Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

Представляет интерес и история появления термина «Устав края (области)», которую в середине последнего десятилетия XX столетия начали рассматривать как юристы, так и историки, политологи. Так в своей работе «Устав области (края): первый опыт» И. А. Умнова, говоря о сути данного документа, отмечала, что по форме данные акты не имеют аналогов в русской истории и зарубежной практике.

В зарубежных федеративных государствах субъекты федерации в качестве основного закона принимают конституции. История знает уставы (хартии) местного самоуправления, статуты (законы) об автономных областях (в Италии, Испании), но нигде в мире субъекты федерации не принимают уставы. Но из приведённого выше краткого анализа Закона «О краевом, областном Совете…» видно, что по своему содержанию устав края, области больше напоминал устав территории местного само-управления, нежели конституцию[290 - В русском языке под «уставом» подразумевается свод правил, регулирующих деятельность организаций, учреждений, их взаимоотношения с другими организациями и гражданами, их права и обязанности в определённой сфере государственного управления или хозяйственной деятельности // Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 1384. В советском праве под конституцией (от лат. constitutio – устройство) понимался основной закон государства, определяющий общественное и государственное устройство, порядок и принципы образования органов власти, избирательную систему, права и обязанности граждан // Там же. С. 620. Конституцию РФ 1993 г. Краткий юридический словарь определяет, как источник права высшей юридической силы. Конституция закрепляет основы экономического строя; основы политического строя; основополагающие права и свободы человека; федеративное устройство России; устанавливает систему органов государственной власти… См.: Краткий юридический словарь / Под ред. А. Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики. 2005. С. 299.]. На наш взгляд, это можно объяснить тем, что:

во-первых, в тот период ещё не был завершён процесс эволюции краёв и областей до уровня равноправных субъектов в составе Российской Федерации;

во-вторых, краевые, областные органы власти оставались органами местного управления[291 - Термин «местные» обозначал нахождение краевых, областных органов власти и управления ниже уровня органов власти РСФСР, то есть менее значительные.], поэтому проблему статуса территориально-административных единиц этот закон не решал.

Значит, в то время название документа «Устав края (области)» полностью соответствовало его содержанию.

В 1992 г. данный термин «плавно перекочевал» в Федеративный договор. В последующем разработчиками Конституции 1993 г. этот термин был автоматически перенесён из Закона РФ «О краевом, областном Совете…» и Федеративного договора в новую российскую Конституцию.

Сегодня, доминирующая позиция в академическом мире заключается в том, что по своей юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различны только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, что повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения их самостоятельности[292 - Как пример, см.: Баглай М.В, Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для ВУЗов. М., 1996.]. Что касается республик, выросших из автономных областей (Республика Адыгея, Республика Алтай, Карачаево-Черкесская Республика и Республика Хакасия), то они взяли термин «Конституция» по примеру бывших автономных республик.

Особенность в наименовании региональных основных нормативных правовых актов – уставов, считает И. А. Умнова, обусловлена и тем, что они не просто закрепляют самостоятельность края, области, как субъекта Федерации, но и отражают процесс их перехода из административно-территориальной единицы в ранг государственно-территориального образования на правах субъекта Федерации[293 - Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт… С. 7.]. В чем-то созвучны с этим и выводы, сделанные, в последующим, в исследовании дальневосточников Е. В. Буянова[294 - Буянов Е. В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990 – 1997 гг. Благовещенск: Амурский государственный университет. 1998.], Б. Г. Хачатуряна[295 - Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в Дальневосточных субъектах Российской Федерации: историко-правовой аспект (1990 – 1997 гг.). Хабаровск: СПб. Институт внешнеэкономических связей, экономики и права; Приамурское географическое общество. 2000.], кандидатских диссертациях Е. С. Никитиной[296 - Никитина Е. С. Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как источник конституционного права: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 1998.] И. А. Побережной[297 - Побережная И. А. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М.: РАГС. 1998.], и ряда других.

Период разработки первых уставов (до 1993 г.) характеризуется тем, что в это время закладывались традиции становления государственности краёв и областей. Перед депутатами стояла задача определить «лицо» края, области, оформить его статус в региональных нормативных правовых актах, которые позволили бы создать особое правовое поле, способное удержать регионы от «разбегания» вызванные сепаратистскими тенденциями республик в составе РФ и, в то же время, выровнять конституционно-правовое положение субъектов РФ.

