Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

Муниципалитеты так же приняли свои соответствующе НПА. Здесь мы видим ту же самую картину: если в большинстве дальневосточных муниципалитетов «Стратегии…» принимаются представительными органами[568 - Как пример, см.: О стратегическом планировании в Петропавловск-Камчатском городском округе: решение Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края от 22.12.2015 N 375-нд (ред. от 30.10.2020) // Первоначальный текст документа опубликован в издании: Град Петра и Павла. 26.12.2015. №53.], то в Хабаровском крае, по примеру старшего руководителя, документ принимается администрацией соответствующего МО[569 - Об утверждении Положения о стратегическом планировании в городском округе «Город Хабаровск»: постановление Администрации города Хабаровска от 06.07.2015 №2285 // Хабаровские вести. 10.07.2015. №104.]. Но вот в отношении порядка в расположении участников стратегического планирования, в отличие от краевого закона, на первом месте здесь муниципальные представительные органы. Но, как и с федеральными НПА, при приёме новых программ, стратегий, как в субъектах РФ, так и в муниципалитетах, как правило, не делается анализ исполнения предыдущих. Хотя в большинстве субъектов РФ принято уже по два подобных документа[570 - Как пример, см.: О Стратегии социального и экономического развития Хабаровского края на период до 2025 года: постановление Правительства Хабаровского края от 13.01.2009 №1-пр (ред. от 26.05.2011) // Собрание законодательства Хабаровского края», 12.04.2010, №3 (92); Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Хабаровского края на период до 2030 года: постановление Правительства Хабаровского края от 13.06.2018 №215-пр (ред. от 24.11.2021) // Собрание законодательства Хабаровского края, 12.07.2018. №6. О стратегии социально-экономического развития Приморского края до 2025 года: Закон Приморского края от 20.10.2008. №324-КЗ (ред. от 02.02.2016) // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края, 20.10.2008. №89.].

В то же время, огромные территории дальневосточных субъектов РФ, малое количество небольших поселений, расположенных на многокилометровом удалении друг от друга, отсутствие круглогодичного транспортного сообщения между ними и с административными центрами требуют своих систем государственного и муниципального управления, налогового и бюджетного регулирования, отличных от систем регионов, расположенных в европейской части России. Необходимо выработать идеологию нахождения России на территории Дальнего Востока. По мнению научной общественности ДФО, в конце второго десятилетия XXI столетия Дальний Восток стоит на перепутье, и необходимо знать, какой дорогой двигаться дальше, что ждёт дальневосточников в будущем[571 - Подробнее см.: Угланов А. Вячеслав Штыров: Государственная программа по развитию Дальнего Востока исчезла… // «Аргументы Недели» 29 – 04 августа 2020. №29 (723). URL: https://argumenti.ru (Дата обращения 04.08.2020 г.).].

По нашему мнению, улучшить положение дел в субъектах Федерации, а значит и в целом в стране можно, только если удастся создавать такую систему регионального управления, которая бы решала стоящие перед субъектом РФ задачи в интересах его населения и была бы перед ним (населением) ответственна и если на уровне каждого субъекта РФ будет четкое понимание не только поставленных и решаемых целей и задач, но и будет внедрён механизм оценки достижения ожидаемых конечных результатов[572 - Алгоритм проведения оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта РФ в области развития экономики приведён в диссертационном исследовании Т. Н. Воробьевой. См.: Воробьева Т. Н. Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти в системе государственного управления эконмическим развитием регионов Сибири: Дисс. канд. … юрид. наук. Красноярск, 2018.]. А потому первоочередная задача органов государственной власти субъектов РФ – укрепление внутренних структур регионального управления.

Таким образом, во-первых, несмотря на очевидные успехи федеративного строительства к началу третьего десятилетия XXI столетия с повестки дня не сняты ряд вопросов, связанных с экономическими полномочиями субъектов РФ;

во-вторых, смена собственников не привела к эффективному хозяйствованию. В экономике утвердилось господство естественных монополий, экономический и финансовый кризис углубился. Кроме того, краткий анализ, проведённый выше, показывает, что необходимо провести реформирование у п р а в л е н и я экономикой на уровне субъектов РФ. Для этого, прежде всего, нужна политическая воля, выраженная в законодательстве;

в-третьих, и это самое главное, на региональном уровне не выработана система ответственности органов и должностных лиц перед населением субъектов РФ за состояние дел в регионе.

