Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

и) историческая практика государственного строительства в равноправных субъектах РФ в нашей стране незначительна и протекает в условиях сложной конкуренции трёх постоянно действующих политических процессов: осуществлении власти на основе разделения, централизации и регионализации, что в свою очередь требует дальнейшего изучения демократического развития важнейших институтов российской политической системы, в том числе региональных органов государственной власти их взаимодействия.

Исходя из того, что российское правовое поле, в том числе и субъектов Федерации, на протяжении последних более чем двадцати лет отличается нестабильностью, прошедшие в эти годы в регионах преобразования остро ставят вопрос об историко-правовых исследованиях выравнивания асимметричности статуса субъектов РФ, авторы сочли возможным и необходимым, переиздавая пособие, дополнить и исправить отдельные положения изданных ранее учебных пособиях и монографий. Кроме того, время показывает, что необходимо учитывать и тот факт, что Хабаровский край обладает рядом особенностей, связанных с его геополитическим положением, специфическим составом населения и историей освоения этих территорий, что заметно влияет на правовую регламентацию складывающихся здесь общественных отношений.

Всё вышесказанное позволяет воспринимать государственное право субъекта РФ составной частью единого российского права входящую в конституционное право РФ как его институт[88 - На наш взгляд достаточно аргументировано обосновано место конституционного (уставного) права субъектов РФ в правовой системе российского права в учебнике В. Р. Давтяна и Д. В. Кононенко вышедшем в 2017 г. См. Давтян, В. Р. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации: Учебник для бакалавриата и магистратуры / [В. Р. Давтян, Д. В. Кононенко]. М.: Издательство Юрайт. 2017. С. 4—8. Однако, как отмечает В.А Кочев (2011 г.) «…концепция выделения в составе российского конституционного права конституционного (уставного) права субъектов РФ поддерживается не всеми авторами. В качестве основных оппонентов выступают видные представители московской школы конституционного права (МГУ)». См.: Кочев В. А. Конституционное (уставное) право субъектов РФ …С. 11.] в силу следующих системообразующих факторов[89 - Как пример, см.: Зорина Я. А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Белгород, 2008; Давтян В. Р. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации: Учебник для бакалавриата и магистратуры…]:

– во-первых, указанный институт содержит общие принципиальные положения, присущие таким государственно-правовым институтам данной отрасли как институты основ конституционного строя; федеративного устройства; организации публичной власти и др.;

– во-вторых, исходя из единства и общности конституционно-правовых норм, не только образующих указанные государственно-правовые институты, но и обеспечивающих согласованное функционирование двух уровней конституционного законодательства РФ[90 - Подробнее см.: Казанчев Ю. Д. Уставное право города Москвы: Учебно-методический комплекс для студентов специальности 030501.65. С. 10.].

Данное монографическое исследование вобрало в себя новые научные изыскания, проведённые как авторами данной публикации[91 - См., например, Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное (последняя четверть XIX – начало XXI вв.: Монография: Дальневосточный центр муниципального права. 2013. (Далее, Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное…); Хачатурян Б. Г. Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации: Монография. Изд. 3-е, испр. и дополн. Хабаровск – Сочи: ДВНЦМП, 2019; Хачатурян Б. Административное право субъектов Российской Федерации: Историко-правовое исследование. Изд. 3-е испр. и дополн. / [Б. Хачатурян, Е. Шишкина]. Хабаровск – Сочи: ДВНЦМП. 2019: Хачатурян Б. Г. Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации: Историко-правовое исследование. Изд. 4, переработанное и дополненное. Хабаровск: ДВНЦМП. 2019. Хачатурян Б. Законотворческий процесс: Научное и практическое пособие (курс лекций) [Б. Хачатурян, Е. Шишкина]. Изд. 4-е обнавл. и дораб. Хабаровск, 2020.], так и российскими учёными различных гуманитарных наук в области регионального государственного строительства, в том числе и дальневосточниками[92 - См., например, Малиненко Э. В. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации в современных реалиях // Вестник Поволжского института управления. 2018. Т. 18, №5. С. 87—91; Ниматулаева Р. А., Мгомедова А. А. Некоторые аспекты взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации // Закон и право. Политические науки. 2018. №7. С. 36—38; Мильчаков М. В. Дальневосточные субъекты Российской Федерации: социально-экономическое положение и меры государственной поддержки // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Естественные науки. 2018. №4. С. 71—79; Нечкин А. В. Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата. М.: Изд-во Юрайт, 2019; Черепанов В. Устав субъекта Российской Федерации: концептуальный подход на примере Ставропольского края // Федерализм. 2019. №4. С. 59—74. И. др.].