В целом, можно сказать, что первый этап (советский) уставного нормотворчества краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга отличался смелым радикализмом в закреплении форм и содержания их государственности. С помощью собственных «основных законов» края, области, города Москва и Санкт-Петербург пытались решить проблему выравнивания в правах с республиками в составе РФ.

В то же время необходимо отметить, что в научной литературе этап советского уставного нормотворчества изучен плохо.

1.2.2 История уставного нормотворчества в Хабаровском крае после 1993 г.

Как уже говорилось выше, Конституция Российской Федерации 1993 г. значительно расширила правовое поле, предоставив краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам иметь собственные уставы и законодательство. Тем самым выделив устав края, области, … из всего массива регионального законодательства, подчёркивая этим его высшую по отношению ко всем другим нормативным правовым актам субъекта Федерации, роль, которая заключается, прежде всего, в том, что устав – своеобразный каркас как для организации власти, так и для строительства системы регионального законодательства, и в него включаются нормы, закрепляющие государственно-правовой статус субъекта определённые федеральным законодательством.

После формирования региональных государственных органов (1994 – 1995 гг.) в краях, областях, Москве и Санкт-Петербурге начался новый этап в разработке собственных уставов. Включились в этот процесс и ЕАО и автономные округа.

Подготовка этих документов, их принятие на заседаниях законодательных органов в полной мере отражает тот период неопределённости, неустойчивости в жизни краёв, областей, … и государства в целом, время непрерывного перераспределения властей, каким характеризовались рассматриваемые годы. И многие депутаты, региональные лидеры связывали свои надежды с принятием главного документа края, области,… – Устава, полагая, что этот документ должен исходно служить правовой основой для организации достижения оптимального взаимодействия и сотрудничества регионального государственного аппарата, органов самоуправления на местах и всех персонально граждан региона с единой в данном случае задачей – привести региональную экономику в устойчивое хозяйственное и финансовое состояние для улучшения жизни народонаселения.

Столкновения разных взглядов на значение и содержание этих документов, порядок их разработки в дальневосточных субъектах Федерации начались с первых же дней работы над уставами в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации и имели примерно одинаковые коллизии.

Депутаты Хабаровской краевой Думы впервые рассмотрели вопрос о разработке устава края 27.10.1994 г. Председатель краевой Думы В. А. Озеров предлагал разработку этого документа поручить группе Н. А. Рудякова (бывшего депутата районного Совета г. Хабаровска, кандидата юридических наук, директора созданного им частного Дальневосточного института законодательства и правоведения).

Депутаты предложение председателя не одобрили, так как посчитали слишком высокой цену[298 - На этом заседании краевой Думы по настойчивому предложению председателя Хабаровской краевой Думы В. А. Озерова в повестку дня был внесён вопрос «О финансировании разработки Устава Хабаровского края». За два дня до этого заседания В. А. Озеров заключил договор на разработку проекта Устава с Дальневосточным институтом законодательства и правоведения (ДВИЗиП). Институт в лице его директора Н. М. Рудякова за разработку Устава просил 90 миллионов (неденоминированных) рублей, В. А. Озеров соглашался на 50 миллионов и предлагал депутатам Думы согласиться с этой цифрой. (См.: Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3 – 1.5. Протокол №7 заседания краевой Думы. Постановления, законы, решения и документы к нему. 26 – 27 октября 1994 г. Л. 92.).] за разработку документа (кроме того, эта сумма отсутствовала в смете на содержание краевой Думы); им было неясно, кто и какие цели поставил перед разработчиками[299 - На этот вопрос отвечают последующие изменения, внесённые в Устав края (принятого в 1995 г.) депутатами второго созыва (1997 – 2001 гг.), по предложению администрации края, усилившие исполнительную власть и показавшие, что подобная система власти – сильная исполнительная власть и бесправная Дума – в крае нужна была, прежде всего, краевому исполнительному органу.], так как предварительно этот вопрос не обсуждался ни в одном из комитетов.

