Авиация России и санкции

Рисунок 5.3

Меры, которые могут предпринять органы государственной власти и органы местного самоуправления для развития малой коммерческой авиации, достаточно очевидны и практически не нуждаются в комментариях (таблица 5.1).

Таблица 5.1

Окончание таблицы 5.1

Развитие малой авиации и соответствующей инфраструктуры позволит минимизировать расходы федерального бюджета на поддержание живучести национальной авиасистемы в условиях кризисных ситуаций, угрожаемого и особого периодов. Кроме того, сеть аэродромов и налаженный выпуск лёгких и сверхлёгких летательных аппаратов в беспилотном варианте позволит сформировать и обкатать на доставке грузов многотысячный парк беспилотной авиации.

Наземная инфраструктура

1 миля шоссе не ведёт никуда, а 1 миля взлётно-посадочной полосы ведёт куда угодно.

Ричард Бах (?)

Суть проблем

Распределение инвестиций на развитие инфраструктуры является крупнейшей статьёй расходов ведомственного бюджета Росавиации, уступая лишь расходам на субсидирование воздушных перевозок[442 - Доклад «Об итогах работы Федерального агентства воздушного транспорта в 2021 году, основных задачах на 2022 год и среднесрочную перспективу» // https://favt.gov.ru/public/ materials//0/6/b/4/3/06b43556f1a8adb303668876e45ea69e.pdf] (рисунок 5.4).

Рисунок 5.4

Обязательную сертификацию аэродромов и выдачу документов, подтверждающих соответствие операторов аэродромов требованиям федеральных авиационных правил, организует и проводит Росавиация. Задачу извлечения прибыли за счёт сертификации аэродромов, их развития и реконструкции решает подведомственный Росавиации ФГУП ГПИ и НИИ ГА «Аэропроект». Задачу извлечения прибыли за счёт управления имуществом аэродромных комплексов по всей России, выполнения функций застройщика объектов аэродромной инфраструктуры выполняет подведомственный ФГУП «Админист-рация гражданских аэропортов (аэродромов). Наконец, функции оператора аэропортов выполняют подведомственные ФКП Аэропорты Севера, Камчатки, Чукотки, Красноярья, Амдермы, Дальнего Востока, Кызыла.

Согласно исследованиям McKinsey[443 - См., например, T. Johnston, R. Riedel, S. Sahdev. To take off, flying vehicles first need places to land. McKinsey Center for Future Mobility // https://www.mckinsey.com/industries/automotive-and-assembly/our-insights/to-take-off-flying-vehicles-first-need-places-to-land], наличие наземной инфраструктуры имеет критическую важность для авиационных перевозок. Наличие возможности взлёта-посадки важнее цены и количества летательных аппаратов.

Высшим политическим руководством последовательно ставится задача реконструировать и расширить сеть региональных аэропортов России: «Россия должна стать ключевым логистическим, транспортным узлом планеты.

В целом, развивая инфраструктуру, нужно обязательно учитывать глобальные технологические изменения, то есть уже сегодня закладывать в проекты конкретные решения, которые позволят совместить инфраструктуру с беспилотным транспортом, цифровой морской и воздушной навигацией, с помощью искусственного интеллекта организовать логистику»[444 - Послание Президента Российской Федерации от 01.03.2018 г. «О положении в стране основных направлениях внутренней и внешней политики государства» // http://www. kremlin.ru/acts/bank/42902/page/4].

Несмотря на позицию высшего политического руководства, инфраструктурные ограничения стали основным триггером спада местных авиационных перевозок в России. За истекшие 30 лет почти на порядок сократилось количество задействованных в коммерческих воздушных перевозках аэродромов гражданской авиации[445 - https://maps.aopa.ru/#lon/166.585578/lat/56.314998/z/5/ll/a/bl/gm] (рисунок 5.5).

Массово закрылись аэродромы, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения (рисунок 5.6).

