Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

Таким образом, проведённый анализ процесса трансформации государственно-правового статуса Хабаровского края из административно-территориальной единицы РСФСР в равноправный субъект Российской Федерации позволяет сказать, что:

– Россия (РСФСР) с 1918 г. по 1993 г. называясь федеративным государством, практически была унитарным государством, так как минимальными федеративными признаками, о которых велась речь выше, обладали только автономные республики в составе РСФСР, остальные территории были обычными административными единицами без малейшего намёка на обладание федеративным статусом.

Принятая в 1993 г. Конституция РФ в ст. 5 установила, что «Российская Федерация состоит из республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации»;

– под субъектом РФ понимается часть российского федеративного государства, населённая гражданами РФ, обладающими всей полнотой государственной власти в пределах, определённых Конституцией РФ, федеральным законодательством, конституцией (уставом) и законодательством субъекта Федерации.

– под статусом Хабаровского края необходимо понимать совокупность закреплённых российским законодательством государственно-правовых признаков, характеризующих край равноправным субъектом Российской Федерации, а также гарантий их осуществления и государственно-правовую ответственность субъекта РФ.

Глава 3 Устав Хабаровского края как основной источник государственного права края

§3.1 Основное содержание и место Устава Хабаровского края в правовой системе России

Большинство научных работ посвящённых конституционному (уставному) нормотворчеству субъектов РФ пытаются анализировать структуру[454 - СТРУКТУРА (лат. structura – строение) – строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между её элементами, а также законов данных взаимосвязей // Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова. – 5-е изд. М.: Политиздат. 1987. С. 462.] этих документов. Но как показывает анализ этих работ, в основном в них рассматривается содержание[455 - СОДЕРЖАНИЕ – то что составляет сущность кого- или чего-нибудь. // Бирюков В. Г. Толковый словарь русского языка [В. Г. Бирюков, В. Г. Ветвицкий, Л. М. Гайдрова] / Под ред. М. И. Махмутова и др. Л.: Просвещение. 1992. С. 295.] региональных конституций (уставов)[456 - Как пример, см.: Кривошеин А. В. Областные законы как источник российского конституционного права: Дисс. канд. … юрид. наук. Саратов. 2001. С. 132—133.]. На наш взгляд объясняется это, прежде всего, тем, что на день подготовки данного научного издания, единой точки зрения на понятие «структура конституции (устава)» в научной юридической литературе не сложилось[457 - Подробнее см.: Кудинов А. С. Структурные особенности конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. // Научно-методический электронный журнал «Концепт». 2013. Т. 3. С. 476—480. [Электронный ресурс] // URL: http://e-koncept.ru/2013/53097.htm (http://e-koncept.ru/2013/53097.htm) (дата обращения: 12.11.2017).], что позволяет говорить о том, что и содержание этих документов зачастую зависело от политических амбиций региональных руководителей, которые стали на своё усмотрение регулировать вопросы собственного ведения, что приводило, зачастую, к нарушению российского правового поля.

Наиболее наглядно это проявлялось в период уставного нормотворчества отграниченный 1994 – 1998 гг. С принятием в 1999 г. Федерального закона №184 эта работа была упорядочена, а с изданием Указа Президента РФ №1486 от 10.08.2000 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»[458 - О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации Указ Президента РФ от 10.08.2000 №1486 (ред. от 26.12.2016) // СЗ РФ. 2000. №33, ст. 3356. В 2003 г. Минюстом издаётся Приказ №278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. 2003. №11. В соответствии с указанными выше документами правовая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, совместно с органами государственной власти субъектов Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов Конституции РФ и федеральным законам.] началась проводиться правовая экспертиза всех региональных правовых актов силами Минюста РФ и приведение их в соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству.

Исходя из всего вышесказанного, авторы в данной главе делает попытку изложить содержание (основную суть) Устава Хабаровского края как источника государственного прав края.

3.1.1 Основное содержание Устава Хабаровского края

Рассматривая конституции (уставы) субъектов РФ как источник конституционного права Я. А. Зорина в своём диссертационном исследовании отмечает, что «…при анализе конституций (уставов) субъектов Федерации важно выявить общее, особенное и единичное в их содержании. Общенаучный термин „общее“ позволяет выделять признаки, которые присущи всем источникам конституционного права, в том числе и конституциям (уставам) субъектов Федерации. Понятие „особенного“ характеризует специфические черты, которые присущи конституциям (уставам) субъектов Федерации в отличие от иных нормативных правовых актов как источников конституционного права. Что же касается понятия „единичного“, то указанный термин позволяет охарактеризовать особенности, присущие отдельным конституциям и уставам конкретных регионов России, причём данные особенности могут иметь не только закономерный и объективный, но и случайный характер»[459 - Зорина Я. А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Белгород. 2008. С. 11.].

