Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

Глава 2 Трансформация государственно-правового статуса Хабаровского края из административно-территориальной единицы РСФСР в равноправный субъект Российской Федерации

§2.1 Понятие и содержание конституционно-правового статуса Хабаровского края как субъекта Российской Федерации

2.1.1 Понятие конституционно-правового статуса субъекта Федерации

Федеративное построение государства предполагает наличие территориальных единиц, именуемых субъектами федерации, которые имеют определённую самостоятельность и определённые признаки государственности, выражающиеся в возможности самостоятельно осуществлять государственную власть в пределах своей компетенции и территории, наделяются властными правами, правом на собственное правовое регулирование, ответственностью за их исполнение и некоторыми другими правами. Для исполнения этих функций требуется наличие в субъекте федерации основополагающего акта: конституции (устава), региональных нормативных правовых документов и соответствующих органов публичной власти.

Необходимо отметить, что Россия (РСФСР – РФ) до 1993 г. называясь федеративным государством, практически была унитарным государством, так как минимальными федеративными признаками, о которых велась речь выше, обладали только автономные республики[340 - АВТОНОМНАЯ РЕСПУБЛИКА – В СССР административно-территориальное образование (одна из государственно-правовых форм решения национального вопроса, созданные в результате ленинско-сталинской национальной политики, закреплённой в ст. 11 Конституции РСФСР 1918 г. в виде принципа устанавливающего, что «Советы областей, отличающиеся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы…». Имелись автономные республики (политическая автономия), автономные области и автономные округа (административная автономия) // Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 16. Автономные Советские Социалистические Республики (АССР) входили в состав союзной республики; имели свою конституцию, законы, Верховный Совет, правительство, Верховный Суд. АССР были представлены в Совете Национальностей Верховного Совета СССР. В отличие от союзных республик не имели права свободного выхода из состава СССР и соответствующей союзной республики. В 1981 г. в состав РСФСР входили 16 АССР. С 1991 г. АССР стали провозглашать себя «суверенными государствами» и получили (в соответствии с Федеративным договором) название «республик в составе Российской Федерации» // Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. МН.: ИНФРА-М. 1999. С. 5.] в составе РСФСР, остальные территории были обычными административными единицами без малейшего намёка на обладание федеративным статусом.