Рисунок 5.5

Рисунок 5.6

В России один аэропорт приходится в среднем на 667 тысяч человек, в то время как в советское время показатель был втрое лучше[446 - Диаграмма построена на основе данных: Горбачёв В. «Ненужные» аэродромы? // https:// aviasafety.ru/37693/,https://www.economicdata.ru/economics.php?menu=demographic&data_ type=demography&data_ticker=GINI] (рисунок 5.7). При сравненииуровняобеспеченностигражданскойавиацииназемнойинфраструк-турой в расчёте на 1 км

показатели ещё хуже. Один российский аэропорт приходится на 77,9 тыс. км

, что всемеро хуже показателей советской авиационной системы. Как следствие, Россия отстаёт по развитости наземной инфраструктуры практически от всех стран со значительными размерами территории[447 - Диаграмма построена на основе данных: Горбачёв В. «Ненужные» аэродромы? // https:// aviasafety.ru/37693/, В какой стране мира больше всего аэропортов? // https://zen.yandex.ru/media/ aviaoboz/v-kakoi-strane-mira-bolshe-vsego-aeroportov-60159a00123cc8767c8cc611https://www. economicdata.ru/economics.php?menu=demographic&data_type=demography&data_ticker=GINI].

Несколько менее высокими темпами сокращаются вертодромы. За период с 1990 года общее число действующих вертодромов сократилось на 26% и по состоянию на 2019 год составляет3977 ед.[448 - https://maps.aopa.ru/#lon/166.585578/lat/56.314998/z/5/ll/a/bl/gm] При этом необходимо отметить, что официальный статус[449 - Государственный реестр аэродромов и вертодромов гражданской авиации Российской Федерации по состоянию на 01.01.2021 https://favt.gov.ru/dejatelnost-ajeroporty-i-ajerodromy-reestr-grajdanskih-ajerodromov-rf/] вертодрома имеют лишь шесть организаций.

Рисунок 5.7

Если отставание от США, Канады, Франции, Великобритании и ФРГ ещё можно объяснить различием в уровне ВВП и ВВП на душу населения, то более чем десятикратное отставание от Мексики, Бразилии и Аргентины невозможно объяснить никакими объективными причинами[450 - Диаграмма построена на основе данных: Горбачёв В. «Ненужные» аэродромы? // https:// aviasafety.ru/37693/, https://www.economicdata.ru/economics.php?menu=demographic&data_ type=demography&data_ticker=GINI]. Так, по уровню душевого ВВП и уровню душевого ВВП по паритету покупательной способности Россия превосходит Мексику, Бразилию и Аргентину, а по индексу неравенства имеет аналогичные или лучшие показатели[451 - Диаграмма построена на основе данных: http://www.worldbank.org/, https://tyulyagin. ru/ratings/rejting-stran-mira-po-vvp-na-dushu-naseleniya-2019-goda.html, https://www. economicdata.ru/economics.php?menu=demographic&data_type=demography&data_ticker=GINI] (рисунок 5.8).

Рисунок 5.8

Деградация наземной инфраструктуры является одним из главных сдерживающих факторов развития внутренних авиационных перевозок. Авиационные перевозки стали выполняться минимальным количеством летательных аппаратов, с использованием минимального количества крупных хабов со свёртыванием иной авиационной активности. Исходя из официальных документов, в Государственный реестр аэродромов и вертодромов гражданской авиации включено 235 аэродромов, 92 из которых образуют национальную опорную аэродромную сеть. Территориальными органами Росавиации учтено 2430 посадочных площадок, из которых не более 630 оформило паспорта обеспечения транспортной безопасности, т.е. реально функционирует[452 - Доклад «Об итогах работы Федерального агентства воздушного транспорта в 2021 году, основных задачах на 2022 год и среднесрочную перспективу» // https://favt.gov.ru/public/ materials//0/6/b/4/3/06b43556f1a8adb303668876e45ea69e.pdf].

Использование посадочной площадки более 30 дней в течение календарного года[453 - Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2020 г. № 1442 «Об определении участков … являющихся объектами транспортной инфраструктуры», п. 4. Поправками, внесёнными Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2022 г. № 525 внесены поправки, исключающие из перечня объектов транспортной инфраструктуры объекты, используемые только лёгкими воздушными судами АОН и для проведения испытательных полётов.] превращает её в объект транспортной инфраструктуры, что требует создания параллельных служб авиационной и транспортной безопасности для обеспечения защищённости от актов незаконного вмешательства, заказа у специализированных предприятий оценки уязвимости и других документов, найма сертифицированных специалистов, закупки техники и оборудования, строительства ограждений и иных мероприятий на десятки миллионов рублей. Кроме того,не подлежащие в соответствии с ВзК РФ сертификации аэродромы[454 - ВзК РФ, ст. 8.] де-факто сертифицируются через процедуру подтверждения соответствия их операторов требованиям Федеральных авиационных правил[455 - Приказ Министерства транспорта РФ от 25 сентября 2015 г. № 286.], единых для аэродромов и Домодедово, и Магана, обеспечение соответствия которым вменено в обязанность[456 - Приказ Министерства транспорта РФ от 19 августа 2015 г. № 250.] владельцам посадочных площадок. Ситуацию усугубляет и доводит до абсурда необходимость перевода занимаемых и международными, и поселковыми аэродромами земель в категорию земель транспорта, с многократным ростом налоговой и административной нагрузки, а также трудовое рвение сотрудников правоохранительных и надзорных органов, формирующих статистику выявленных правонарушений путём контроля исполнения заведомо неисполнимых в малой авиации правовых норм.