Анализируя Устав Хабаровского края как документ определяющий статус края и говоря об «общих» признаках необходимо отметить, что данный нормативный правовой документ базируется на следующих положениях Конституции Российской Федерации:

– Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления;

– высшей социальной ценностью в государстве, объектом его заботы и защиты является человек, его права и свободы;

– носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ;

– край является равноправным субъектом РФ, имеет свой устав и законодательство[460 - Хотелось бы обратить внимание на тот факт, что не все субъекты РФ употребляют термин «краевое, областное… законодательство» в своих конституциях (уставах) заменяя его термином «система нормативных правовых актов». В Уставе Хабаровского края термин «краевое законодательство» употребляется несколько раз: в п. 4.1.1, 4.1.2, 4.1.3, 16.1.2, 37.1, 65.2, 65,3, статьях 18, 68.];

– федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

– государственная власть осуществляется на основе её разделения на законодательную, исполнительную и судебную;

– местное самоуправление представляет самостоятельную систему реализации народовластия.

Специфические черты, «особенности» Устава Хабаровского края вытекают из анализа соответствующих статей Конституции РФ. Так, в соответствии со ст. 66 Конституции России, статус края определяется Конституцией РФ и Уставом края, который принимается краевым законодательным (представительным) органом.

Ссылка здесь на устав края как на нормативный правовой акт, являющийся вторым после Конституции РФ правовым актом, определяющим правовой статус края, закрепление обязанностей Конституционного Суда РФ рассматривать дела о соответствии уставов субъектов РФ федеральной Конституции (ст. 125) и разрешать споры о компетенции между федеральными органами государственной власти и высшими органами государственной власти субъектов РФ, означает, что устав получил конституционную защиту, по форме и по содержанию являясь нормативным правовым актом, обладает высшей юридической силой в системе правовых актов края[461 - Анализируя региональное уставное нормотворчество в первой половине последнего десятилетия XX столетия, И. А. Умнова в 1995 г. делает вывод о том, что в сложившейся, на тот момент, практике можно выделить, по меньшей мере, три подхода к предмету уставного регулирования. Первый – устав по структуре и содержанию является документом, закрепляющим основы организации государственной власти и местного самоуправления в области (крае). Другой подход. Устав – это местная конституция. Он выполняет функцию как государственного, так и социального документа, регулирующего в единстве государственное и общественное устройство, взаимоотношения между человеком, гражданином, народом, населением, с одной стороны, и государственной и местными властями, – с другой. По структуре такой устав напоминает «слепок» с федеральной Конституции. Третий подход – попытка соединить задачу конституционного регулирования с закреплением автономии области (края), её самостоятельности в финансово-экономических отношениях, природопользовании, управлении и распоряжении собственностью как субъекта Федерации. В данном случае в уставных актах не просто перечисляются права области (края) на самостоятельное принятие бюджета, собственную налоговую систему, самостоятельное осуществление прав владения, пользования и распоряжения областной (краевой) собственностью, но и определяется также порядок их реализации в условиях конкретной области (края), такой подход является преобладающим и предопределяет, несмотря на различие вариантов структурирования уставных документов, их немалое сходство в предмете регулирования (см.: Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. М.: ИНИОН РАН. 1995. С. 17).]. Все иные региональные нормативные правовые акты (законы, подзаконные акты и акты органов МСУ) должны соответствовать уставу субъекта РФ.

Как видим, Конституция РФ в общих чертах формулирует вопрос о предмете конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов России. Казалось бы, функциональная, организационная и регулятивная составляющая конституций (уставов) субъектов Федерации должна была раскрыться в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», как об этом говорит ст. 77 Конституции РФ, но анализ этого закона показывает, что этого не произошло. Мало того, называясь законом об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ закон не формулирует этих принципов[462 - Закон имеет статью «Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации». Но организация органов и их деятельность – это два разных понятия.], рассосредоточив нормы которые необходимо отразить в региональных уставах более чем в 90 статьях, причём количество таких статей и их содержание часто меняется, в результате чего региональным законодателям приходится постоянно вносить изменения и дополнения в свои региональные конституции (уставы). Указанные выше пробелы в федеральном норматировании устраняются краевыми нормотворцами путём формирования «единичных» черт Устава Хабаровского края, проявляющиеся в его содержании.