Всё изменилось после принятия в 1993 г. Конституции РФ, которая, определяя в ст. 5 субъектный состав страны трансформировала[341 - ТРАНСФОРМИРОВАТЬ – (лат. transformare – преобразование, превращение) – преобразовывать, превращать, изменять вид, форму, свойства чего-либо // Шестерина Н. Л. Толковый словарь иностранных слов. М.: Кучково поле. 1998. С. 288.] статус субъектов РФ, установив, что «Российская Федерация состоит из республик (государств), краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации» (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.) в ст. 65 (в ред. 1993 г.) перечисляет 89 субъектов РФ: среди них: 21 республика[342 - РЕСПУБЛИКА – (лат. resрubliса, букв. – общественное дело) – форма правления, при которой высшая государственная власть принадлежит выборному представительному органу; глава государства также избирается населением или специальной избирательной коллегией // Федерализм: энциклопедический словарь. Мн.: ИНФРА-М. 1997. С. 102.], 6 краёв[343 - КРАЙ – первоначально местность на окраине государства (как пример, Украина, Дальневосточный край). В Советской России краями назывались крупные территориально-административные единицы, имевшие в своём составе подчинённое автономное образование или внутрикраевую область (в составе Приморского края с 1938 по 1939 гг. находились Приморская и с 1932 по 1943 гг. Уссурийская области). Документально это положение нигде закреплено не было. После получения нового статуса автономиями и административных преобразований, приведших к ликвидации внутрикраевых автономий и областей или их выходу из состава краёв, у краёв, созданных в советское время, исчезла формальная причина сохранять свой статус, и его сохранение у них – дань традиций (как пример Хабаровский край). Но в XXI в. в результате административных реформ в России появились новые края (Пермский, Камчатский, Забайкальский) созданные по тому же принципу, что и края в советское время.], 49 областей[344 - ОБЛАСТЬ – в Российской Федерации основная единица административно-территориального деления России – равноправный субъект Федерации.], 2 города федерального значения[345 - Термин «ГОРОД ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ» употребляется в связи со сложившейся практикой, а не в результате теоретических изысканий. В Федеративном договоре Москва и Санкт-Петербург являются субъектами Федерации, но не именуются городами федерального значения. К городам федерального значения они причислены в Конституции РФ, принятой в 1993 г. (ст. 65), чем, видимо, и подчёркнута их общегосударственная значимость. В 2014 г. Федеральным конституционным законом РФ установлено, что г. Севастополь принят в состав РФ как город федерального значения. См.: О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя: Федеральный конституционный закон от 21.03. 2014 №6-ФКЗ // СЗ РФ. 2014. №12, ст. 1201. С точки зрения государственного устройства, города федерального значения вернее было бы считать унитарной частью страны, подчиняющейся непосредственно центру.], одна автономная область[346 - АВТОНОМНАЯ ОБЛАСТЬ – в СССР область, отличающаяся особенностями национального состава и быта. При их образовании они входили в состав краёв. К 1991 г. в РФ было 5 автономных областей, 4 из которых объявили себя республиками; сохранила свой статус лишь Еврейская автономная область (ЕАО) выйдя из состава Хабаровского края и став равноправным субъектом Российской Федерации // Федерализм: энциклопедический словарь. Мн.: ИНФРА-М. 1997. С. 158.] и 10 автономных округов[347 - АВТОНОМНЫЙ ОКРУГ – форма территориальной автономии по этническому принципу для малых (малочисленных) народов Севера; до 1977 г. – национальный округ. Все округа входили либо в области, либо в края. С 1993 г. – равноправные субъекты Российской Федерации // Там же. С. 158.]. Разнообразие содержания статусов отражает определённые исторические, этнические, юридические различия между ними[348 - Так И. А. Гашокин и М.Ж Хачеритлов выделяли 5 таких признаков (см.: Гашокин И. А., Хачеритлов М. Ж. Государство: теория и реальность. Нальчик, 1998. С. 119.); В. Е. Чиркин и Е. Г. Крылова – по 7 (см.: Чиркин В. Е. Субъекты федерации и несубъекты в федеративном государстве // Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 72—77; Крылова Е. Г. Федерализм как демократическая территориальная организация правового государства // Конституционное и муниципальное право, 2007. №16. С. 14).]. Некоторые формы статуса имеют исторические корни, некоторые обязаны своим происхождением этническому принципу районирования территорий.

В соответствии со ст. 66 Конституции Российской Федерации, статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, … принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ.

Несмотря на то, что вопрос о понятии конституционно-правового статуса субъектов РФ, т.е. его структурно-функциональная сторона в научных исследованиях обсуждается довольно продолжительное время, но характеризуется всё ещё неодинаково[349 - Отдельные исследователи, изучая статус субъектов Федерации, даже не формулируют его понятие. Как пример, см.: Громова О. Н. Конституционный статус области в составе Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Саратов. 1998.]. И как результат, на понимание статуса субъекта Федерации в российских юридических научных кругах сложилось два устойчивых взгляда.

Отдельные учёные в статус субъекта РФ включают две составляющие – права и обязанности[350 - Эта точка зрения на понимание термина «статус» отмечается в большинстве словарей, изданных в России, как во времена СССР, так и в постсоветское время (как пример, см. сноску 15 во введении к данному исследованию). Именно в такой интерпретации понимание статуса субъекта РФ, как предмете конституционного (уставного) регулирования, вошло в большинство современных научных изданий, рассматривающих данный термин и отражается в ссылках отдельных авторов как «традиционное понимание». Так, О. П. Личичан говоря о статусе субъекта РФ в 2012 г., предлагает исходить «…из традиционного понимания статуса как совокупности прав и обязанностей носителя этого статуса…». Подробнее см.: Личичан О. П. Конституции (уставы) в структуре нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации // Сибирский юридический вестник, 2012. №2 (57). С. 50.].