Изменения и дополнения, в основном, коснулись анализа нормативной правовой базы, регламентирующей общественные отношения, рассматриваемые в издании. В основном это историко-правовой анализ формирования, изменения структуры и расширения полномочий органов государственной власти края. Анализировался и личный опыт работы Б. Г. Хачатуряна в должности депутата Хабаровской краевой Думы, заместителя председателя Хабаровской краевой Думы – председателя постоянного комитета по межрегиональным связям, взаимодействию с органами местного самоуправления и общественными организациями; начальника отдела Главного управления Минюста России по Дальневосточному федеральному округу (далее, ДФО[93 - Дальневосточный федеральный округ образован Указом Президента РФ от 13.05.2000 №849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» (См. Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №20, ст. 2112) в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений. Аппарат полномочного представителя Президента РФ в ДФО был расположен в г. Хабаровске. В состав ДФО были включены: Республика Саха (Якутия), Приморский и Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская и Сахалинская области, Еврейская автономная области (ЕАО), Корякский (КАО) и Чукотский (ЧАО) автономные округа. Камчатская область и входивший в неё Корякский автономный округ 01.07.2007 г. объединились в Камчатский край (см. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 №2-ФКЗ // СЗ РФ. 2006. №29, ст. 3119); Указом Президента РФ от 10.05.2015 г. в перечень округов были внесены соответствующие коррективы. Указом Президента РФ от 03.11.2018 №632 в состав ДФО были включены Республика Бурятия и Забайкальский край, ранее входившие в Сибирский федеральный округ. Указом Президента РФ от 13.12.2018 г. аппарат полномочного представителя Президента РФ в ДФО был переведён из г. Хабаровска в г. Владивосток. Площадь территории округа 6 952 555 км? (40,6% от площади РФ). Численность населения округа по данным Росстата составляет 8 188 594 чел. (2019). Плотность населения —1,33 чел./км

 (2019). Городское население – 57,06% (2018).]) по экспертизе нормативных правовых актов субъектов РФ, регистрации уставов муниципальных образований; доцента кафедры государственно-правовых дисциплин ДВАГС и профессора аналогичной кафедры ДВФ РАП.

Пособие пополнено новыми параграфами, раскрывающими различные стороны российской системы публичной власти, такими как: ответственность Законодательной Думы Хабаровского края и её депутатов; оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ; ответственность исполнительных органов Хабаровского края, что позволило более полно раскрыть состояние правовой регламентации и механизм выполнения полномочий краевыми органами государственной власти.

Таким образом, можно констатировать, что на день подготовки данного монографического учебного пособия в историко-правовой науке превалируют противоречивые взгляды в толковании конституционных норм, касающихся статусного положения субъектов РФ, не выработан единый терминологический подход, учитывающей как теоретические разработки, так и практику их преобразований в последние 30 лет. Одновременно законодательные органы субъектов РФ, как правило, плетутся в «хвосте» требований дня, не верифицируют[94 - ВЕРИФИКАЦИЯ [от лат. verum «истинный» + facere «делать»] – в различных сферах деятельности человека может подразумевать: проверка, подтверждение, метод доказательств каких-либо теоретических положений, алгоритмов, программ и процедур путём их сопоставления с опытными // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 192.] результаты теоретических изысканий и реформ. В свою очередь реорганизация правового статуса субъектов Федерации требуют быстрых и действенных решений, точной нормативной регламентации, которые могут и должны дать научные изыскания в сфере государственного строительства в субъектах РФ.