Как отмечают эксперты, нигде в мире нет таких жёстких требований к безопасности и инфраструктуре малых аэропортов, принимающих считаное число рейсов в неделю, как в России. Наиболее затратны обязанности содержать пожарную машину и пожарный расчёт, строить очистные сооружения для ливневых стоков, бомбоубежища, патрульную дорогу по периметру территории, оборудовать периметр техническими средствами охраны и видеонаблюдения, иметь здравпункт(экстренную помощь могут оказывать местные подразделения «Скорой помощи»), комнаты матери и ребёнка, кинологическую службу, служебное помещение для полиции, вооружённые подразделения авиационной безопасности, хранить государственный материальный резерв[457 - Воробьёв А. Холдинг Вексельберга просит избавить аэропорты от бессмысленных требований по безопасности // https://www.vedomosti.ru/business/articles/2019/11/12/ 816112-holding-vekselberga].

Ключевым направлением расходов при реконструкции аэропортов стало финансирование проектов по сооружению многокилометровых ограждений и (!) патрульных дорог в местах, куда посторонние люди даже теоретически не могут добраться каким-либо видом наземного транспорта, а численность населения исключает возможность найма достаточного количества кадров чтобы эксплуатировать патрульную дорогу с интенсивностью, позволяющей предотвратить незаконное проникновение. Например, при реконструкции аэродромного комплекса в Вилюйске (1322 жителя) средства федерального бюджета были инвестированы в 6,2 км ограждения (почти 5 метров забора в расчёте на 1 жителя) и 5,6 км патрульной дороги. Естественно, бесконечно раздувается стоимость любого строительства и реконструкции инфраструктуры воздушного транспорта. Например, для аэродрома в Магане (1863 жителя), допущенного лишь для приёма Л-410, было потрачено 2,3 млрд руб. (1,2 млн руб. В расчёте на 1 проживающего там человека)[458 - Расчёты выполнены на основе данных отчёта: Проекты реконструкции филиалов ФКП «Аэропорты Севера». Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры до 2024 года. М., 2020.], т.е. сумма сопоставимая со стоимостью сверхлёгкого воздушного судна.

В официальных комментариях регулятор связывает убыточность аэропортов с малым пассажирооборотом, низкой численностью населения, дефицитом воздушных судов различной пассажировместимости и ограниченностью возможности региональных бюджетов по стимулированию региональных и местных авиаперевозок[459 - Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федерального агентства воздушного транспорта на 2015–2017 годы Москва, 2015 г. // https://favt.gov.ru/public/ materials/3/d/f/f/3/3dff3d59c890568dfc1f07c98327299d.pdf], параллельно констатируя, что наиболее существенными факторами роста ставок аэропортовых сборов на сегодняшний день являются размер арендной платы за земельные участки, высокая степень износа аэродромного имущества и требования по обеспечению авиационной безопасности, сформированные без учёта интенсивности полётов[460 - Доклад Министра транспорта РФ Максима Соколова на совещании «О развитии регио-нальных авиаперевозок пассажиров» Новосибирск 7 августа 2012 года // https://mintrans. gov.ru/press-center/interviews/261].