Например, А. Н. Лебедев (1999 г.) считает, что статус субъекта РФ можно рассматривать в широком и узком смысле. В узком – это, прежде всего, права и обязанности российских субъектов исключительно по отношению к Российской Федерации, т.е. в федеративных отношениях. В широком смысле статус субъектов понимается как их права и обязанности по отношению и к Российской Федерации, и к другим субъектам права, с которыми субъекты РФ могут вступать в правоотношения[351 - Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации (основные концепции, конституционная модель, практика): Монография. М., 1999. С. 29.].

В этом же ключе характеризуется статус субъекта федерации в коллективной работе российских и нидерландских учёных «Основы теории и практики федерализма» (1999 г.). Авторы перечисляют следующие признаки статуса субъектов федерации:

1) состояние субъектов федерации в федеративном государстве; в своих внутренних и внешних делах они должны исходить из того, что являются частями федеративного государства;

2) субъекты федерации не могут в одностороннем порядке определять основы своего конституционного статуса; это делается совместно с федерацией и её субъектами;

3) положение субъектов федерации обычно характеризует их возможности в отношениях с федеративным центром, что, прежде всего, выражается в объёме полномочий, в способах разграничения предметов ведения[352 - Говоря о распределении полномочий между федерацией и её штатами Дж. Мэдисон отмечал, что полномочия федерации «…касаются, прежде всего, внешних целей – таких, как объявление войны и заключение мира, переговоры с иностранными державами и внешняя торговля; причём с последней связано главным образом полномочия взимать пошлины. Полномочия, сохраняемые за <…> штатами, распространяются на всё, что при обычном ходе дел касается жизни, свободы собственности граждан, а также внутреннего порядка, развития и процветания штата». Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… С. 314.];

4) у субъектов федерации есть свой основополагающий акт – конституция, устав или статут;

5) субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти;

6) субъект федерации имеет свою территорию, «её нельзя изменить без согласия данного субъекта»;

7) в федеративном государстве предпринимаются меры, чтобы его территория стала единым экономическим пространством;

8) статус личности является в федерации, в принципе, единым, это не зависит от того, в каком субъекте проживает личность;

9) единое ведение государственных дел на всей территории федерации, единый государственный и общественный порядок;

10) для федеративных государств характерна централизация вооружённой охраны территории государства;

11) вопрос об участии в международных и внешнеэкономических объединениях в различных федеративных государствах решается по-разному;

12) субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом;

13) в федерациях с многонациональным составом населения в определённых случаях субъекты создаются по национально-территориальному или языковому принципу;

14) субъекты федерации имеют свои государственные символы – герб, флаг, гимн, имеют столицу (административный центр)[353 - Цит. по: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юристъ. 2001. С. 71—72.].

Необходимо отметить, что и принятый в 1999 г. Федеральный закон №184, несмотря на то, что 8 раз использует термин «статус» по разным поводам, не внёс в его понимание чёткости.

Вторая группа учёных на основе анализа научной литературы в понятие статуса субъекта РФ стала включать ряд новелл и прежде всего ответственность[354 - ОТВЕТСТВЕННОСТЬ – категория этики и права, отражающая особое социальное и морально-правовое отношение личности к обществу (человечеству в целом), которое характеризуется выполнение своего нравственного долга и правовых норм // Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова [Текст]. – 5-е изд. – М.: Политиздат. 1987. С. 346. Юридический словарь характеризует следующие виды ответственности: административная, гражданская, дисциплинарная, за неисполнение денежных обязательств, материальная, международно-правовая, политическая, субсидиарная, уголовная, юридическая // Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских [Текст]. – МН.: ИНФРА-М. 1999. С. 463—464.] субъекта.

