Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

– «…население под свою ответственность решают вопросы местного значения» (ст. 52[370 - Статья называется «Местное самоуправление как форма осуществления народовластия».]).

Исходя из всего вышесказанного, статус субъектов РФ следует определять через единство составных элементов: 1) прав (правомочий); 2) обязанностей; 3) ответственности по отношению, в первую очередь к гражданам, а также к федеральному центру.

В связи с тем, что в правовом поле России тема ответственности органов и должностных лиц субъектов РФ и муниципалитетов недостаточно проработана, авторы будет в дальнейшем неоднократно к ней обращаться.

2.1.2 Права и обязанности Хабаровского края как субъекта Российской Федерации

Говоря о статусе Хабаровского края как субъекте РФ необходимо, прежде всего, отметить, что свой статус Хабаровский край приобрёл в силу Конституции РФ, а не собственного волеизъявления в порядке договора, как, например, штаты США[371 - Подробнее по этому вопросу см.: абз. 4 п. 21 мотивированной части Постановления Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 №10-П // СЗ РФ. 2000. №25, ст. 2728.].

Анализ Устава Хабаровского края позволяет говорить о том, что статус Хабаровского края как субъекта РФ выражается в следующих правовых нормах, закреплённых в краевом Уставе:

I. Устав Хабаровского края даёт конкретный перечень вопросов, относящихся к ведению[372 - Предметы ведения характеризуют те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно Хабаровского края.] края (ст. 7).

Устав определяет, что в в?дении края находятся:

а) Устав Хабаровского края, краевые законы и иные нормативные правовые акты края;

б) система органов государственной власти края;

в) административно-территориальное устройство края;

г) краевая государственная собственность;

д) краевой бюджет;

е) краевая политика в области экономического, социального, экологического, культурного развития;

ж) межрегиональные связи края;

ж.1) награды края;

з) премии и стипендии края;

и) другие вопросы, находящиеся вне пределов ведения РФ, полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

II. Хабаровский край обладает собственной территорией, что закреплено в ст. 11 и 12 Устава края устанавливающих положение в соответствии с которым территория края является составной и неотъемлемой частью территории России и обладает внутренней целостностью[373 - История административного устройства Хабаровского края рассмотрена в специальном издании, выпущенном в 2009 г. Государственным архивом Хабаровского края. Подробнее см.: Административно-территориальное устройство Хабаровского края. 1938 – 2009 годы. Хабаровск: Управление по делам архивов Правительства Хабаровского края, Государственный архив Хабаровского края (далее, ГАХК). 2009.].

В настоящее время территориальное деление края и описание границ территорий осуществляется на основании Устава края и краевого Закона от 28.03.2007 №109 (ред. от 23.12.2015) «Об административно-территориальном устройстве Хабаровского края»[374 - Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 12.05.2007. №4 (57).]. Под административно-территориальным устройством края Закон понимает «территориальное деление края, установленное с учётом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры для осуществления функций государственного управления и (или) местного самоуправления, представляющее собой систему входящих в состав края административно-территориальных и территориальных единиц».

Закон в состав Хабаровского края включил территории, административно входящие в край на момент вступления в силу Устава края[375 - В первой редакции Устава края данная статья перечисляла следующие административные единицы: Города:Хабаровск (1858), Амурск (1958), Бикин (1938, с 1889 г. – станица, с 1894 г. – станция), Вяземский (1951, с 1894 г. – станция), Комсомольск-на-Амуре (1932), Николаевск-на-Амуре (1850), Советская Гавань (1941, с 1853 г. – военный пост Константиновский). Районы: Амурский (г. Амурск, 1962), Аяно-Майский (с. Аян, 1930), Бикинский (г. Бикин, 1938), Ванинский (пгт. Ванино, 1973), Верхнебуреинский (пгт. Чегдомын, 1934), Вяземский (г. Вяземский, 1934), Комсомольский (г. Комсомольск-на-Амуре, 1932), им. Лазо (пгт. Переяславка, 1934), Нанайский (с. Троицкое, 1934), Николаевский (г. Николаевск-на-Амуре, 1926), Охотский (пгт. Охотск, 1926), им. Полины Осипенко (с. им. Полины Осипенко. 1926, до 1949 г. р-н наз. Кербинский), Советско-Гаванский (г. Советская Гавань, 1948), Солнечный (пгт. Солнечный, 1977), Тугуро-Чумиканский (с. Чумикан, 1926), Ульчский (с. Богородское, 1926, до 1933 г. р-н наз. Большемихайловским), Хабаровский (г. Хабаровск, 1937). На наш взгляд, наличие такого перечня, наподобие ст. 65 Конституции Российской Федерации, перечисляющей субъекты Федерации, делало более крепким закрепление территориальной целостности края.];

