Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

Слабый федеральный центр был вынужден вновь согласиться с подобными поползновениями и закрепить новый статус бывших АССР и 4 автономных областей в подписанном 31.03.1992 г. Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ[231 - Договор не подписали Чечня и Татарстан. Чечня пошла по пути открытого военного сопротивления федеральному центру с целью выхода из состава Федерации, что вылилось в братоубийственную войну. Татарстан продолжает многолетнюю политическую возню за особый статус республики, выторговывая себе те или иные политические и экономические преференции, закрепив их в подписанном позже (15.02.1994 г.) отдельном договоре (См. Вестник Арбитражного Суда РФ. 1994. №6.).].

Одновременно были заключены ещё два аналогичных договора:

– с краями, областями, городами Москва и Санкт-Петербург;

– с Еврейской автономной областью и автономными округами[232 - Текст Договора официально опубликован не был. Неофициальный текс был опубликован в приложении к изданию «Конституция (Основной закон) Российской Федерации – России. Приложение: Федеративный договор». М.: Издание Верховного Совета Российской Федерации. 1992. С. 79—107. Справочная система «КонсультантПлюс» даёт сноску на следующий документ: Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994. (Далее, в данном издании, документ называется – Федеративный договор).], тем самым признав ЕАО и автономные округа самостоятельными субъектами Российской Федерации – России. Но, не предоставив им, пока, статуса республик.

Договоры были включены в текст Конституции РФ – России в ред. 1992 г.[233 - Съезд народных депутатов Российской Федерации постановил «Включить содержание Федеративного договора как составную часть в Конституцию Российской Федерации». См.: Постановление съезда народных депутатов Российской Федерации «О Федеративном Договоре» от 10.04.1992 №2689—1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 23.04.1992. №17, ст. 898.] как приложение[234 - Это последняя редакция российской советской Конституции. Именно в ней нормы советского права были дополнены или заменены нормами буржуазного либерального права. Так из ст. 6 была удалена норма о руководящей и направляющей силе советского общества коей в советской конституции объявлялась КПСС; из ст. 10 удаляется положение о социалистической собственности на средства производства в форме государственной (общенародной) собственности; вместо «личной собственности» (ст. 12) в ст. 13 вводится термин «собственность граждан»; была полностью удалена ст. 25 о единой системе народного образования в стране; но зато появилась ст. 32 в которой закреплялось положение о том, что «Общепризнанные международные номы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами РФ и непосредственно порождают права и обязанности граждан РФ»; из ст. 51 удалили норму о том, что «Брак основывается на добровольном согласии женщины и мужчины», гл. VII «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР» была разбита на две главы: гл. VI

– «Органы государственной власти и управления края, области, автономной области и автономного округа в составе РСФСР» и гл. VII – «Местное самоуправление в Российской Федерации» и т. д.].

В Конституции Российской Федерации – России были закреплены отдельные договорные положения[235 - Так, ст. 3 Конституции Российской Федерации – России в редакции Закона РФ от 09.12.1992 №4061-I устанавливала, что «Система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими её республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением». В соответствии со ст. 78 Республики в составе Российской Федерации объявлялись государствами, обладающими на своей территории всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, которые отнесены к ведению Российской Федерации. «Республика имеет свою Конституцию, соответствующую Конституции Российской Федерации и учитывающую особенности данной республики». Статьи 82 и 84

 фиксировали, что в составе РФ находятся автономная область, автономные округа, края, области, города федерального значения. Без расшифровки их статуса. Статья 136

 определяла Советы народных депутатов края, области, автономной области и автономного округа представительными органами государственной власти соответствующей территории, полномочия которых определялись законами РФ. В отношении органов и статуса городов федерального значения Конституция вообще ничего не говорила. Глав 17 вводила понятие местного самоуправления, которое «…обеспечивает самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, исходя из интересов населения, на основе закреплённых за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов».].