Так А. А. Ливеровский (2000 г.), исследуя статус субъектов РФ, полагает, что структура статуса субъекта права, «…включает в себя следующие обязательные элементы: права, обязанности, гарантии и ответственность»[355 - Ливеровский А. А. О статусе субъекта Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. (https://elibrary.ru/contents.asp?issueid=1373932)Правоведение, 2000. №2. С. 90.] (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.). Данную структуру, считает он можно модифицировать в юридико-конструктивном и терминологическом плане по отношению к субъекту РФ.

В последующем эту идею поддержали авторы ряда учебных пособий. Так в учебном пособии «Региональное право» изданном в 2008 г., авторы отмечают, что «Статус субъекта Федерации – это основы его правового положения (совокупность прав, обязанностей, ответственности), урегулированные федеральным и региональным законодательством»[356 - Региональное право: Учебник / Под ред. Засл. юриста РФ, канд. юрид. наук, проф. В. Н. Ширяева, канд. юрид. наук, доц. А. В. Никитиной. 1-е изд. Хабаровск: Изд-во «РИОТИП» краевой типографии. 2008. С. 44—45.]. Аналогичную точку зрения высказывает и Е. В. Шленева в учебнике «Уставное право города Москвы»[357 - Уставное право города Москвы: Учебник / Отв. ред. А. Н. Писарев. М.: Московский городской университет управления Правительства Москвы. 2009. С. 28.] вышедшем в 2009 г. То есть, авторы учебных пособий, ряда ВУЗ, закрепляют ответственность субъекта РФ как одну из составляющих его статуса.

Исходя из анализа категории «правовой статус» и «правовое положение», Э. Г. Липатов предлагает рассматривать «…правовой статус в качестве правовой характеристики субъекта права, а правовое положение – характеристики субъекта правоотношения». При этом «Если правовой статус предусматривает юридическую возможность быть участником правового отношения, правовое положение фиксирует место субъекта права в конкретном правоотношении»[358 - Липатов Э. Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / Под ред. В. В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета. 2009. С. 45.].

По нашему мнению, статус субъекта РФ не сводится лишь к правам и обязанностям. Он включает как права и обязанности, возникающие в конкретных правоотношениях, так и ответственность. Такое содержание понятия правового положения (статуса) позволяет полнее и точнее представить место субъекта РФ в правовой системе государства, специфику его деятельности, социальное предназначение, характер взаимоотношения с гражданами и организациями гражданского общества.

Говоря об ответственности государства А. А. Агаджанова, отмечала (2006 г.), что субъектами ответственности государства являются его государственные органы и их должностные лица[359 - Агаджанов А. А. О некоторых проблемах юридической ответственности государства // Вестник Южно-Уральского государственного университета. 2006. №5 (60). С. 5 – 7.]. Причём, как считает А. С. Морозова (2011 г.), если определённые права и обязанности присущи, как правило, высшим органам власти субъекта РФ, то ответственность, может наступать как для указанных органов власти, так и для субъекта федерации в целом[360 - Подробнее см.: Морозова А. С. Конституционно-правовая характеристика статуса субъектов Российской Федерации и их взаимоотношений с Российской Федерацией: вопросы теории: Дисс. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2011. С. 17.].

К сожалению, данную точку зрения на статус Хабаровского края, Б. Г. Хачатуряну не удалось закрепить в первой редакции Устав края и на этот, на наш взгляд, недостаток Устава не обращают внимания депутаты всех последующих созывов.