3.4.2 Бюджет Хабаровского края[573 - Основу раздела составляет материал учебника «Региональное право / Под ред. Засл. юриста РФ, канд. юрид. наук, проф. В. Н. Ширяева, канд. юрид. наук, доц. А. В. Никитиной». 1-е изд. Хабаровск: Изд-во «РИОТИП» краевой типографии». 2008.]

3.4.2.1 Понятие бюджета субъекта Российской Федерации

Термин «бюджет» в теоретическом плане включает в себя три понятия:

– бюджет как экономическая категория – это совокупность объективных, в основном, регламентированных государством экономических (денежных) отношений, связанных с формированием и использованием централизованных денежных фондов, находящихся в руках соответствующих органов власти;

– бюджет с правовой точки зрения (под которым понимается план-прогноз) – форма и использование денежных фондов для обеспечения функций органов государственной власти (закрепляется законами соответствующих органов власти);

– бюджет в материальном смысле слова – представляет размер, объем этих денежных фондов.

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы её построения, то есть бюджетное устройство, которое включает в себя организацию и принципы построения бюджетной системы, определяет взаимоотношения звеньев бюджетной системы. Бюджетное устройство устанавливается и регламентируется законодательными актами, которыми определены права центральных и местных органов власти по составлению, утверждению и исполнению бюджетов, а также распределению доходов и расходов между отдельными видами бюджета.

Бюджетное устройство страны определяется государственным устройством: в унитарных государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты, находящиеся в ведении органов МСУ. В федеративных государствах бюджетная система, состоящая из трёх звеньев (государственный или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства; бюджеты субъектов Федерации; местные бюджеты), имеет определённую специфику и базируется на соблюдении следующих основных принципов:

– равноправие всех членов Федерации в их финансовых взаимоотношениях с центром, допускающее при определённых условиях выбор того или иного типа взаимоотношений членов Федерации с центральным бюджетом при соблюдении законодательно установленных режимов этих ограничений;

– разграничение сфер деятельности и ответственности между федеративным центром и членами федерации, то есть фактическое разграничение сфер финансирования расходов за счёт бюджетов того или иного уровня. При этом, может иметь место, устанавливаемое законодательно как наличие прав финансировать какие-либо расходы вне пределов компетенции того или иного уровня власти, так и отсутствие такого права;

– самостоятельность бюджетов различных уровней, предполагающая, что каждый из них имеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств. При этом, может иметь место как закрепление тех или иных объектов налогообложения за центром или членами Федерации, так и наличие права центра и членов Федерации на налогообложение одних и тех же объектов[574 - См.: Федерализм: Энциклопедический словарь. М.: ЮНИФРА-М. 1997. С. 251.].

Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются основополагающими, поскольку выражают право государства, субъектов Федерации и муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его использовании.

Любая бюджетная система должна быть ориентирована на достижение следующих глобальных целей: экономическая эффективность, социальная справедливость, политическая стабильность, верховенство закона, укрепление единства государства.

Основными функциями бюджета являются: перераспределение национального дохода и ВВП, государственное регулирование и стимулирование экономики, финансовое обеспечение социальной политики, контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств[575 - Подробнее см.: Дробозина Л. А. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов [Л. А. Дробозина, Л. П. Окунева, Л. Д. Андросова] / Под ред. Л. А. Дробозиной. М.: Финансы – ЮНИТИ. 1997. С. 147.].

Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определённую систему, которая называется бюджетной системой. Согласно законодательству, она представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований.

За последнее десятилетие ХХ в. бюджетная система РФ претерпела кардинальные изменения. До 1991 г. её государственный бюджет включался в государственный бюджет СССР, в котором отражались все бюджеты на территории страны, в том числе сельские и поселковые.

После 1993 г. в бюджетную систему России как суверенного федеративного государства входят бюджеты трёх уровней, являясь её самостоятельными частями. К ним относятся:

а) государственные бюджеты двух уровней:

– федеральный бюджет;

– бюджеты субъектов Российской Федерации.