Федеративный Договор ввёл понятие субъект Российской Федерации[236 - Термин «субъект Российской Федерации» впервые был зафиксирован в первом абзаце Протокола к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации от 31.03.1992 г. В декабре 1992 г. термин был внесён в Конституцию РФ 1978 г. (в ред. 1992 г.) См.: Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Федерации – России: Закон РФ от 09.12.1992 №4061—1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1993. №2, ст. 55. Затем перенесён в Конституцию РФ 1993 г. Правда А. В. Лесин говоря об истории термина «субъект РФ», первое упоминание этого термина в российском правовом поле связывает с Конституцией РСФСР – РФ 1978 г. (в ред. 1992 г.) Он пишет следующее «В Конституцию (Основной закон) Российской Федерации – России в 1992 году включили понятие „субъект Российской Федерации“», что как видим, несколько не соответствует действительности. См.: Лесин А. В. Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Тюмень: Тюменский государственный университет. 2012. С. 15.], предоставил краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу[237 - Москва и Санкт-Петербург стали называться городами федерального значения с декабря 1992 г. (См.: Закон Российской Федерации от 09.12.1992 №4061—1…). Тогда же их окончательно приравняли к краям и областям, а, следовательно, мэров – к главам администраций.] право принимать свои уставы. Несколько позже, как уже говорилось выше, такое же право получили автономная область и автономные округа и определил круг их в?дения.

Но Договоры не выровняли статус республик, краёв, областей, … по-разному регламентировав отдельные общественные отношения в республиках и остальных субъектах РФ.

Например, краям, областям в отличие от республик суверенитет предоставлен не был, они не стали государствами. Если республикам Федеральный центр предоставил право самостоятельно определять систему органов власти, то для краёв, областей установление системы органов представительной и исполнительной власти было отнесено к ведению федеральных органов государственной власти РФ и т. п. Не получили края, области пока и права на своё региональное законотворчество, на свою судебную систему. В результате края и области вынуждены были «Просить Верховный Совет Российской Федерации повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краёв, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях»[238 - См.: Конституция (Основной закон) Российской Федерации – России. Приложение: Федеративный договор. М.: Издание Верховного Совета Российской Федерации. 1992. С. 99.].

Можно констатировать, что после принятия Закон РСФСР от 21.04.1992 №2708—1[239 - См.: Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: Закона РСФСР от 21.04.1992 №2708—1// Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. №20, ст. 1084.] и внесение соответствующих изменений в Конституцию, советская система государственных органов местной власти и управления была сломана и разбита на два самостоятельных уровня:

– уровень государственной власти и управления края, области, автономной области и автономного округа в составе РФ[240 - Данный уровень государственного управления регламентировался законом от 05.03.1992 №2449—1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №13, ст. 663.];

– уровень местного самоуправление в РФ[241 - Уровень местного самоуправление регламентировался Законом РСФСР от 06.07.1991 №1550—1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №29, ст. 1010.].

Таким образом, в Российской Федерации в 1992 г. было завершено создание трёх уровней власти и управления:

– федеральный уровень государственной власти и управления,

– уровень государственной власти и управления республики, края, области, автономной области и автономного округа в составе РФ[242 - На наш взгляд обозначение данного уровня власти и управления как «государственный» вносит заметную смуту в головы отдельных региональных руководителей и националистически настроенной части населения и приводит к сепаратистским тенденциям на таких территориях. Наиболее красноречивым примером здесь может быть борьба Республики Татарстан с федеральным центром за особый статус и прежде всего, как суверенного государства. По мнению авторов, данному уровню управления больше подходит российское определение – «земство», что как раз и сможет погасить сепаратистские тенденции.];

– уровень местного самоуправления[243 - Правда, что такое «самоуправление», пока никто не понимал, как покажут последующие попытки дать его определение на законодательном уровне, но Европа требовала! На наш взгляд вброс термина «самоуправление» для данного уровня управления в российский юридический лексикон в тот период, как и в дореволюционный, было чистейшим политическим шулерством по отношению к населению Российской Федерации.].

Указанными выше нормативными правовыми актами в Российской Федерации были сформированы пять видов территорий с различным правовым статусом:

– суверенные республики – государства в составе Российской Федерации, имеющие свою конституцию и осуществляющие собственное правовое регулирование, включая принятие закона и иных правовых актов;

– административно-территориальные объединения: края, области, города республиканского подчинения, которым предписывалось иметь свой устав и иные правовые акты;

– национально-территориальные объединения: автономная область, автономные округа, получившие право на свои нормативны правовые акты.

То есть, Федерация оставалась ассиметричной.

На Дальнем Востоке субъектами РФ стали: Приморский и Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская области, Еврейская автономная область, Корякский и Камчатский автономные округа.

Правовое и экономическое неравноправие разбудило федералистские тенденции теперь уже в краях, областях, автономных областях, автономных округах, где начинается борьба за признание за ними статуса республик. Наиболее известны попытки Э. Росселя создать Уральскую республику.

Но и на Дальнем Востоке были примеры борьбы за выравнивание статусного положения субъектов РФ.