Большинство депутатов посчитало, что краевая Дума сможет с этим вопросом справиться самостоятельно, проект устава взялся подготовить депутат Б. Г. Хачатурян. Н. М. Рудякову было предложено подготовить свой проект, и если он победит, то за работу ему будут выплачены деньги[300 - Вот как описывала происходящее в краевой Думе журналист краевой газеты Р. Целобанова: «Отчётливо помню тихий шок того момента. Особенно после выступлений претендентов на историческую роль в таком деле. Чьи идеи и взгляды лягут в Устав? По чьим правилам будем жить? Рудякова? (В недавнем прошлом председателя Совета Индустриального района, а ныне директора только что созданного института, кандидата юридических наук). Или Хачатуряна? (15 лет до этого трудившегося военным строителем, хотя и на командных должностях, но строить рисосовхозы и даже ГОК в Многовершинном – это так далеко от разработки документа правового характера). Видимо, и депутатам было не ясно, кем будет создаваться главный документ – людьми каких профессий, каких политических взглядов. А Озеров настаивал, что договор уже подписан, правда, без суммы оплаты. Намекал на политическую направленность некоторых депутатов, явно имея в виду коммунистическую ориентацию Хачатуряна. И как знать, если б не тот готовый уже договор и не давление Озерова, возможно институту было бы отдано предпочтение авторства. Но депутаты, подебатировали о конкурсе, о приглашении консультантов, об использовании готовых в других регионах таких документов, пошли вдруг на компромисс: пусть оба претендента готовят альтернативный варианты». См. Целобанова Р. Страсти по власти // Тихоокеанская звезда, 1995. 20 апреля. Данная журналистская тирада, мягко говоря, вызывает недоумение по следующим позициям: во-первых, корреспондента совершенно не смущало то, что председатель Думы (В. А. Озеров) так же, как и Б. Г. Хачатурян, бывший военный политработник, закончивший то же военное учебное заведение, и в добавок ещё ВПВ им. В. И. Ленина, правда, служивший в пехоте, а не в строительных войсках… По-видимому в глазах корреспондента статус офицера-политработника общевойсковой части (т.е. служившего в закрытых военных гарнизонах) выше статуса офицера-политработника политотдела военно-строительного соединения (строившего военные и гражданские объекты в различных удалённых уголках Дальнего Востока), а поэтому в его (В. И. Озерова) законотворческих способностях, как и способностях остального депутатского корпуса, за исключением бывшего офицера строительных частей (Б. Г. Хачатуряна), журналист не сомневалась; во-вторых, что из всего обширного списка трудовой деятельности Б. Г. Хачатуряна (военной и гражданской, на тот момент – более 30 лет), в котором есть многолетние: служба в ОСНАЗ ГРУ ГШ МО СССР, работа преподавателем ПТУ, учителем истории, обществознания и основ права средней школы и т.д., (именно с должности школьного учителя он и пришёл в депутатский корпус), корреспондент акцентирует внимание читателей на 15-летней службе в строительных войсках с этаким пренебрежением, как будто все остальные депутаты имели огромадный опыт законотворческой работы! Странная, если не больше, логика… На наш взгляд, именно работа в военно-строительных частях, на просторах южных дальневосточных субъектов РФ (Приморского и Хабаровского краёв, Амурской области, ЕАО) позволила Б. Г. Хачатуряну ознакомиться с жизнью и реальными проблемами Дальнего Востока и принимать соответствующие решения будучи депутатом Думы, в том числе приступить к работе по созданию Ассоциации законодателей Дальнего Востока совместно с отдельными депутатами-коммунистами дальневосточных Заксобраний; в-третьих, Б. Г. Хачатурян в это время получал ещё одно высшее образование – юридическое и работал над диссертацией о перспективах государственного строительства в дальневосточных субъектах РФ, результатом которой является, в том числе, и материал этой книги. Интересным на наш взгляд, является и тот факт, что, отработав депутатом ЗДХК два созыва (2006 – 2014 гг. от партии «Единая Россия») Р. Целобанова за весь этот период не внесла ни одного законопроекта, но «шока» это, в течение восьми лет, ни у кого не вызывало! Вот такие голословные заявления в СМИ и безынициативная работа некоторых выборных должностных лиц, зачастую и вызывают неуважение и недоверие к органам государственной власти и отдельным их представителям! Именно с целью показать профессиональную подготовку депутатского корпуса Думы «претендовавшего на историческую роль в таком деле», во всех ранних изданиях и в этом то же, автором и приводится список депутатов, работавших над уставом края и принявших его в 1995 г. (см. приложение 1). Приложение показывает, что опыта уставного правотворчества, и законотворчества у депутатов Думы не было, в то же время, было большое разнообразие в политических взглядах, но «шока», как ни странно, и это ни у кого не вызывало.].