В связи с новизной, недостаточной научной и правовой разработанностью большинства государственно-правовых институтов государственного права Хабаровского края научные исследования данного института конституционного права России, во-первых, диктуют необходимость подобного рода исследований, что позволяет выяснить как положительные, так и отрицательные уроки истории государственного реформирования Хабаровского края в ранг равноправного субъекта РФ, а история, как известно не прощает не выученных уроков. В связи с этим и это, во-вторых, исследование системы органов государственной власти субъекта РФ, истории её формирования и механизма взаимодействия органов государственной власти в условиях разграничения предметов ведения и полномочий является весьма актуальным.

Не вызывает сомнения и тот факт, что знание конституционных и уставных начал организации публичной власти в республиках, краях, областях, … правового положения Хабаровского края как равноправного субъекта РФ; правового статуса жителей; территориального деления; правового положения органов государственной власти; организации МСУ; государственной и муниципальной службы; финансово-экономических отношений; и других государственно-правовых институтов Хабаровского края является обязательным для всех государственных и муниципальных служащих края.

Данное издание и позволяет получить эти знания, в чём его практическая значимость.

Практическое значение исследования заключается и в том, что его результаты могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного (государственного) права, истории государства и права России в высших и средних учебных заведениях, послужат основой для специальных курсов по государственному строительству Хабаровского края как одного из субъектов Российского федеративного государства.

Как совершенно справедливо отмечает А. Елаев «При преподавании указанной отрасли, – (Конституционное право субъектов РФ, Б.Х и Е.Ш.), – отдельно от конституционного права России и муниципального права в сознании студентов будут строго различаться три отрасли публичного права – федеральное конституционное право – конституционное право субъекта – муниципальное право, каждая со своим предметом регулирования при единстве императивного метода»[95 - Елаев А. Конституционное право субъекта Российской Федерации…].

Внесение в Конституцию РФ 01.07.2020 г. поправок и дополнений означает начало нового отсчёта истории строительства российской государственности. Новая редакция Конституции РФ, зафиксировав ориентиры и ценности дальнейшего развития России как суверенного государства, закрепила за Россией право на свой собственный путь развития. Конституция повышает ответственность за положение дел в стране, прежде всего всех граждан и заставляет думать о смыслах: зачем нам нужна семья, зачем нерушимость границ, зачем разделение властей, зачем развивать технологии и т. д.

Ответы на эти вопросы должны искать преимущественно законодатели (федеральные и региональные), что в свою очередь ставит перед ними необходимость осмысления достигнутого за 27 лет в области государственного строительства как в целом по России, так и в субъектах РФ, что в свою очередь приведёт к изменению значительной части правового поля[96 - Как сообщалось в СМИ уже 08.07.2020 г. в Государственной Думе ФС РФ начал обсуждаться проект закона о внесении в федеральные законы дополнений, уточняющих понятие экстремистской деятельности и ужесточающих ответственность за нарушение территориальной целостности страны. К 09.07.2020 г. в Государственной Думе был составлен предварительный список законов, принять которые требуют поправки в Конституцию. Как сообщали депутаты ГД ФС РФ их около сотни.]. Именно в помощь хабаровским законодателям провести анализ достигнутого и наметить перспективы дальнейшего законотворческого процесса, и подготовлено новое издание книги. В этом также заключается практическое значение данного исследования.

Территориальные параметры монографического исследования включают границы Дальневосточного федерального округа, в состав которого включён Хабаровский край как равноправный субъект Российской Федерации.

Хронологические рамки исследования. Нижняя граница исследования – конец 1980 гг. – начало 1990 гг.: разрушение СССР и советских органов государственной власти и управления, произведённые партийной (КПСС) верхушкой в результате которых на политической карте мира появилось новое суверенное государство – Российская Федерации – Россия со своими органами государственной власти и своей системой местного самоуправления.

Верхний рубеж – начало третьего десятилетия XXI столетия. Рубеж нами связывается с внесением в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов Федеральных законов «Об общих принципах организации органов публичной власти в субъектах РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», которые, по мнению его авторов, подводят черту под более чем 20-летним периодом действия Федерального закона от 06.10.1999 №184, и почти 20-летним периодом действия Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ и требуют анализа состояния и действенности органов публичной власти в субъектах РФ, созданных этими нормативными правовыми актами.