Так, малый Совет Приморского краевого Совета народных депутатов 05.07.1993 г. рассмотрел вопрос о возможности создания в Приморском крае Приморской республики. В решении малого Совета отмечалось, что, поддерживая общую позицию представителей краёв и областей России о необходимости конституционного закрепления равного статуса всех субъектов Федерации, члены малого Совета решили вынести на обсуждение сессии проект декларации о статусе Приморского края. Этот документ предполагал предоставление Приморью, входящему в состав Российской Федерации, более весомых полномочий, сравнимых с правами республик. Сессионная дискуссия по проекту Устава края должна была выявить и предпочтение депутатов в выборе статуса края: будет это республика Приморье или какое-то иное государственное образование[244 - Будет ли Приморье республикой? // Утро России. 1993. 07 июля.]. Сессия краевого Совета 08.07.1993 г. поддержала это предложение и приняла Декларацию о статусе Приморского края. В Декларации заявлялось о намерении учредить на территории Приморского края государственно-территориальное образование, имеющего конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации.

Депутаты этот шаг объясняли тем, что неоднократные инициативы со стороны краевого Совета и администрации края о предоставлении Приморью статуса государственно-территориального образования, равного республиканскому, федеральным центром не рассматривались. Они посчитали возможным включение в текст проекта Конституции следующих принципиальных положений: Россия является конституционной Федерацией; статус субъектов РФ является равным; субъекты Федерации не имеют права выхода из состава России; бюджетное устройство РФ, включающее в себя чёткое разграничение полномочий федеральных органов, субъектов Федерации и местного самоуправления в сфере налогообложения, формирования и исполнения бюджетов всех уровней; основные положения федеративного договора должны быть включены в текст проекта Конституции (без выделения в качестве самостоятельного документа)[245 - Решение краевого Совета // Утро России, 1993. 16 июля.].

Итогом «суверенизации» в дальневосточных субъектах РФ стало то, что:

* Якутская АССР (ЯАССР) отказалась от статуса автономной и, приняв Декларацию о государственном суверенитете, провозгласила себя суверенным государством – Республика Саха (Якутия) РС (Я);

* Еврейская автономная область (ЕАО), несмотря на то, что не сумела стать республикой, успела выйти из состава Хабаровского края;

* получили свою долю независимости Чукотский автономный округ (ЧАО), выйдя из состава Магаданской области[246 - Закон Российской Федерации о непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации // Российская газета, 1992. 8 июля. Постановлением Конституционного Суда РФ от 11.05.1993 г. признано право Чукотского АО на непосредственное вхождение в РФ в качестве субъекта, ранее входившего в Магаданскую область // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. №2—3. С. 53—59.] и Корякский автономный округ (КАО), но оставшийся в составе Камчатской области.

Тенденции к «суверенизации» проявились и в некоторых административно-территориальных образованиях (районах)[247 - Так Совет народных депутатов Нанайского района Хабаровского края обсуждал вопрос об образовании на базе района Нанайской республики.] Хабаровского края.

В 1993 г. общероссийский политический кризис продолжал углубляться. Стараясь противостоять диктаторским методам управления Б. Н. Ельцина, депутаты попытались отправить его в отставку. Однако на IX (внеочередном) Съезде (26 – 29 марта 1993 г.) решение об импичменте не набрало необходимого числа голосов. (Известно, что, если бы оно было принято, Ельцин бы немедленно разогнал Съезд и Верховный Совет. Все к этому было готово[248 - См., например, Коржаков A.B. Борис Ельцин: от рассвета до заката. Послесловие. М., 2004. С. 205—209.]).

В стране сложилось практическое двоевластие между: Съездом народных депутатов и Верховным Советом – органом, осуществляющим законодательную, распорядительную и контрольную функции и Президентом РФ – главой исполнительной власти. Каждый из них старался «перетянуть одеяло» на свою сторону, с этой целью применяя различные методы и способы ублажая региональные политические элиты и расширяя свои полномочия и урезая полномочия дрогой ветви власти.