С целью взвешенного подхода к разработке основного нормативного правового акта края 24.11.1994 г. председателем краевой Думы В. А. Озеровым и главой администрации Хабаровского края В. И. Ишаевым было подписано совместное Распоряжение №616/214-р «О порядке рассмотрения концепции Устава Хабаровского края на заседании рабочей группы»[301 - Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1. 6. Распоряжения председателя краевой Думы по основной деятельности. 8 апреля – 29 декабря 1994 г. Л. 70.], которая этим же постановлением была сформирована. Ей предписывалась разработка Устава Хабаровского края. Но своих проектов устава группа не готовила, она рассматривала документы, подготовленные Б. Г. Хачатуряном и Н. М. Рудяковым, предлагая те или иные варианты их модернизации.

Одновременно аналогичная работа шла и в других комитетах краевой Думы.

Первое рассмотрение устава на заседании краевой Думы состоялось 28.12.1994 г.[302 - Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3—1.5. Протокол №9 заседания краевой Думы, постановления, законы, решения и документы к нему. 28 декабря 1994 г. Л. 51.] Депутатам были предложены два документа: проект Устава Хабаровского края, подготовленный Б. Г. Хачатуряном, и развёрнутая концепция Устава Хабаровского края, подготовленная Н. М. Рудяковым.

В процессе обсуждения проекта и концепции устава Хабаровского края у депутатов возникли принципиальные разногласия по целому ряду положений относительно построения, формирования, взаимодействия и полномочий двух ветвей государственной власти края – законодательной и исполнительной, необходимости формирования краевой судебной власти и т. д.

Водоразделом, вызвавшим разногласия и сомнения депутатов, стали два различных подхода (в проекте и концепции), которые по-разному решали принцип разделения властей, их реального равновесия и самостоятельности.

При голосовании ни один из предложенных документов необходимой поддержки (13 голосов) не получил. За проект устава проголосовало девять депутатов, за концепцию – шесть. Решением Думы было предложено продолжить работу над депутатским проектом, используя наработки института.

Проект Устава, предложенный Б. Г. Хачатуряном, отвечая на те вопросы, которые ставили журналисты (см. сноски 299—300), предусматривал создание в крае системы твёрдого государственного правление посредством учреждения «сильной думы – сильной исполнительной власти – их равновесие и взаимодействие». Депутаты, исходя из принципа осуществления власти на основе разделения, подразумевали, что «…сущность природы мандата депутата Думы состоит в делегировании ему избирателями прав на законодательную и представительную деятельность», «…сущность природы мандата Главы Администрации края состоит в делегировании ему прав на исполнительно-распорядительную деятельность на основе федеральных и краевых законов» (в принятом уставе эти нормы были закреплены в ст. 26.4 и 34.3 соответственно). В связи с этим, глава исполнительной власти края не наделялся законодательными функциями, не имел права роспуска Думы, подписи и обнародования законов. Можно говорить, что этот тезис являлся философской составляющей Устава, не допускающей смешения функций ветвей власти и вмешательства в сферу друг друга. В последующем депутаты Думы посчитали такую запись, излишней сентенцией[303 - СЕНТЕНЦИЯ (лат. sententia – мнение, изречение, суждение) – изречение нравоучительного характера, нравоучение // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 812.] удалив её из устава[304 - По мнению ряда юристов «…для характеристики конституционно-правового статуса выборного должностного лица субъекта РФ необходимо знать правовую природу… мандата». Подробнее см.: Михалёва Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2010. С. 297.]. Положение дел в крае свидетельствует о том, что они поспешили, убрав эту норму.