Как сообщает пресс-служба Госдумы, законопроектами совершенствуются механизмы организации и взаимодействия органов публичной власти Российской Федерации (федеральных, региональных, муниципальных). А пояснительные записки уточняют, что законы принимается в целях обеспечения стабильности системы публичной власти. То есть федеральный законодатель признаёт, что созданная по Федеральным законам №184 и №131 система публичной власти в субъектах РФ была нестабильной, о чём авторы данного монографического учебного пособия говорили неоднократно в течение десятилетий…

Таким образом, проекты законов подводят черту под процессом формирования публичной власти, осуществляемой в России в течение более тридцати лет. А это значит, что тема государственного строительства в субъектах Федерации не исчерпана и переходит на новый уровень, что, смеем предположить, потребует дальнейшего изучения складывающихся новых общественных отношений.

В данном учебном пособии эти проекты законов не рассматриваются. В работе дана только краткая их характеристика. Авторы исходят из того, что возможность провести анализ новых систем регионального и местного управления, их эффективности появиться только через какое-то время после принятия соответствующих законов.

По нашему мнению, о качестве новых закона красноречиво скажут первые, внесённые в них изменения и дополнения и время их внесения. А это говорит о том, что авторам данного монографического учебного пособия придётся ещё неоднократно возвращаться к теме государственного строительства Хабаровского края как равноправного субъекта Российской Федерации.

Объектом исследования являются складывающиеся в Российской Федерации и, конкретно в Хабаровском крае, общественные отношения, связанные с осуществлением народовластия посредством организации и деятельности, новых по своему статусу, органов государственной власти края (Законодательной Думы Хабаровского края, Правительства Хабаровского края возглавляемого высшим должностным лицом края – Губернатором Хабаровского края), регламентации организации и проведения выборов на территории края и установления дополнительных, региональных, гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Предмет исследования составляет совокупность правовых норм, регламентирующих процесс формирования и функционирования органов государственной власти субъектов РФ, включённых в состав ДФО и конкретно Хабаровского края.

Целью исследования является научное осмысление и анализ формально-юридической и содержательной сторон осуществления государственного строительства в субъектах РФ; истории выравнивания статуса краёв, областей, … до уровня равноправного субъекта РФ на примере Хабаровского края.

Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи:

– рассмотреть историю реформирования краёв, областей, … из административно-территориальных единиц в составе РСФСР, в равноправные субъекты РФ, включённые в состав ДФО, учитывая, что в округе на день подготовки данного пособия наличествовали практически все типы субъектов РФ: республики, края, области, автономная область, автономный округ, закреплённые в качестве субъектов Федерации в Конституции РФ 1993 г.;

– изучив организационную структуру и механизм оптимизации деятельности органов государственной власти и управления в субъектах РФ вскрыть причинно-следственные связи происходящих в конце XX столетия изменений в организации публичной власти в Российской Федерации на примере субъектов РФ включённых в состав ДФО;

– исследовать сущность и специфику понятия и правового статуса органов государственной власти Хабаровского края исходя из его нового статуса – равноправного субъекта РФ, основы регионального избирательного права, историю и механизм формирования органов МСУ в муниципальных образованиях Хабаровского края;

– осмыслить конституционные основы организации и деятельности новых органов государственной власти в субъектах РФ и их интерпретацию в федеральных законах, Уставе Хабаровского края и законах края;

– проанализировать порядок формирования органов государственной власти субъектов РФ, их взаимоотношения с населением, регламентацию региональных прав и свобод, на примере Хабаровского края;

– изучить нормы современного российского права, регламентирующие основы компетенции органов государственной власти субъектов РФ, включая накопленный в ДФО и Хабаровском крае компонент нормативного юридического обеспечения их деятельности;

– исследовать организационную структуру и возможности оптимизации деятельности органов государственной власти субъектов РФ;

– раскрыть особенности применения ответственности и реализации гарантий деятельности органов государственной власти субъектов РФ;

– сформулировать понятие государственного права Хабаровского края;

– обосновать конкретные научно-практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования формирования и деятельности органов государственной власти Хабаровского края с целью обеспечения максимально полной реализации народовластия как конституционной основы современного российского государства

– дать оценку действиям российской политической элиты по реформированию регионального и местного управления.