б) местные бюджеты, которые своими доходами и расходами не входят в бюджет территорий и не включаются в федеральный и региональный бюджеты.

Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соответствующих государственных и местных органов, в том числе для выполнения государственных функций.

Организация бюджетной системы, принципы её построения составляют бюджетное устройство страны. Бюджетное устройство Российской Федерации основывается на следующих принципах: единство бюджетной системы, самостоятельность, полнота, реальность, гласность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему России.

Тем не менее, несмотря на единство бюджетной системы Российской Федерации, каждый из бюджетов имеет полную самостоятельность, которая проявляется во взаимо-действии бюджетов всех уровней по линии доходов. Это взаимодействие осуществляется путем нормативного распределения между бюджетами регулирующих доходных источников, создания частичного перераспределения целевых и региональных фондов.

Федеральный бюджет России – главное звено бюджетной системы. Он объединяет главные доходы и расходы государства.

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ. В доходах бюджетов могут быть частично централизованные доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы России для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления[576 - Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 28.03.2017) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 1998. №31, ст. 3823. (Далее, БК РФ).]. Они направляются на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, на содержание органов государственной власти, финансовую поддержку бюджетов субъектов РФ, на погашение государственного долга, создание государственных материальных и финансовых резервов.

Бюджеты субъектов РФ – фонды денежных средств, предназначенные для реализации задач и функций, возлагаемых на органы государственной власти соответствующих субъектов РФ.

Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) – фонды денежных средств, предназначенных для реализации задач и функций, возлагаемых на органы МСУ муниципальных образований.

Доходы бюджета субъекта РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ могут быть подразделены на следующие виды: налоговые доходы; неналоговые доходы; безвозмездные поступления.

Как отмечают авторы учебного пособия «Региональное право»[577 - Подробнее см.: Региональное право: Учебник… С. 172—181.] к налоговым доходам субъекта РФ бюджетное и налоговое законодательство относит, прежде всего, региональные налоги:

1) налог на имущество организаций. Устанавливая налог, законодательные (представительные) органы субъектов РФ определяют налоговую ставку в пределах, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации (далее, НК РФ), порядок и сроки уплаты налога.

2) налог на игорный бизнес. Налоговые ставки устанавливаются законами субъектов РФ в пределах, установленных НК РФ;

3) транспортный налог. Устанавливается и вводится в действие в соответствии с НК РФ законами субъектов РФ о налоге и обязателен к уплате на территории соответствующего субъекта РФ.

Устанавливая налог, законодательные (представительные) органы субъектов РФ определяют ставку налога в пределах, установленных гл. 30 НК РФ, порядок и сроки его уплаты.

Эти налоги зачисляются в 100% объёме в бюджет субъекта РФ, т.е. данные налоги не могут быть централизованы в вышестоящий бюджет.

К налоговым доходам субъекта РФ отнесены также федеральные налоги и сборы, доходы от специальных налоговых режимов, которые в определённом проценте зачисляются в бюджет субъекта РФ. Перечень таких доходов и нормативы отчислений от них устанавливаются также ст. 56 БК РФ[578 - Определённый перечень доходов также закрепляется в ст. 26.15 Федерального закона №184.].

Согласно действующему законодательству предусмотрены федеральные налоги (сборы), которые зачисляются в 100% объёме в региональный бюджет. К ним относятся: акцизы на алкогольную продукцию; акцизы на пиво; налог на добычу общераспространённых полезных ископаемых; налог на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов; сбор за пользование объектами животного мира; государственная пошлина за определённые юридически значимые действия.

