ, противоречащий и бизнес-логике, и международному опыту, и здравому смыслу. Однако согласно требованиям упомянутого документа именно чиновники должны оценить качество бизнес-плана на 12 месяцев, который обязан предоставить заявитель, планирующий использовать только лёгкие воздушные суда. С точки зрения авторов авиационных правил, указанный бизнес-план должен строиться исходя из нулевых доходов в течение первых трех месяцев.

Международная практика предполагает установление дифференцированных требований к магистральным и местным коммерческим воздушным перевозкам (рисунок 5.18). Например, для того чтобы выполнять перевозки пассажиров за плату, в США заявитель должен получить в FAA сертификат:

–«Эксплуатационные требования: внутренние, национальные и дополнительные перевозки» (14 CFR Part 121);

–«Эксплуатационные требования: пригородные перевозки и перевозки по запросу. Правила нахождения физических лиц на борту таких воздушных судов» (14 CFR Part 135).

В зависимости от типа сертификата разрешается выполнение воздушных перевозок пассажиров между штатами США, на международных рейсах, перевозки «по запросу», местные регулярные перевозки и т.п. Каждый сертификат устанавливает ограничения по количеству пассажирских кресел, количеству рейсов, типам воздушных судов, подлежащей разработке документации, составу и квалификации управленческого персонала, количеству и уровню подготовки авиационного персонала и т.п.

Владелец сертификата 14 CFR 135 имеет широкий набор возможностей в зависимости от объёма операций, которые он планирует выполнять – от работы на единственном воздушном судне с единственным коммерческим пилотом, имя которого указывается в лицензии, до полноценной авиакомпании нерегулярных полётов[491 - General Information Types of 14 CFR 135 Operations // https://www.faa.gov/licenses_cer-tificates/airline_certification/135_certification/general_info/]. Данная дифференциация обеспечила функционирование в США порядка 100 авиакомпаний с максимальной лицензией и порядка 2000 коммерческих перевозчиков с усечёнными лицензиями[492 - Certificated Air Carriers List // https://www.transportation.gov/sites/dot.gov/files/2020–02/ Cert%20Carrier%202020_1.pdf, Part 135 charter operators, and private jet safety // https://private-jetcardcomparisons.com/part-135-charter-operators-and-private-jet-safety/]. Примечательно, что в США всего 59 крупных авиаперевозчиков, сертифицированных по Part 121.

Во многом различие в системах регулирования России и США обусловлено принципиальными различиями в состоянии лёгкой авиации. В авиационной системе Аляски (AASP) работает 311 сертифицированных авиаперевозчиков, предоставляющих коммерческие услуги и услуги по запросу[493 - Alaska airports and aviation 2020 Annual report // http://dot.alaska.gov/documents/ aviation/2020-Annual-Report.pdf]. Парк авиации на Аляске – 12 тыс. самолётов, аналогичный парк в Якутии – всего три воздушных судна, закупленных по госпрограмме, и ещё около 30 принадлежащих частным лицам. На Аляске одно воздушное судно приходится на 70 жителей, а в России – одно на 20 тыс. человек[494 - «Недопилоты»: почему малая авиация превратилась в забаву для богатых // https:// www.mk.ru/social/2017/08/14/nedopiloty-pochemu-malaya-aviaciya-prevratilas-v-zabavu-dlya-bogatykh.html].

Даже в доковидный и досанкционный период местные и региональные авиаперевозки были рентабельны лишь при условии их субсидирования самими авиакомпаниями за счёт маржинальности международных или межрегиональных маршрутов либо за счёт субсидий органов государственной власти и местного самоуправления. В настоящее время рентабельность может быть обеспечена только бюджетными субсидиями. Для организации внебюджетного финансирования проектов по воссозданию отечественной лёгкой коммерческой авиации потребуется создать условия для развития новых авиастроительных и авиатранспортных стартапов путём формирования новых бизнес-моделей местных авиаперевозок за счёт частных инвестиций. Построение независимых от бюджетной поддержки бизнес-моделей местных воздушных линий, ориентированных на платёжеспособные категории населения, позволит обеспечить условия для частных инвестиций платёжеспособных категорий населения в быстро окупаемые проекты развития местных воздушных линий и подготовку соответствующего авиаперсонала.

Что делать