Разработчиками проекта было предложено положение о том, что законодательная власть края участвует в формировании органа исполнительной власти, в том числе избирает главу администрации. Исходя из этого, прописывались правовые нормы компетенции, полномочий, взаимодействия двух ветвей власти. На тот момент данное предложение не нашло поддержки ни в крае ни в Федерации[305 - Поправкой, внесённой в 2013 г. в Федеральный закон №184, установлено что «…конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями настоящего пункта». (См. Федеральный закон от 02.04.2013 №30-ФЗ // СЗ РФ. 2013. №14, ст. 1638). Т.е., хабаровские депутаты были на верном пути, но опережали время.].

Проект устава регулировал отношения ветвей власти по проблемам, связанным с собственностью. Он отвечал на вопрос: кто осуществляет право собственности, как она регулируется краевым законодательством? От имени жителей края права собственника осуществляет законодательная власть, она регламентирует правовое регулирование пользованием, распоряжением и управлением краевым имуществом, средствами краевого бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественные права Хабаровского края. Полномочия же исполнительной власти – пользование, распоряжение и управление материально-экономическим потенциалом края на основании законов края. Полномочия судебной власти – защита краевых экономических основ деятельности органов государственной власти края от незаконных посягательств.

Проект предусматривал наделение краевой Думы контрольными функциями в пределах её компетенции. В частности, для парламентского контроля за исполнением краевого бюджета предусматривалось создание специального контрольного органа – контрольно-бюджетной палаты.

Проект не предусматривал: создание в системе исполнительной власти институтов «губернаторства» и «правительства» (причины такого положения были разъяснены депутатом Б. Г. Хачатуряном в краевых средствах массовой информации[306 - Как пример, см.: Хачатурян Б. Г. Не втискивайте «Яблоко раздора». Точка зрения на устав края // Тихоокеанская звезда, 1995. 27 апреля.]); ограничения нахождения в должности главы администрации, какими-либо сроками, как это сделано в Конституции РФ (ч. 3 ст. 81) в отношении Президента РФ.

В отличие от депутатского проекта Устава развёрнутая концепция Устава, подготовленная Н. М. Рудяковым, в общих чертах характеризовала институт губернатора, предлагала избрание его на открытых выборах, наделяла прерогативами высшего должностного лица (глава края) и устанавливала соответствующие правовые нормы его взаимодействия с краевой Думой: роспуск Думы главой исполнительной власти, подписи и обнародования им краевых законов и их отклонения, созыва первого и внеочередного заседаний законодательного органа и т. д.

Резко отличались эти два документа и структурно. Депутатский проект Устава содержал преамбулу, 13 разделов, 41 главу, 149 статей и заключение. Концепция устава Н. М. Рудякова состояла из преамбулы, 11 глав и 69 статей.

Но было и общее в обоих документах. Это государственная целостность и неприкосновенность территории России, Хабаровского края как субъекта РФ; незыблемость конституционных прав и свобод граждан края; единство системы органов государственной власти Хабаровского края и единство системы государственной власти Российской Федерации; конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти края; исторические, национальные особенности края.

В целях выработки единых подходов к концептуальным положениям проекта устава по системе построения государственных органов власти краевая Дума постановлением №146 создала согласительную комиссию для преодоления разногласий и поручила комитету Б. Г. Хачатуряна обобщить предложения и подготовить проект Устава для вынесения на рассмотрение Думы.

В течение почти двух месяцев согласительная комиссия, комитет по межрегиональным связям, взаимодействию с органами местного самоуправления и общественными организациями, привлекая учёных и специалистов, провели значительную работу над концептуальным совершенствованием проекта устава. Результат этой работы – четыре варианта устава Хабаровского края. Четвёртый вариант проекта устава комитет и согласительная комиссия предложили рассмотреть на заседании рабочей группы в марте 1995 г.