Высказывая своё мнение в отношении местного постсоветского самоуправления авторы (Б.Х. и Е.Ш.) исходят из того, что, как показывает история развития человеческого общества, человечество находится в постоянной борьбе со всевозможными препятствиями, которые бывают природными и рукотворными. Последние зачастую ведут к стагнации[97 - СТАГНАЦИЯ – (от лат. stagnum стоячая вода) – застой в экономике, производстве, торговле и т. п. // Шестерина Н. Л. Толковый словарь иностранных слов. М.: Кучково поле. 1998. С. 270.] и даже разрушению общества, государства, субъекта федерации, муниципалитета. Вот таким рукотворным препятствием, мешающим России развиваться, на наш взгляд, и является либерально-западническая модель местного самоуправления, вброшенная в российское правовое поле научными кругами второй половины XIX столетия и поддержанное учёными и практиками конца XX столетия. Авторы в работе ставят перед собой задачи: раскрыть причины, принципы и последствия внедрения института местного самоуправления в постсоветской России; определить его роль и место в российской правовой системе и на примере конкретного субъекта РФ – Хабаровского края сделать выводы о том, какую же систему управления на уровне район, город, село, … мы создали, как в этой системе чувствует себя житель российских субъектов, муниципальных образований и, исходя из этих выводов, сделать соответствующие предложения.

При проведении исследования использовались общенаучные методы, в частности системный подход, который дал возможность исследовать наличную модель органов власти субъектов Федерации с позиций целостного публично-правового явления. Метод анализа и синтеза позволил выделить отдельные составляющие терминологического аппарата, признаки и свойства различных компонентов исследуемых государственно- и политико-правовых явлений. Функциональный подход был ориентирован на изучение отраслевого, межотраслевого и территориального аспектов деятельности региональных органов государственной власти. Аксиологический метод использовался при выявлении единых ценностных параметров, лежащих в основе взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней, а прогностический метод – для определения тенденций развития законодательства, регламентирующего вопросы формирования и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, ряда министерств и ведомств, решения Конституционного и Верховного судов РФ, а также нормативные правовые акты субъектов РФ.

Приложенный к работе список литературы использовавшейся для анализа обозначенных проблем показывает, что источниковую базу исследования составили, прежде всего, обширный круг федеральных и региональных нормативных правовых актов, архивные документы, воспоминания участников событий, научная, учебная и справочная литература, материалы научно-практических конференций, дающие в купе объективную реконструкцию политического процесса за счёт документально-хроникальных приёмов, обеспечивших восстановление последовательности событий.

Большyю часть источниковой базы составляют исследования историко-правового характера, где рассматриваются вопросы формирования и развития государственности субъектов РФ в новых политических условиях[98 - Как пример, см.: Сергевнин С. Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. СПб: Изд-во Юридического института. 1999; Гамалей А. А. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере краёв и областей Дальневосточного федерального округа): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2009; Голощапов Р. В. История реформирования органов власти на Дальнем Востоке России (1990 – 2000): Автореф. дисс. …канд. ист. наук. Хабаровск, 2002.].

Вместе с тем, обзор научной литературы, проведённый как в изданных ранее учебных пособиях, так и в данном исследовании показывает, что проблема государственного права субъектов РФ не нашла своего достаточного изучения и нуждается в дальнейшей разработке.

В постсоветский период развития России в отечественной науке государствоведения господствует институциональный подход к формированию предмета и системы публичных отраслей права, на что обращают внимание многие известные учёные[99 - Подробнее см.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 44.], что позволило им выделить следующие институциональные подгруппы норм государственного права субъектов РФ:

– нормы, регулирующие правовое положение народов проживающих в субъектах РФ, в том числе, закрепляющие статус уполномоченного по правам человека, по правам детей и т.д.;

– нормы, закрепляющие территориальное устройство субъектов РФ;

– нормы, регулирующие статус законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

– нормы, регулирующие государственное управление в субъектах РФ;