Деградация наземной инфраструктуры во многом обусловлена прямыми конфликтами интересов регулятора, который одновременно организует и проводит обязательную сертификацию аэродромов и выдачу документов, подтверждающих соответствие операторов аэродромов требованиям федеральных авиационных правил, и управление функционирующими в регулируемой сфере деятельности ФГУП ГПИ, НИИ ГА «Аэропроект», ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)», ФКП Аэропорты Севера, Камчатки, Чукотки, Красноярья, Амдермы, Дальнего Востока, Кызыла. Сложные, запутанные, затратные и трудноисполнимые требования, с одной стороны, максимизируют аппаратный вес чиновников регулятора, с другой, обеспечивают обоснование необходимости перманентного увеличения распределяемых регулятором бюджетных средств на создание и эксплуатацию наземной инфраструктуры гражданской авиации.

Установление надуманных и высокозатратных требований, помимо неэффективного использования бюджетных средств, влечёт за собой невозможность негосударственных инвестиций в наземную инфраструктуру лёгкой коммерческой авиации. Как следствие, при 60-кратном с 1990 г. сокращении пассажирооборота самолётов пассажировместимостью до 12 мест заявлялась потребность в увеличении объёмов субсидий авиакомпаниям не менее чем в 2,5 раза, а субсидий операторам аэропортов – в 4,8 раза от существующего уровня[461 - Концепция развития аэродромной (аэропортовой) сети Российской Федерации на период до 2020 года // https://pandia.ru/text/77/191/17688.php]. Проблема частично решалась за счёт создания сети федеральных казённых предприятий, через которые дотировалось 73 аэропорта местных воздушных линий и 15 посадочных площадок[462 - Местные авиалинии вплетут в общую сеть // https://www.aviaport.ru/news/2020/02/ 25/627713.html].

Объем бюджетных субсидий созданным Федеральным казённым предприятиям ожидаемо воспринимается регулятором как недостаточный из-за чего «у предприятий отсутствуют средства на обновление основных средств и ремонт», и регулятор, вместо оптимизации расходов, считает необходимым «либо увеличение ставок сборов и тарифов за аэропортовое обслуживание, либо увеличение субсидий из федерального бюджета»[463 - Доклад «Об итогах работы Федерального агентства воздушного транспорта в 2020 году, основных задачах на 2021 год и среднесрочную перспективу» // https://favt.gov.ru/o-rosaviacii-kollegija-materially/?id=7579]. Как следствие, несмотря на создание ФКП и субсидии, аэропортовые сборы, например в Якутии (ФКП Аэропорты Севера), в 11 раз превышают сборы в центральной России[464 - Лукин И.В. Выступление на совещании в Совете Федерации «О государственном регулировании развития авиации общего назначения» 13 апреля 2021 года // https://youtu.be/ nv6Pa81G_1w].

Вследствие введения надуманных и высокозатратных норм блокируется окупаемость любых аэродромостроительных и авиаэксплуатационных проектов, за исключением проектов аэропортовых хабов с многомиллионным пассажиропотоком. Видимо, по этой причине в России установлено следующее распределение между бюджетными и внебюджетными средствами в проектах с госучастием[465 - Транспортная стратегия Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года // утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2021 года № 3363-р.] (таблица 5.2).

Таблица 5.2

Объем бюджетных средств не позволяет не только развивать аэродромную сеть, но и её поддерживать. Так, согласно Концепции развития аэродромной сети РФ на период до 2035 года, планируется выполнить реконструкцию 179 аэродромных/ аэропортовых комплексов опорной аэродромной сети. За 2019–2024 гг. на эти цели планируется потратить 181,5 млрд руб., в 2025–2030 гг. – 302,5 млрд руб., в 2031–2035 гг. – 350 млрд руб. Согласно документу, с 1992 по 2020 гг. количество аэродромов и аэропортов в РФ сократилось в четыре раза – с 1302 до 350, при этом регулярные перевозки осуществляют только 260[466 - Почти 180 аэропортов и аэродромов планируется реконструировать в России до2035 года // https://tass.ru/ekonomika/10931547?utm_source=yxnews&utm_medium=desktop].

Исходя из того, что общая потребность российских аэропортов в финансировании в ценах 2007 г. составляет 1,1 трлн руб.[467 - Минтранс РФ спланировал развитие авиации до 2020 г. // https://www.rbc.ru/ economics/25/05/ 2007/5703c7ab9a79470eaf765aad], объем необходимых инвестиций в ценах 2022 г. (инфляция к 2007 г. 207,2%[468 - https://calcus.ru/inflyaciya]) может быть оценён в 3,4 трлн руб., что на порядок превосходит даже досанкционные возможности российской бюджетной системы. Исходя из приведённой статистики очевидно, что исключительно бюджетное финансирование категорически не покрывает потребности в финансировании наземной инфраструктуры.