Итоговый документ многомесячной работы комитета, согласительной комиссии, рабочей группы был рассмотрен на заседании краевой Думы 30.03.1995 г. (докладчик – депутат Б. Г. Хачатурян[307 - Характерным примером непонимания сути и значения данного вопроса членами фракции КПРФ А. Громовым и В. Парчинским говорит тот факт, что на заседании фракции последние без объяснения причин предлагали Б. Хачатуряну, члену фракции КПРФ, автору рассматриваемого устава, отказаться от доклада на заседании Думы и предоставить представление Устава какому-нибудь другому депутату Думы… И это было уже не первое такое предложение. Ранее по решению Крайкома КПРФ и фракции А. П. Громов, нежданно-негаданно, стал «инициатором» создания Парламентской Ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье», о чём будет говориться ниже в §2.6 гл. 4.]). Дума приняла представленный Проект Устава края в первом чтении, приняв по этому вопросу специальное постановление[308 - О проекте Устава Хабаровского края: Постановление Хабаровской краевой Думы от 30.03.1995 №30 // Вестник Хабаровской краевой Думы, декабрь 1994 г. – март 1995 г. №2.], которым, в частности, подготовка устава, с поступившими предложениями и замечаниями, поручалась депутатской группе в составе 8 человек (В. И. Горбатюк, М. Ф. Вовк, Г. П. Ни, В. А. Озеров, В. С. Парчинский, Е. Б. Покусай, З. Ф. Софрина, Б. Г. Хачатурян)[309 - Перечислить состав депутатской группы автора вынуждает тот факт, что в последующем появилось много желающих приобщится к уставному нормотворчеству в Законодательной Думе Хабаровского края. Так в юбилейном издании «Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность» на стр. 56 упоминаются депутаты, «…внёсшие значительный вклад в разработку Устава края», в том числе А. П. Громов. Но данный депутат не то что не участвовал в этой работе (ни в одну из депутатских групп по подготовке Устава он не входил), а, на наш взгляд, наоборот, больше мешал и пиарился, о чём красноречиво говорилось в сноске 307. Да и последующее голосование депутатов – членов фракции КПРФ (членом которой являлся депутат А. П. Громов), второго созыва ЗДХК, по поправкам в Устав края, красноречиво говорит об их позиции по ряду ключевых вопросов Устава на момент его принятия! Можно предположить, что вся уставная «деятельность», А. П. Громова была направлена на внесение в него именно тех положений, которые в последующем всё-таки были внесены в Устав депутатами второго созыва! По-видимому, в благодарность, за что в последующем В. А. Озеров и включил его в состав депутатов, внёсших «значительный вклад в разработку Устава края».].

Группа ни разу не собралась. То есть работу продолжал комитет Б. Г. Хачатуряна[310 - На наш взгляд оценку деятельности комитета и лично депутата Б. Г. Хачатуряна в уставном нормотворчестве и отношение к этому процессу со стороны политической элиты края, позже была дана хабаровскими журналистами. Так в газете «Гранд Экспресс», №16 (815), 15 – 22 апреля 2009 г. в статье «Кукушка хвалит Петуха» о юбилейном заседании, посвящённом 15-летию Думы, отмечалось, что «В 1994 году за разработку краевого Устава группа учёных потребовала 30 миллионов рублей. Борис Григорьевич (Хачатурян), не запросив за свой труд ни копейки, подготовил проект, и его депутаты единодушно признали лучшим!». При этом пишет журналист, устроители юбилея во время проведения мероприятия «…ни словом не упомянули Бориса Хачатуряна» // URL: http://habex.ru (Дата обращения 02.08.2020 г.).].