Устав состоит из преамбулы и 14 глав: «Общие положения», «Основы государственно-правового положения Хабаровского края», «Административно-территориальное устройство Хабаровского края», «Права, свободы и обязанности человека и гражданина в Хабаровском крае», «Законодательная (представительная) власть Хабаровского края», «Исполнительная власть Хабаровского края», «Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти Хабаровского края», «Судебная власть», «Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности», «Местное самоуправление», «Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края»[463 - Название главы изменено Законом Хабаровского края от 25.05.2005 №273. На наш взгляд, старое название «Экономическая и финансовая основа Хабаровского края», более полно отражало суть данной главы, а содержание главы раскрывало суть этих понятий применительно к субъекту Федерации. Но это как раз пример того, что изменения в устав, не всегда точно отражающие суть вопроса, вносятся в соответствии с изменениями федерального законодательства.], «Основы социально-культурной сферы Хабаровского края», «Порядок изменения Устава Хабаровского края», «Заключительные и переходные положения».

Наличие в Уставе края вступительной части – преамбулы – обычная в мировой конституционной практике декларация приверженности конституционализма, превращение субъекта Федерации в рациональную организацию публичной власти для осуществления задач в рамках права. Характеризуя значение преамбулы, судья Конституционного Суда РФ Б. С. Эбзеев пишет «…преамбула является составной частью Конституции и имеет для законодательной и исполнительной власти не только моральную, но и юридическую силу, а судами должна восприниматься в качестве оселка, с помощью которого выверяется адекватность истолкования конституционных норм, содержащихся в разделах, главах и статьях Конституции»[464 - Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо. 2009. С. 39.].

Как видно из содержания Устава, Устав края, в отличие от Конституции РФ, не выделяет в своём содержании основ уставного строя Хабаровского края как субъекта РФ[465 - Разрабатывая устав, депутаты, исходили из того, что субъекты Федерации не вправе устанавливать свои основы конституционного (уставного) строя, которые установила Россия как суверенное государство и которые действуют на всей её территории. Но отдельные субъекты, в основном республики в составе РФ, посчитали возможным внести в свои конституции разделы, посвящённые основам конституционного статуса субъекта. Как пример см. Конституцию Республики Саха (Якутия) (ред. от 15.06.2016) где гл. 1 озаглавлена следующим образом «Основы конституционного строя».], но анализ уставных статей позволяет говорить о том, что Устав края, устанавливая начала государственного строя края как субъекта Федерации, воспроизводит основы конституционного строя России. Так, подкрепляя идеи федеративного устройства Российской Федерации, в Уставе, в отличие от многих конституций республик в составе РФ (в ред. до 2003 г.)[466 - Например, ст. 1 Конституции Республики Саха (Якутия) объявляла Республику суверенным, демократическим и правовым государством, а в ст. 78 Конституции Тувы говорилось о том, что Верховный Хурал по представлению Президента Республики Тува решает вопросы войны и мира.], отсутствовали и отсутствуют претензии на государственный суверенитет либо статус государства[467 - Для Дальневосточных субъектов РФ такая запись в основном нормативном правовом акте очень существенна, так как она ставит правовой заслон сепаратистским тенденциям. При этом необходимо учитывать, что на территории Дальнего Востока ещё высказываются идеи возрождения Дальневосточной Республики и суверенности Республики Саха (Якутия).]. Но при этом уже в ч. 2 ст. 2 край определяет себя равноправным субъектом Федерации.

В Уставе прямо закрепляется отказ от выхода из состава Российской Федерации. «Хабаровский край является субъектом Российской Федерации, неотделим от неё и не имеет права выхода из состава Российской Федерации» (ч. 1 ст. 2)[468 - В Конституции Республики Саха (Якутия) подобная норма, о невозможности выхода из состава РФ, отсутствует.].

Устав определяет применительно к краю принцип народовластия. Статья 3 устанавливает, что «…единственным источником власти в Хабаровском крае является народ Российской Федерации, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти Хабаровского края и органы местного самоуправления муниципальных образований Хабаровского края».