Так, 01.04.1993 г. Верховный Совет принимает Закон «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации»[249 - См.: О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации: Закон Российской Федерации от 01.04.1993 №4733—1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. №16, ст. 561.]. Закон содержал три важные новации, ограничивающие президентскую власть. Во-первых, инициировать процедуру назначения главы администрации отныне мог только Совет, обратившись со специальным предложением к Президенту. Внеся на согласование депутатам одну кандидатуру или несколько (тоже довольно существенная новация), тот должен был месяц ожидать их решения. Правда, если по истечении этого срока вопрос о согласовании оставался нерассмотренным, у Президента появлялось право назначить главу самостоятельно (ст. 1). Во-вторых, в случае отклонения президентских кандидатур Совет мог предложить представить ему новые либо вообще назначить выборы (п. 1 ст. 2). В-третьих, выражение Советом недоверия главе впредь предполагало обязанность Президента отправить его в отставку, неисполнение этой обязанности влекло автоматическую отставку главы (ст. 5). Для согласования кандидатуры требовались голоса более половины депутатов, присутствующих на соответствующем заседании, для выражения недоверия – голоса не менее двух третей избранных в Совет депутатов (п. 1 ст. 2, ст. 5). Закон уточнил также, что отрешить назначенца единолично Президент может лишь за нарушение Конституции и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом, Правительством и иными федеральными органами государственной власти и управления и т. д. (ст. 6).

Президент в свою очередь издаёт 23.08.1993 г. Указ «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[250 - О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента РФ от 23.08.1993 №1313 // САПП РФ. 1993. №35, ст. 3313.], которым явно рассчитывал повысить лояльность регионалов. В этом Указе вновь фиксировалось, что главы исполнительной власти субъектов Федерации являются должностными лицами в единой системе исполнительной власти, и, главное, предусматривались весомые надбавки к их должностным окладам и, кроме того, на случай поражения на выборах – сохранение за ними заработной платы в течение года. То есть Ельцин счёл себя вправе регулировать должностные оклады и пр. не только своих назначенцев, но и президентов республик и других избранных глав.

Период противостояния между федеральными органами власти закончился изданием Президентом РФ 21.09.1993 г. антиконституционного[251 - См.: Заключение Конституционного Суда РФ от 21.09.1993 № З-2 «О соответствии Конституции РФ действий и решений Президента РФ Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 года „О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации“ и „Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года“» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. №6. На наш взгляд основной причиной издания Указа №1400 явилась угроза со стороны Съезда возможным импичментом Б. Н. Ельцину.] Указа №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»[252 - О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21.09.1993 №1400 // САПП РФ. 1993. №39, ст. 3597.], которым Ельцин «прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций» высшего и единственного органа государственной власти – Съезда народных депутатов[253 - См.: Постановление Президиума Верховного совета РФ от 21.09.1993 №5779-I «О немедленном прекращении полномочий Президента РФ Б. Н. Ельцина» // Российская газета, №184 (800), 23.09.1993 г.; Постановление Съезда народных депутатов РФ от 24.09.1993 №5807-I «О политическом положении в РФ в связи с государственным переворотом» // Ведомости СНД и ВС РСФСР от 24.09.1993, №5807-I.], одновременно расширив полномочия исполнительных органов власти и Указа от 09.10.1993 №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»[254 - САПП РФ. 1993. №41, ст. 3924.], рекомендовавшего руководителям краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области, автономных округов реформировать региональные и местные представительные органы[255 - Это второй случай предательства российской политической элитой интересов своей страны, в течение буквально нескольких лет, в угоду западным либеральным требованиям, предъявляемым Российской Федерации под лозунгами доступа к демократическим ценностям, демократизации управления, строительства гражданского общества и т.п., но проведённых ради удовлетворения своих личных корыстных интересов и приведших к катастрофе в управлении, экономики, идеологии и поставивших, теперь уже, на грань развала, Российскую Федерацию.]. Как видим, республик в составе РФ Указ не касался.

Тем не менее, положение Президента было шатким.

Что бы легализовать президентское полновластие и постфактум легитимировать свои действия Ельцина 11.10.1993 г подписал Указ о назначении «всенародного голосования» по проекту новой Конституции на 12 декабря 1993 г.[256 - О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации: Указ Президента РФ от 16.101993. №1633 // САПП РФ. 1993. №42, ст. 3995.]

Именно «всенародного голосования», а не референдума. Как пишет В. В. Иванов «Институт „всенародного голосования“ специально придумали для этого случая, чтобы избежать выполнения требования действовавшего тогда Закона „О референдуме РСФСР“ о принятии новой Конституции голосами большинства от общего числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Для принятия решения на „всенародном голосовании“ требовались голоса большинства его участников. Хотя это оказалось излишним – по официальным данным явка составила 54,8% от общего числа граждан, а „за“ было подано 56,6% голосов»[257 - См.: Иванов В. В. Глава субъекта Российской Федерации. Историческое, юридическое и политическое исследование (История губернаторов)…].