III. Край имеет свою систему права. В предыдущем параграфе отмечалось, что Конституцией РФ субъектам Федерации предоставлено право иметь свои региональные конституции (республики), уставы (края, области, …), законодательство и иные нормативные правовые акты.

Содержание конституции (устава) субъекта РФ в российской конституции не раскрывается. Основные вопросы, требующие отражения в региональных конституциях (уставах) закреплены в Федеральном законе №184. Тем не менее, новые законодательные (представительные) региональные органы с момента их формирования активно включились в их разработку и принятие.

Уставом Хабаровского края установлено, что по предметам своего ведения край вправе принимать краевые законы и иные нормативные правовые акты. Порядок их опубликования, вступления в силу и прекращения их действия определяется федеральным законом, Уставом и краевыми законами[376 - О порядке официального опубликования и вступления в силу законов Хабаровского края и иных нормативных правовых актов Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 31.07.2002 №48 (ред. от 25.06.2014) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 13.09.2002. №1 (Ч. 1).] (ч. 8.1 ст. 8).

Край также вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ до принятия федеральных законов[377 - Необходимо отметить, что данное право было «завоёвано» субъектами РФ в многолетней борьбе с исполнительной властью субъектов и Федерации (напр., см. решение Конституционного Суда Российской Федерации по запросу администрации Читинской области в феврале 1996 года о конституционности ряда положений Устава Читинской области) // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996 №1. С. 39—40.]. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты края подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трёх месяцев (ч. 8.4 ст. 8).

IV. Хабаровский край самостоятельно образует органы государственной власти. Правда Конституция РФ (1993 г.) продублировав Конституцию РСФСР (1972 г. в ред. 1992 г.) о праве субъектов на свою систему органов государственной власти в ст. 77 ограничила их самостоятельность двумя положениями, установив, что «Система органов государственной власти республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов[378 - Отдельные субъекты Федерации внесли в свои уставы эту фразу дословно, см.: ч. 2 ст. 8 Устава Приморского края «Система органов государственной власти Приморского края…»; ч. 2 ст. 9 Устава Сахалинской области «Система органов государственной власти Сахалинской области…». На наш взгляд говорить о системе органов государственной власти в субъекте РФ в такой интерпретации нельзя, так как система предполагает наличие не только одноуровневых органов власти (краевая Дума, Правительство), но в первую очередь наличие звеньев, ступеней и т. д. О системе органов государственной власти могли говорить Республика Саха (Якутия) и Еврейская автономная область создавшие в 1990 гг. органы государственной власти ниже республиканских, областных – в районах, городах, наслегах, улусах и т. д. Но федеральный центр их поправил… Хабаровские законодатели ушли от использования этого термина.] устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».

Устав (ст. 4) определяет, что:

– законодательную власть в крае осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти края – Законодательная Дума Хабаровского края;

– в крае устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти края – Правительством Хабаровского края, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти края – Губернатором Хабаровского края;

– судебную власть в Хабаровском крае осуществляют суды, входящие в единую судебную систему Российской Федерации. Считаем, что такая система построения судебной власти не соответствует принципам федерализма и разделения властей и не признает того, что субъекты РФ могут иметь собственную судебную систему, входящую в федеральную судебную систему. У этой точки зрения есть как сторонники[379 - См.: Орехов Р. Судебная реформа требует радикального подхода // Российская юстиция, 1998. №8. С. 2—4.], так и противники[380 - См.: Ткачев В., Чепурнова Н. Единство судебной системы и принципы федерализма // Российская юстиция, 1998. №12. С. 3—4.].