В Уставе, как и в Конституции РФ, устанавливается, что в крае признаются и гарантируются конституционные права и свободы, охрана чести и достоинства человека и гражданина. Но в отличие от Конституции РФ в уставе наряду с терминами «человек» и «гражданин», употребляет такое понятие, как «лица, постоянно проживающие на территории края», которым гарантируются дополнительные льготы за счёт материальных, финансовых и иных средств Хабаровского края.

Устав определяет идеологию власти, главный принцип которой – парламентаризм, предусматривающий особую систему организации государственной власти, основанную на принципах разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и их самостоятельности, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости, и правопорядка. Исходя из этого принципа регламентируется механизм образования и функционирования органов государственной власти, суть которого определена Конституцией РФ и сводится к тому, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Устав вслед за Конституцией Российской Федерации признает и гарантирует населению края право на местное самоуправление, определяя, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти Хабаровского края.

Применительно к краевым условиям Устав включает положения об образовании, науке, культуре, физической культуре и спорте, об организации охраны здоровья населения края, о социальной защите и занятости населения как основы социально-культурной сферы края.

Определяется порядок изменения Устава края, и заканчивается Устав главой «Заключительные и переходные положения».

3.1.2 Место устава Хабаровского края в правовой системе Российской Федерации

Общественные отношения, регулируемые Уставом субъекта Федерации, ставят перед научными кругами вопрос об определении места данного документа в российской правовой системе. Одним из первых исследователей данного вопроса была И. А. Умнова, отдельные её выводы уже упоминались выше. Затем вышел ряд статей по этой теме. В 1998 г. в России появляются первые диссертационные, монографические исследования, а затем и учебные пособия.

Авторы научных статей, диссертационных и монографических исследований, учебных пособий в своих мнениях о месте региональных уставов разделились на две группы. Первая группа сложилась с первых дней появления у всех российских субъектов права разрабатывать региональные уставы, которые, в связи с неопределённостью статуса данного документа и отсутствием на протяжении длительного времени его содержания в федеральном законодательстве, стали характеризоваться основными законами субъектов РФ[469 - Калашников О. А. Устав области как основной закон субъекта Российской Федерации: Теоретико-правовые проблемы: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М. 2002; Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В. А. Кряжков. М.: Городециздат. 2002. С. 76.], осуществляющими учредительные функции[470 - См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В. А. Кряжков. М.: ООО «Городец-издат». 2002. С. 215; Митусова, И. А. Устав субъект Российской Федерации как источник конституционного права: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2009. С. 8.], «мини конституциями»[471 - Федеративный договор. Документы. Комментарии / Р. Г. Абдулатипов, Л. Ф. Болтенкова, Ю. А. Тихомиров. М., 1994. С. 103.], «малыми конституциями»[472 - Петров Н. «Малая конституция» большой области // Юридический вестник. 1996 №1. С. 3—8.], «малыми региональными конституциями»[473 - Матузов Н. И. Политико-юридические коллизии и способы их разрешения / Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. На примере Саратовской области. Саратов. 1997. С. 36.].

Некоторые аналогичные характеристики региональных конституций (уставов) получили отражение в законодательстве отдельных субъектов РФ, в том числе и дальневосточных[474 - Так в преамбуле Конституции Республики Саха (Якутия) говориться, что конституция считается «Основным законом Республики Саха (Якутия) – государства в составе Российской Федерации» Термин «Основной закон» вынесен и в название документ. См.: Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (принята на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва постановлением от 04.04.1992 №908-XII) (ред. от 15.06.2016) // Якутия, 12.11.2002. №210. Термин «основной Закон» внесён и в название устава Амурской области. См. Устав (основной Закон) Амурской области: Закон Амурской области от 13.12.1995 №40-ОЗ (ред. от 04.07.2017) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Амурская правда», 20.12.1995. №295—296. В соответствии со ст. 7 Кодекса о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа «Устав Чукотского автономного округа – основной учредительный закон автономного округа». См.: Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 24.02.2009 №25-ОЗ (ред. от 05.09.2017) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Ведомости», 27.02.2009. №8/3 (386/3).].