Ряд федеральных налогов зачисляются не в полном объёме в бюджет субъекта РФ, а по определённому нормативу, который устанавливается ст. 56 БК РФ. К ним относятся: налог на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции, заключённых до вступления в силу Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»[579 - Федеральный закон от 30.12.1995 №225-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О соглашениях о разделе продукции» // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 1996. №1, ст. 18.] – по нормативу 80%; налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в бюджеты субъектов РФ, – по нормативу 100%; налог на доходы физических лиц – 70%; акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья – 50%; акцизы на спиртосодержащую продукцию – 50%; акцизы на автомобильный бензин, включая прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей – 60%; налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) – по нормативу 5%; налог на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространённых полезных ископаемых) – по нормативу 60%; регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) – 5%; сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) – 30%; а также доходы от специальных налоговых режимов – налог, взимаемый в связи с применением упрощённой системы налогообложения – 90%; налог, взимаемый в виде стоимости патента в связи с применением упрощённой системы налогообложения, – по нормативу 90%; единый сельскохозяйственный налог – 30%.

По мнению авторов учебного пособия «Региональное право» неналоговые доходы субъекта РФ могут быть подразделены на несколько групп[580 - А. Гамельтон предлагал подразделять налоги на прямые и косвенные. Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… С. 231.]: доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных унитарных предприятий, в том числе казённых; доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных унитарных предприятий, в том числе казённых; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причинённого субъектам РФ, и иные суммы принудительного изъятия; средства самообложения граждан; иные неналоговые доходы.

Перечень таких доходов и нормативы отчислений от них устанавливаются ст. 57 БК РФ. Неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ, формируются, в том числе за счёт: доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Федерации, за исключением имущества автономных учреждений российских субъектов, а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов РФ, в том числе казённых, – по нормативу 100%; доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в государственной собственности субъектов Федерации, за исключением имущества автономных учреждений российских субъектов, а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов РФ, в том числе казённых, – по нормативу 100%; доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями субъектов Федерации, части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет, – в размерах, определяемых в порядке, установленном законами субъектов РФ[581 - Как правило, размер регламентируется законом о бюджете субъекта РФ на соответствующий год.]; платы за негативное воздействие на окружающую среду – по нормативу 40%; платы за использование лесов в части, превышающей минимальный размер арендной платы и минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений, а также платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд – по нормативу 100%; декларационного платежа – по нормативу 100%; сборов за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами исполнительной власти субъектов РФ, – по нормативу 100%; доходов от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков – по нормативу 20%; доходов от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, – по нормативу 20%; платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ, – по нормативу 100%; разовых платежей за пользование недрами при наступлении определённых событий, оговорённых в лицензии (бонусы), по участкам недр, содержащих месторождения природных алмазов, – по нормативу 100%. В бюджеты субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежат зачислению: плата за негативное воздействие на окружающую среду – по нормативу 80%; доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков – по нормативу 100%, если законодательством соответствующего субъекта Федерации не установлено иное; доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, – по нормативу 100%, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное.

К безвозмездным поступлениям субъекта РФ относятся: дотации[582 - Согласно ст. 6 БК РФ ДОТАЦИЯ – межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.] из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; субсидии[583 - Согласно ст. 132 БК РФ, СУБСИДИЯ бюджетам субъектов РФ – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения российских субъектов и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов МСУ по вопросам местного значения.] из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии); субвенции[584 - Согласно ст. 133 БК РФ, СУБВЕНЦИЯ бюджетам субъектов РФ – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств российских субъектов и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам МСУ в установленном порядке.] из федерального бюджета; иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Таким образом, в рамках межбюджетных отношений субъект РФ может получать безвозмездные поступления в форме дотаций, субсидий и субвенций. В настоящее время такие безвозмездные поступления объединены термином «межбюджетные трансферты».

Дотация выделяется субъекту РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъекта РФ. Это задача решается путём сокращения отставания уровня бюджетной обеспеченности субъекта РФ с низким уровнем бюджетной обеспеченности от уровня, достаточного для выполнения полномочий субъекта РФ. Следует заметить, что все субъекты Дальневосточного федерального округа являются получателями такой финансовой помощи из данного фонда. Это свидетельствует о том, что уровень налоговых доходов на одного жителя, расходы по предоставлению бюджетных услуг в расчёте на душу населения ниже, чем, в среднем, по субъектам РФ. В связи с чем, они получают такую финансовую помощь для выравнивания своего уровня бюджетной обеспеченности.

Субсидия субъекту РФ может предоставляться из Федерального фонда софинансирования социальных расходов. В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.