Проект Устава Хабаровского края, подготовленный Комитетом по межрегиональным связям, взаимодействию с органами местного самоуправления и общественными организациями[311 - На тот момент комитет состоял из трёх депутатов: В. Д. Бубенина, А. Н. Мартыненко, Б. Г. Хачатуряна. В помощь депутатам Думы от аппарата Думы были закреплены ряд его сотрудников, в частности от юридического отдела Думы – М. Н. Литвенюк, от организационного отдела в конце 1994 г. – В. М. Курлович, работу по подготовке Устава курировала начальник юридического отдела Думы И. А. Шашкова. Автографы именно этих работников аппарата Думы зафиксированы на фото 6.], был опубликован 07.04.1995 г. в газете «Тихоокеанская звезда». Началось его обсуждение[312 - Полемика открылась статьёй Ю. Стругова «Вся власть – Советам?» опубликованной в Тихоокеанской звезде 14.04.1995 г. 20 апреля в Тихоокеанской звезде публикуется статья Р. Целобановой «Страсти по власти», затем в Хабаровском экспрессе статья Д. Думского «Диктат губернатора сменит диктатура Думы?», в Молодом Дальневосточнике – статья В. Элькановича «Анекдоты рождаются в Хабаровске». На Хабаровском телевидении в программе В. Смоляка «Политические диалоги» в прямом эфире шло обсуждение двух проектов уставов с участием их разработчиков, депутата краевой Думы Б. Хачатуряна и кандидата юридических наук Н. Рудякова, а также доктора юридических наук, депутата Государственной Думы О. Миронова (члена фракции КПРФ), при широком участии общественности города. 27 апреля в газете «Тихоокеанская звезда» в статье «Не втискивайте «яблоко раздора» депутат Б. Хачатурян (автор данного исследования) говорит о воззрениях авторов «депутатского» проекта на проблему, 19 мая в этой же газете депутат Государственной Думы В. Подмаско в статье «Власть дают избиратели» излагает своё видение построения органов государственной власти в субъекте РФ, применительно к условиям Хабаровского края.], своеобразным подведением итогов которого стало расширенное заседание общественной палаты при главе администрации Хабаровского края 16.05.1995 г. по обсуждению проекта краевого Устава.

Общий вывод из общественного обсуждения проекта устава и поступивших предложений участниками обсуждения был сделан такой: назрела острая необходимость скорейшего принятия Устава края, в котором были бы закреплены основы государственно-правового статуса Хабаровского края как субъекта РФ, были бы даны правовые нормы построения и функционирования краевых органов государственной власти и местного самоуправления. Все участники обсуждения проекта устава (за исключением единиц) согласились с предложенным концептуальным содержанием и схемой проекта устава и внесли предложения по улучшению его содержания[313 - См.: Целобанова Р. Устав ещё можно поправить // Тихоокеанская звезда, 1995. 18 мая; Зарев С. Страсти по уставу: избирателям от этого ни тепло, ни холодно // Приамурские ведомости. 1995. 18 мая.].

Выполняя решение общественной палаты, Управление по работе с территориями администрации Президента РФ, решив выслушать компетентное мнение, направило проект Устава Хабаровского края, принятый в первом чтении, на заключение в Минюст РФ. Общий вывод полученного 24.05.1995 г. заключения Минюста был положительным: проект устава не нарушает существующего законодательного поля[314 - Заключение Минюста РФ от 12.05.1995 №02-03-67-95 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. 1995 г. (личный архив, Б.Х. и Е.Ш.).].

На состоявшемся 27.07.1995 г. заседание Хабаровской краевой Думы, первоочередным был вопрос «О проекте Устава Хабаровского края» (второе чтение) докладчик Б. Г. Хачатурян[315 - Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3 – 1.5. Протокол №9 заседания краевой Думы, постановления, законы, решения и документы к ним. 26—27 июля 1995 г. Л. 11—44.].

Депутаты, принявшие участие в дебатах, в своих выступлениях отметили, что общественное обсуждение жителями края проекта Устава Хабаровского края показало, что этот документ вызвал значительный интерес у граждан края, общественных и научных организаций, представителей органов власти края.

В краевую Думу поступили более семисот предложений, замечаний, пожеланий и уточнений к проекту устава.

Прислушиваясь к этим предложениям, депутаты не сочли правомерным предоставить главе исполнительной власти, право подписывать и обнародовать законы, считая, что тем самым будет нарушена ст. 10 Конституции Российской Федерации о разделении и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти. Не согласились и с тем, чтобы установить наименование должности главы исполнительной власти края «губернатор края» как неоправданный ни юридически, ни исторически, ни лингвистически. Отклонили предложение главы администрации края о введении в крае высшего должностного лица края, посчитав, что тем самым в уставе будет заложена четвертая ветвь власти в крае – губернаторская, в чем на данный момент нет необходимости[316 - Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.2. Стенограмма заседания краевой Думы 26—27 июля 1995 г. Л. 1—89.].