Вторая группа исследователей, опираясь на ст. 66 и 77 Конституции РФ выделивших конституции и уставы субъекта РФ из регионального законодательного поля[475 - Федеральный закон №184 в ч. 2 ст. 5 чётко определил вопросы, регулируемые законом субъекта Федерации, предварительно в ч. 1 этой же статьи выделив из этого перечня конституции и уставы, а в ч. 1 ст. 7 определил особый, в отличие от региональных законов, способ принятия конституций (уставов) субъекта РФ.], не называют их основными законами субъектов РФ, а говорят о них как об особых региональных нормативных правовых актах[476 - НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ субъекта РФ – официальный документальный акт, содержащий правовые нормы и принятый либо на референдуме, либо компетентным правотворческим органом. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ определено, что «Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. См.: О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 №48 (ред. от 09.02.2012) // Первоначальный текст документа опубликован в РГ. 2007. 8 декабря №276.], регулирующих общественные отношения в рамках определённых федеральным законодательством.

Этой точки зрения придерживался и Б. Г. Хачатурян при разработке первой редакции Устава Хабаровского края. По его мнению, определять устав субъекта РФ как основной региональный закон не соответствует сути данного документа, так как в соответствии со ст. 5 Конституции РФ конституции и, уставы субъектов РФ не охвачены общим понятием «законодательство»[477 - Ст. 5 устанавливает, что республика имеет свою конституцию и законодательство, край, область… – свой устав и законодательство.], (да и многие уставы принимались законами субъекта РФ, т.е. «основной закон» принимался законом, а значит это не закон, а особого вида нормативный правовой документ, получивший специальное название «устав»[478 - Необходимо отметить, что Конституция РФ чётко называет виды нормативных правовых актов субъектов РФ. Это, прежде всего, как уж говорилось выше, в соответствии со ст. 5 Конституции РФ конституции и уставы субъектов РФ и законодательство, а также в соответствии с ч. 2 ст. 76 «…иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».], обладающий высшей юридической силой на территории соответствующего субъекта РФ. И как результат в Уставе края термин «основной закон» отсутствует[479 - Термин «основной закон» применительно к конституции появился в российском праве в Конституции РСФСР принятой в 1918 г. В то время ВЦИК РСФСР как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган Республики издавал «собственные декреты и распоряжения». Декреты и распоряжения издавал и Совет Народных Комиссаров. Поэтому термин «основной закон» применительно к Конституции РСФСР чётко определял её место в системе нормативных правовых актов Республики: Конституция – основной закон. Затем он был внесён в Конституцию СССР 1924 г. и во все последующие редакции конституций СССР, союзных и автономных республик. В Конституции Российской Федерации (1993 г.) термин «основной закон» отсутствует.], а Устав охарактеризован как «высший нормативный правовой акт Хабаровского края»[480 - Хотя термин «Устав Хабаровского края основной закон Хабаровского края…» в нормативных актах края использовался. Так в Положение о Хабаровской краевой Думе в 1994 г. эта формулировка была внесена. См.: О внесении изменений и дополнений в Положение о Хабаровской краевой Думе: решение Хабаровской краевой Думы от 30.11.1994 №122-А. // Документ опубликован не был. Личный архив Б.Х.].

Что касается учредительного характера конституций и уставов субъектов РФ, то на этот вопросе то же есть две точки зрения: первая, её придерживается большинство исследователей, высказана Конституционным Судом РФ (КС РФ), который в своём заключении отмечает, что «…конституции и уставы субъектов РФ, будучи учредитель-ными по своему характеру <…> образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения»[481 - См.: О проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан: постановление Конституц. Суда РФ от 18.07.2003 №13-П // РГ. 29.07.2003.] (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.).

Анализ научных работ показывает, что отдельные исследователи просто соглашаются с аксиомой, сформулированной КС РФ, другие же пытаются обосновать учредительный характер региональных конституций и уставов акцентированием внимания на нормах говорящих, по их мнению, об учредительном характере этих документов.

Так Я. А. Зорина в 2008 г. пытаясь доказать учредительный характер конституций и уставов регионов пишет, что «Важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации является их учредительный характер. Это предполагает самостоятельность субъектов Федерации по решению некоторых вопросов организации и функционирования региональной власти без излишней опеки и чрезмерного вмешательства органов федерального центра»[482 - Зорина Я. А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Белгород. 2008. С. 12.].