Если в США функционирует 5080 государственных аэродромов и 14 556 – частных[469 - 2012–19: U.S. Department of Transportation, Federal Aviation Administration, personal communication, as of Aug. 21, 2014, Aug. 31, 2015, Jun. 22, 2017, Jul. 9, 2018, May 14, 2019, and May 4, 2020 // https://www.statista.com/statistics/183496/number-of-airports-in-the-united-states-since-1990/#:~: text=In%202019%2C%20there%20were%205%2C080, period%20from% 2013%2C863%20to%2014%2C556], то в России, при почти на два порядка меньшем количестве, большая часть аэродромов принадлежит государственным и квазигосударственным структурам[470 - Государственный реестр аэродромов и вертодромов гражданской авиации Российской Федерации // https://favt.gov.ru/dejatelnost-ajeroporty-i-ajerodromy-reestr-grajdanskih-ajerodromov-rf/] (рисунок 5.9).Вто же время объективные инженерно-технические характеристики большей части аэропортов требуют относительно небольших инвестиций, посильных как среднему, так и малому бизнесу.

Именно за счёт частных инвестиций создана большая часть наземной инфраструктуры Аляски, которая превосходит размер наземной инфраструктуры России. Так, в авиационную систему Аляски (AASP) входят 761 зарегистрированный FAA аэропорт (в т.ч. 49 с твёрдым покрытием) и 109 баз гидросамолётов[471 - Alaska airports and aviation 2020 Annual report // http://dot.alaska.gov/documents/ aviation/2020-Annual-Report.pdf].

Российском реестре лишь половина аэродромов имеет классы «А», «Б» и «В», что предполагает относительно высокую стоимость их оборудования (рисунок 5.10). Дороговизна остальных аэродромов обусловлена исключительно обилием надуманных и устаревших требований.

Несмотря на возможность путём незначительной корректировки регулятивных документов обеспечить внебюджетное финансирование массового строительства / восстановления малых аэродромов, начиная с 2000-х годов по настоящее время все концептуальные правительственные документы предусматривали формирование аэродромной (аэропортовой) и маршрутной сетей авиаперевозчиков на базе узловых аэропортов[472 - См., например, Транспортная стратегия Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года // утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от27 ноября 2021 года № 3363-р,Концепция развития аэродромной (аэропортовой) сети Российской Федерации на период до 2020 года // https://pandia.ru/text/77/191/17688.php и др.].

Рисунок 5.9

Рисунок 5.10

Исходя из системы приоритетов действующей Транспортной стратегии федеральные бюджетные расходы концентрируются на нескольких десятках проектов (рисунок 5.11), а не на тысячах мелких объектов поселковой наземной инфраструктуры.

Рисунок 5.11

Что делать

Инвесторами массового строительства посадочных площадок для лёгкой авиации могут стать только местные организации, муниципалитеты и жители. Для местных инвесторов критически важное значение имеет размер стартовых и эксплуатационных расходов.

Для создания приемлемой схемы построения маршрутной сети требуется существенная корректировка требований нормативных документов. Ключевым обстоятельством, которое необходимо учесть при формировании требований к посадочной площадке, является то, что её средний пассажирооборот составляет всего 1560 человек в год[473 - Лыкова А. Авиаторы просят отложить переоборудование посадочных площадок в посёлках и деревнях // https://www.vedomosti.ru/business/articles/2021/03/16/861753- aviatori-otlozhit], т. е. в среднем порядка 4 пассажиров в день. Следовательно, указанная посадочная площадка должна функционировать по правилам, которые ближе к правилам автобусной остановки, чем к правилам международного аэропортового хаба. По сути, местные воздушные линии должны обеспечить доставку пассажиров грузов на «последней миле», которая в условиях, например, Дальнего Востока может растянуться на сотни километров (рисунок 5.12).

1. Первым шагом в направлении минимизации расходов является сокращение административных и финансовых издержек, связанных с земельным участком. Исходя из существующей нормативной базы прокуратура повсеместно требует перевода земель, занимаемых посадочной площадкой, в земли промышленности, связи и транспорта, что согласно устоявшейся правоприменительной практике увеличивает стоимость владения с нескольких десятков тысяч рублей в год до нескольких миллионов.