Специальная глава Устава Хабаровского края определяет формы взаимодействия органов законодательной и исполнительной ветвей власти: обмен проектами нормативных правовых актов и право на предложения по их доработке и изменению, участие в заседаниях с правом совещательного голоса, назначение каждой ветвью власти половины краевой избирательной комиссии и другие.

В отдельную главу также выделены вопросы деятельности правоохранительных органов, обеспечивающих правопорядок и законность.

Устав вслед за Конституцией РФ признает и гарантирует населению края право на МСУ, определяя, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти Хабаровского края.

Более подробно органы государственной власти края, органы МСУ и основы их правового положения в данном издании рассматриваются ниже.

V. Хабаровский край имеет свою официальную символику – флаг и герб.

Вопрос о разработке символов Хабаровского края впервые был поднят малым Советом Хабаровского краевого Совета народных депутатов в марте 1993 г. Советом был объявлен конкурс на разработку символов, утверждено положение о конкурсе, сформировано жюри[381 - Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним (№40—73). 17 – 23 марта 1993 г. На 250 листах. Л. 205—208.]. 14.07.1994 г. глава администрации края утверждает решение жюри и 28.07.1994 г. решением Хабаровской краевой Думой[382 - См.: О положениях о флаге и гербе Хабаровского края: решение Хабаровской краевой Думы от 28.07.1994. №66-А // Вестник Хабаровской краевой Думы, март – ноябрь 1994 г. №1.] флаг и герб утверждаются как государственные символы края и вносятся в Государственный геральдический регистр Российской Федерации где присваивается регистрационный номер.

В принятом позже Уставе края устанавливалось, что символика Хабаровского края и порядок её использования определяются краевыми законами (ст. 10). В 2001 г. ЗДХК был принят Закон «О флаге и гербе Хабаровского края»[383 - Закон Хабаровского края от 26.09.2001 №324 (ред. от 26.10.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в Сборнике нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края. 2001. №7 (Ч. 1).], которым установлены государственные символы края: флаг Хабаровского края и герб Хабаровского края и порядок их использования.

В октябре 2016 г. в крае был принят Закон «О внесении изменений в Закон Хабаровского края «О флаге и гербе», изменивший изображение и описание герба края в целях приведения его в соответствие с требованиями научной геральдики и геральдико-правовых норм, что позволит включить краевой герб в Государственный геральдический регистр Российской Федерации[384 - См.: О внесении изменений в Закон Хабаровского края «О флаге и гербе Хабаровского края»: Закон Хабаровского края от 26.10.2016 №207 (ред. от 21.12.2016) // Собрание законодательства Хабаровского края. 12.11.2016. №10.].

Край вправе иметь свой гимн[385 - Автор обсуждал с Главой Администрации края В. И. Ишаевым предложение взять за основу гимна края мелодию вальса российского, советского композитора и дирижёра М. А. Кюсса «Амурские волны» в аранжировке оркестра штаба КДВО. Но дальше обсуждения дело не пошло в связи с серьёзным заболеванием руководителя оркестра.], определять столицу[386 - Устав края в п. 12.2. ст. 12 устанавливает, что «Административный центр Хабаровского края – город Хабаровск. Статус города Хабаровска как административного центра Хабаровского края определяется краевым Законом». См.: О статусе города Хабаровска – административного центра Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 23.04.1996 №43 (ред. от 27.07.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Приамурские ведомости», 02.07.1996. №138. В Конституции Республики Саха (Якутия) г. Якутск назван столицей республики. В Конституции штата Калифорния (США) г. Сакраменто назван столицей штата.] и учреждать свои почётные звания и государственные награды[387 - См.: О наградах Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 30.01.2013 №258 (ред. от 23.11.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 12.02.2013. №1.].

VI. Хабаровский край является участником международных и внешнеэкономических связей в пределах полномочий, предоставленных Конституцией РФ и федеральным законодательством. В соответствии с п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ координация этих связей относится к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов.

Порядок координации деятельности органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению ими международных и внешнеэкономических связей установлен Федеральным законом от 04.01.1999 (ред. от 13.07.2015) «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»[388 - СЗ РФ. 1999. №2, ст. 231.].