Надо сказать, что такое различное понимание термина «статус» в РФ закладывается ещё в период обучения студентов в ВУЗ на юридических факультетах и факультетах ГиМУ. Так анализ учебных программ по подготовке юристов и специалистов ГиМУ ряда учебных заведений, выпускных квалификационных работ студентов, показывает, что в отдельных ВУЗ, студенты в своих работах термин «ответственность» вообще не употребляют[361 - Как пример см.: Ананьева В. В. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в системе публичного управления (на примере Республики Башкортостан): Выпускная квалификационная работа по программе магистратуры. Направление подготовки «Юриспруденция». Уфа. БашГУ, Ин-т права. 2017; Разумовский И. С. Особенности организации и реализации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Алтай): Выпускная квалификационная работа бакалавра. – Томск. Томский госуниверситет. 2017.], в других, этому вопросу посвящается специальная глава или отдельный параграф, но таких работ заметно меньше[362 - Атуева Т. А. Конституционный институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: Магистерская диссертация. Барнаул. Алтайский госуниверситет. 2018.]. На наш взгляд такое отношение к ответственности как субъекта РФ, так и его органов и должностных лиц объясняется, прежде всего, тем, что, как явствует из приведённых выше примеров, до сих пор отсутствует единая целостная концепция понимания ответственности государства субъекта федерации, региональных органов и их должностных лиц, существуют споры, в том числе по вопросу определения перечня субъектов, на которых может быть возложена указанная ответственность, что отражается в нормативных правовых актах как Федерации, так и её субъектов.

Так, в начале третьего десятилетия XXI столетия в Уставе Хабаровского края была сформулирована специальная глава, посвящённая правовому положению (статусу) края названная в 2009 г. «Основы государственно-правового статуса Хабаровского края»[363 - До 2009 г. глава называлась «Основы государственно-правового положения Хабаровского края». Глава состояла из статей: Государственно-правовой статус Хабаровского края; Народовластие; Государственная власть в крае; Представительные органы государственной власти Хабаровского края в городе Москве; Государственная защита законодательства края; Предметы ведения Хабаровского края; Правовое регулирование по предметам ведения Хабаровского края и по предметам совместного ведения Российской Федерации и Хабаровского края; Межрегиональные, международные и внешнеэкономические связи Хабаровского края; Символы Хабаровского края, что на наш взгляд точнее соответствовало её содержанию.], которая регламентирует следующие общественные отношения:

– государственно-правовой статус края;

– народовластие;

– государственная власть в крае;

– избирательная система края, введена в 2002 г.;

– представительство Правительства края в городе Москве[364 - До 2002 г. статья называлась «Представительство органов государственной власти края в г. Москве».];

– государственная защита законодательства края;

– предметы ведения Хабаровского края;

– правовое регулирование по предметам ведения Хабаровского края и по предметам совместного ведения Российской Федерации и Хабаровского края;

– межрегиональные, международные и внешнеэкономические связи края;

– символы Хабаровского края.

Сделанный выше анализ показывает, что ни одному из приведённых определений термина «статус» содержание главы не соответствует. И самое главное, глава, регламентирующая основы статуса, не содержит даже намёка на возможность ответственности органов и должностных лиц края перед населением за положение дел в крае. Хотя, как увидим дальше, в последующие годы ответственность краевых органов и должностных лиц перед государством законодатели края, исходя из требований Федерального закона №184-ФЗ принятом в 1999 г.[365 - Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ (ред. от 01.06.2017) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 1999. №42, ст. 5005. (Далее, Федеральный закон №184, Закон №184).], были вынуждены продублировать отдельные его положения. В результате термин «ответственность» в уставе края стал употребляться шесть раз, устанавливая, что:

– «…невыполнение или нарушение вышеуказанных актов влечёт ответственность, предусмотренную федеральными и краевыми законами» ч. 6.3 ст. 6[366 - Статья 6 называется «Государственная защита законодательства края».];

– «…органы государственной власти несут ответственность за принятые ими решения в соответствии с федеральными и краевыми законами» (ч. 6.4 ст. 6);

– «…законом края устанавливается административная ответственность за нарушение Устава края, краевых законов и иных нормативных правовых актов края» (п. 17 ч. 30.3[367 - Часть 30.3 ст. 30 устанавливает, какие общественные отношения регламентируются законами края.] ст. 30[368 - Статья 30 называется «Полномочия Думы».]);

– «…должностные лица органов исполнительной власти края несут ответственность, предусмотренную федеральными и краевыми законами» (п. 40.1. ст. 40[369 - Статья 40 называется «Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти края» и имеет только одну указанную статью.]);