Основными авторами текста Конституции считаются С. М. Шахрай и известный правовед (специалист по теории права и цивилистике) С. С. Алексеев. Финальную редакцию Б. Н. Ельцин правил лично (учитывая рекомендации Ю. М. Батурина – лётчика-космонавта России, помощника Президента России в 1993 г.)[258 - См.: Филатов С. А. Совершенно несекретно. М., 2000. С. 364—365.].

Принятая 12.12.1993 г. и вступившая в силу 25.12.1993 г. новая Конституции Российской Федерации[259 - Большинство граждан, принявших участие во всенародном голосовании на территориях дальневосточных субъектов РФ, проголосовало «ЗА» принятие новой Конституции России. В Хабаровском крае «ЗА» новую Конституцию проголосовало 70,46% избирателей от числа внесённых в списки.] (далее, Конституция РФ), продолжив либеральные преобразования в государственном устройстве России закрепила в ст. 5 равноправие субъектов РФ, оставив республикам, хоть и в скобках, статус государства с правом иметь свои конституции, способ принятия которых, в соответствии со ст. 66, республики определяли самостоятельно и законодательство, а вот за краями, областями,… сохранили термин «субъекты РФ», предоставив им право принимать только представительным органом свой устав и законодательство.

Определяя носителя государственной власти, Конституция РФ в ст. 3 закрепила норму, в соответствии с которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Принятие Конституции РФ потребовало коренных изменений действующего законодательства на федеральном уровне и создания регионального законодательства в субъектах РФ.

Начавшееся после 1993 г. конституционное нормотворчество[260 - Здесь и далее под нормотворчеством понимается деятельность уполномоченных на это субъектов по разработке, рассмотрению, принятию и официального обнародования нормативных правовых актов (НПА), которая осуществляется по определённой процедуре.] республик в составе Российской Федерации вновь показывает, что сепаратистские тенденции здесь не умерли. В последующем федеральному центру потребовалось несколько лет для приведения правового поля республик в соответствие российскому законодательству с помощью специально созданного подразделения в составе Минюста России занимавшегося экспертизой нормативных правовых актов субъектов РФ.

Таким образом, 1993 г. стал решающим в определении роли и статуса субъектов РФ, и их государственных органов, в том числе Хабаровского края. В этот год были поставлены точки во многих спорах о будущих их основных нормативных правовых актах – конституциях (уставах), завершился переходный период становления нового российского политического и конституционного строя выразившегося в выравнивании статуса субъектов РФ.

Проведённый авторами анализ действий российского политического истеблишмента и нормативной правовой базы РФ позволяет сказать, что на рубеже 1990 – 1993 гг. на территории РСФСР – РФ складывалась республика с жёстким президентским правлением, превалированием исполнительной власти над законодательной, что стало прямым следствием бурных событий периода так называемой «поэтапной конституционной реформы», исполнительная власть издавала антиконституционные НПА. В этом же ключе действовала и региональная политическая элита. Все эти мероприятия в дальнейшем получили название «время развитие федерализма в России», что, конечно же, не соответствовало мировой практике федеративного строительства[261 - См.: Хачатурян Б. Г. Проблемы конституционализма дальневосточных субъектов Российской Федерации: к истории вопроса (1993 – 1997 гг.). Выступления на IV Международном симпозиуме «Человеческое измерение в региональном развитии». Биробиджан: ИКАРП ДВО РАН. 1998 // Региональные проблемы. №3—4. 1999. С. 75—83; Он же. Последние дни советских органов власти на Дальнем Востоке (к истории вопроса) // Сб.: Россия и социализм накануне XXI века). Хабаровск: ДВАГС. 1999. С. 135—143; Он же. Федеративные и сепаратистские тенденции на Востоке России // Федерализм, 2008. №2 (50). С. 165—174. Усанов В. Е. Становление и развитие парламентаризма в России: историко-правовое и критическое исследование: Монография. М.: ООО «Издательство «Элит». 2008. С. 852; Димитрова Е. Н. Формирование представительных органов власти в Красноярском крае (1990 – 1993) // Социология власти. 2011. №4. С 182—190.].

Так, анализ мировой практики формирования федерации позволяет сказать, что федерация может создаваться двумя способами. Во-первых, путём объединения нескольких суверенных государств в одно новое без утраты ими государственного статуса (как пример – США). Это возникновение федерации как бы снизу. Во-вторых, путем придания унитарным государством статуса государственности своим первичным политико-территориальным частям с сохранением за собой государственного суверенитета (как пример РСФСР, СССР, РФ). В таком случае унитарное государство само преобразует себя в федерацию, т.е. создание последней идёт сверху.