О какой самостоятельности в вопросах организации и функционирования органов государственной власти может идти речь, если, во-первых, Конституция РФ в ч. 1 ст. 77 ограничивает самостоятельность субъектов РФ в установлении системы органов государственной власти двумя порогами[483 - Как уже говорилось выше, статья устанавливает, что «Система органов государственной власти республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (выделено нами, Б.Х. и Е.Ш.).]. Мало того, Конституция РФ лишила субъекты Федерации собственной региональной судебной ветви власти, а краям, областям, … в отличие от республик, жёстко определила способ принятия регионального устава – законодательным органом соответствующего субъекта РФ (ч. 2 ст. 66)[484 - Что касается конституций республик, то способ их принятия в Конституции РФ не устанавливается, т.е. они могут приниматься как законодательными органами, так и учредительным собранием и на референдуме.]. Во-вторых, Федеральный закон №184, за истекшее после его принятия время, более 100 раз потребовал внесения в конституции и уставы субъектов РФ поправок, касающихся организации и деятельности региональных законодательных и исполнительных органов государственной власти.

Таким образом, в регламентации общественных отношений, зафиксированных в конституциях (уставах) субъектов РФ, регионы ограничены Конституцией России и федеральным законодательством. Именно федеральное законодательство устанавливает основополагающие начала, т.е. принципы построения системы региональных и муниципальных органов публичной власти.

В 2010 г. А. В. Мачинский[485 - Мачинский А. В. Конституционно-правовые проблемы уставного законодательства области как субъекта Российской Федерации (на примере Курганской области): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М. 2010. С. 10, 22.] в диссертационном исследовании делает вывод о том, что «Предназначение Устава как учредительного акта субъекта Федерации в том и состоит, чтобы детально конкретизировать предметы ведения субъекта РФ».

На наш взгляд, от того, что они (предметы ведения) будут или нет «детально» прописаны в уставе, прав на разрешение вопросов исключительного ведения у субъектов РФ не прибавится и не убавится. Анализ региональных конституций и уставов показывает, что отдельные субъекты действительно пытаются сформулировать предметы своего ведения, но придумав несколько таких вопросов, заканчивают список региональных предметов ведения пунктом начинающимся словами «другие вопросы…»[486 - Наиболее характерным подтверждением вышесказанного является п. «и» ч. 7.1 ст. 7 Устава Хабаровского края, где после перечисления предметов ведения Хабаровского края законодатели записали «…другие вопросы, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации, полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Зачем надо было писать 8 пунктов перед этим, достаточно было бы именно одного этого. Аналогичный пункт (другие вопросы…) имеется в Уставе Камчатского рая.].

Куда субъект РФ не может самостоятельно вторгаться, чётко обозначено в ст. 71 и 72 Конституции РФ. В остальном у субъектов РФ «руки свободны»[487 - Исходя из этого понимания отдельные субъекты предметы ведения в своих конституциях (уставах) не формулируют. На Дальнем Востоке это: Приморский край, Магаданская область, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ.].

Примечательно, что в отношении учредительного характера региональных конституций и уставов российские учёные-юристы неоднократно высказывали своё сомнение как до принятия вышеуказанного постановления КС РФ от 18.07.2003 №13-П, так и после. Например, О. А. Калашников ещё в 2002 г. определив целью своего диссертационного исследования «…проанализировать <…> учредительный характер уставов» отмечает, что «Учредительный характер устава области можно определить как „усечённый“, который характеризуется принципом не противоречия и соответствия уставных положений нормам Конституции РФ»[488 - Калашников О. А. Устав области как основной закон субъекта Российской Федерации: Теоретико-правовые проблемы: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 8, 9.].

Эту мысль поддержал О. П. Личичан, который в 2012 г. писал, что следует согласиться с тем, что конституциям (уставам) субъектов РФ присущ не абсолютный, относящийся только к федеральной Конституции, а «усечённый» учредительный характер, который ограничен принципом не противоречия и соответствия конституционных (уставных) положений нормам Конституции РФ[489 - См.: Личичан О. П. Конституции (уставы) в структуре нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации // Сибирский юридический вестник, 2012. №2 (57). С. 48.].

В последующем многие авторы, исследующие конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ, стали или молчаливо опускать этот вопрос[490 - Как приме см. Лесин А. В. Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Тюмень: Тюменский государственный университет. 2012.], или упоминают на манер КС РФ без какого-либо объяснения сути, или просто ссылаться на вышеназванное решение КС РФ[491 - Как пример, см.: Кочев В. А. Конституционное (уставное) право субъектов РФ: учебн. пособие для вузов. Пермь: Перм. гос. нац. иссл. ун-т. 2011. С. 41.].