Депутаты ещё раз решили проверить соответствие Устава российскому законодательству, направив его в Совет Федерации, Государственную Думу ФС РФ, и Минюст РФ. И вновь полученные заключения были положительные[317 - Заключение Отдела по вопросам федерализма и национальных отношений Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 31.08.1995 №34—14/81; заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 25.08.1995 №2.2—805; заключение Минюста РФ от 08.09.1995 №02-01-147-95 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. 1995 г. (личный архив, Б.Х. и Е.Ш.).].

30 ноября 1995 г. Устав Хабаровского края (далее, Устав края, Устав) принимается в окончательной редакции на очередном заседании краевой Думы[318 - Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3—1.5. Протокол №13 заседания краевой Думы, решения, постановления, законы и документы к ним. 29—30 ноября 1995 г. Л. 127.], докладчик Б. Г. Хачатурян и 25.12.1995 г. подписывается в торжественной обстановке в Конференц-зале по ул. Шевченко 3[319 - На день подготовки исследования здание получило длинное название «Дом официальных приёмов Правительства Хабаровского края».] председателем Хабаровской краевой Думы В. А. Озеровым и Главой администрации края В. И. Ишаевым.

После опубликования в краевых газетах 10—11 января 1996 г. Устав Хабаровского края[320 - См. Устав Хабаровского края: принят постановлением Хабаровской краевой Думы от 30.11.1995 №150) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Тихоокеанская звезда», 13.01.1996. №7 (до ст. 37), 16.01.1996. №8 (до конца).] вступил в силу[321 - О непонимании значения и сути этого документа у населения края говорит фото 9 показывающее порядок размещения Устава края на первой странице краевой общественно-политической газеты, где текст Устав помещён между заметками с новостями, обсуждением ЧП, качества изделий и т. п.].

И хотя в соответствии с регламентом Хабаровской краевой Думы, после принятия законопроекта во втором чтении поправки в него не вносятся, работа над усовершенствованием устава продолжалась вплоть до заседания Думы, принявшего устав в третьем чтении. И даже после принятия устава в третьем чтении глава администрации края прислал к этому варианту свои предложения на пятнадцати страницах[322 - См. Постановление Хабаровской краевой Думы от 30.11.1995 №150 «О повторном рассмотрении Устава Хабаровского края» // Сборник основных законов Хабаровского края, принятых Хабаровской краевой Думой за период с апреля 1994 г. по сентябрь 1997 г. С. 3.], основной смысл которых состоял в попытке расширить полномочия администрации края и ограничить краевую Думу в регулятивной функции[323 - В 2000 г. Думой и администрацией края была создана совместная рабочая группа по «совершенствованию основного закона края» с целью «привести его в соответствие с федеральным законом» и как пишут хабаровские газеты «…представители администрации края никак не соглашаются с тем, чтобы Дума согласовывала хотя бы некоторые назначения на должность (или снятие с неё) руководителей исполнительной власти крупного ранга». См.: Алексеева Т. По закону, понятиям или уставу? // Тихоокеанская звезда, 2000. 19 января.].

Одновременно Устав был издан отдельной брошюрой.

Принятие конституций (уставов) субъектами РФ подтолкнуло научные круги к изучению данных документов, их комментированию, что привело к появлению различных научных изданий и учебных пособий[324 - Как пример, см.: Устав Иркутской области: научно-практический комментарий. Иркутск: Восточно-Сибирское книжное издательство. АО «Норма плюс». 1995; Игнатенко В. В. Устав Иркутской области как законодательный акт. Иркутск: изд-во ИГЭА. 1997; Хачатурян Б. Г. Уставное право Хабаровского края: учебное пособие. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 2003; Региональное право: Учебник / Под ред. Засл. юриста РФ, канд. юрид. наук, проф. В. Н. Ширяева, канд. юрид. наук, доц. А. В. Никитиной. 1-е изд. Хабаровск: Изд-во «РИОТИП» краевой типографии. 2008.], анализ которых позволяет сделать вывод о том, что практически во всех дальневосточных краях, областях, автономных округах работа над уставами складывалась очень напряжённо.