В крае эти вопросы регламентируются различными нормативными правовыми актами краевых органов государственной власти[389 - Как пример, см.: О координации деятельности по развитию международных и внешнеэкономических связей Хабаровского края: постановление Губернатора Хабаровского края от 22.06.2011 №62 (ред. от 22.04.2020) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 12.07.2011. №6 (107) (Ч. 1).].

Закрепляя государственно-правовой статус края краевой Устав уделяет внимание и проблеме его изменения. Вслед за Конституцией РФ принципиально признавая возможность такой трансформации. «Изменение статуса Хабаровского края, – говорится в ч. 2.4 ст. 2 Устава, – возможно лишь на основе взаимного согласия Российской Федерации и Хабаровского края в соответствии с федеральным конституционным законом».

2.1.3 Ответственность Хабаровского края как субъекта Российской Федерации

2.1.3.1 Понятие ответственности субъекта Российской Федерации в научной литературе

Анализ литературы и действующих в стране нормативных правовых актов позволяет сказать, что в юридической науке и практике юридическая ответственность[390 - ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ – предусмотренная нормами права обязанность субъекта правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия; вид социальной ответственности // Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. МН.: ИНФРА-М. 1999. С. 781. По мнению О. А. Пугиной и А. А. Коробовой «Юридическая ответственность государства – это юридическая обязанность государства, его органов и их должностных лиц соблюдать, исполнять, использовать и применять предписания внутригосударственных и международно-правовых норм, реализующаяся в их правомерной деятельности, а в случае совершения правонарушения обязанность восстановить нарушенные права, возместить причинённый ущерб и претерпеть правоограничения, предусмотренные санкцией нарушенной правовой нормы. Подробнее см.: Пугина О. А., Коробова А. А. Государство как субъект юридической ответственности» // ПРАВО: история и современность. №4 (9), 2019. С. 18—26.] рассматривается, как: государственно-правовая, гражданско-правовая, материальная, дисциплинарная, административная и уголовная, соответствующие таким отраслям права, как государственное, гражданское, трудовое, административное и уголовное. Отдельные авторы вводят понятие «политическая ответственность».

Обосновывая наличие института ответственности в российском праве, профессор С. А. Авакьян в 2001 г. написал, что «…каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, в том числе и мерами ответственности, санкциями. <…> Наличие мер ответственности – это такой же признак отрасли, как собственные общественные отношения, свои нормы, данные отношения регулирующие»[391 - Авакьян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. Научное издание. М.: Изд-во МГУ. 2001. С. 9.] (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.).

В дореволюционной России научные труды по данной проблематике (государственно-правовой ответственности губерний и областей) отсутствовали, за исключением обращения к отдельным вопросам федеративного устройства, например, посвящённые суверенитету, в трудах Г. Еллинека, А. А. Жилина, Н. М. Коркунова, Н. Н. Палиенко, А. С. Ященко и др.

Начало научных исследований непосредственно в области государственно-правовой ответственности советских органов в СССР и советской России было заложено в 70 гг. XX столетия в трудах С. А. Авакьяна, а затем нашли своё продолжение в работах Ф. М. Рудинского, ТД. Зражевской, Н. А. Бобровой, Ю. П. Еременко, и ряда других учёных[392 - См.: Еременко Ю. П., Рудинский Ф. М. Проблемы ответственности в советском государственном праве // Труды Высшей следств. школы МВД СССР. Вып. 9. Волгоград, 1974; Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному праву: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж. 1975; она же. Ответственность по советскому государственному праву // Правоведение. 1975. №3; она же. Ответственность по советскому государственному праву / Научн. ред. В. С. Основин. Воронеж, 1980; Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм (государственно-правовые аспекты). Воронеж, 1985.].

Как пишет С. А. Авакьян «…первоначально конституционно-правовая (терминологически – государственно-правовая, поскольку тогда (в советское время, Б.Х и Е.Ш.) было распространено наименование нашей отрасли как государственного права), ответственность развивалась как теория – в то же время отмечает он, – конструирование этой ответственности не всегда означало её применение на практике»[393 - Авакьян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. Научное издание. М.: Изд-во МГУ. 2001. С. 9.].