Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

Как уже говорилось выше в 1991 г. ЕАО была выведена из состава Хабаровского края.

На день подготовки данного издания Хабаровский край занимает площадь в 788,6 тыс. км

, с население 1 333 224 человек. Городское население составляет 82,06%. В рамках муниципального устройства, край включает в себя 2 городских округа и 17 муниципальных районов, на территории которых располагаются 23 городских поселений и 191 сельских поселений.

Принятая в 1993 г. Конституция РФ не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Тем не менее, конституционное установление о том, что власть в Российской Федерации осуществляется народом через органы государственной власти и органы МСУ (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), позволяет говорить о том, что административно-территориальное деление субъекта РФ выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой, – как способ организации МСУ[519 - Подробнее см.: Берг О. В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права, 2001. №4.]. При этом, считает В. В. Комарова[520 - Подробнее см.: Комарова В. В. Некоторые проблемы правового регулирования административно-территориального устройства (вопросы теории и практики) // Право и власть, 2002. №2. С. 46—55.], важно подчеркнуть отличие территориального деления субъекта Федерации от федеративного деления на национально-государственные образования. Так, если территории субъектов Федерации первичны, то административно-территориальные единицы в рамках субъекта являются лишь следствием территориальной организации системы органов власти. Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в соответствующих статьях Конституции РФ, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов – их территориальное устройство.

То есть, общие принципы административно-территориального устройства субъектов РФ определяются федеральным законом, и принципы эти являются общими для всей страны, а вот детальная правовая регламентация административно-территориального устройства субъектов РФ осуществляется их законами.

Под административно-территориальным устройством субъекта РФ понимается территориальная организация данного субъекта, представляющая собой систему входящих в субъект административно-территориальных единиц, под которыми понимается часть территории субъекта Федерации в фиксированных границах с одним или несколькими поселениями, имеющая название, орган МСУ, установленный законом соответствующий статус.

В соответствии с установившейся практикой поселения могут быть городскими (города и посёлки городского типа[521 - В СССР существовали три вида поселков городского типа: рабочие (при крупных заводах, стройках, железнодорожных узлах, гидротехнических сооружениях, электростанциях), имеющие не менее 3 тысяч жителей, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85%; курортные – в местах, имеющих лечебное значение, с населением не менее 2 тысяч человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти посёлки составляет не менее 50% постоянного населения; дачные – места летнего отдыха горожан, в которых не более 25% взрослого населения постоянно заняты сельским хозяйством, а основное население занимается обслуживанием отдыхающих.]) и сельскими[522 - К сельским поселениям относятся поселения, в которых подавляющее большинство жителей заняты сельским хозяйством.] (село, деревня, станица, хутор и др.).

Как устанавливает ч. 12.1 ст. 12 Устава Хабаровского края (в ред. закона от 03.02.2016 №163) административно-территориальное устройство края есть территориальное деление края, установленное краевым законом с учётом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры для осуществления функций государственного управления и МСУ. Административными единицами в крае являются города, районы[523 - Районом называется административно-территориальная единица, которая своими фиксированными границами охватывает одно или несколько сельских поселений, а также городские поселения (кроме республиканских, краевых, областных, окружных городов).], посёлки, сельские населённые пункты и другие поселения.

Часть 11.2 ст. 11 Устава Хабаровского края определяет, что изменение границ края не может быть произведено без согласия населения, выраженного посредством краевого референдума. Часть 2 этой же статьи устанавливает, что преобразования в административно-территориальном устройстве края осуществляются в соответствии с краевым законом.

Пунктом 49.2. ст. 49 краевого Устава определялось, что «…территории местного самоуправления – районов, городов, посёлков, сёл (сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются краевыми законами». В последующем это положение было несколько изменено и стало звучать следующим образом «границы территорий муниципальных образований устанавливаются краевыми законами». В 2004 г. в крае были приняты законы о наделении городских округов, районов, населённых пунктов статусом муниципального образования и определения их границ[524 - См.: О наделении муниципального образования города Хабаровска статусом городского округа и об установлении его границы: Закон Хабаровского края от 28.04.2004 №177 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. №5 (22). О наделении муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре статусом городского округа и об установлении его границы: Закон Хабаровского края от 30.06.2004 №192 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. №7 (24). О наделении муниципальных образований районов статусом муниципального района и об установлении их границ: Закон Хабаровского края от 30.06.2004 №194 (ред. от 27.10.2010) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2004. №7 (24). О наделении поселковых, сельских муниципальных образований статусом городского, сельского поселения и об установлении их границ: Закон Хабаровского края от 28.07.2004 №208 (ред. от 21.12.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2004. №8 (25).].

Устав края установил, что административным центром Хабаровского края является город Хабаровск, статус которого определяется краевым законом[525 - См.: О статусе города Хабаровска – краевого центра Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 23.04.1996 №139 (ред. от 27.07.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Приамурские ведомости». 02.07.1996. №138].

В 2007 г. в крае был принят закон об административно-территориальном устройстве, которым определены его принципы и установлено, что образование и упразднение административно-территориальных единиц осуществляются законом края[526 - Об административно-территориальном устройстве Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 28.03.2007 №109 (ред. от 23.12.2015) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2007. №4 (57).]. Статьёй 3 Закона сформулированы следующие принципы административно-территориального устройства края:

1) обеспечения территориального единства края;

2) взаимосвязи территориального и административного устройства края с учётом исторически сложившегося расселения жителей края;

3) обеспечения экономических и организационных условий для формирования и эффективной деятельности органов государственной власти и органов МСУ;

4) сохранения и развития национальной культуры, обычаев и традиций, исконных видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп, проживающих в крае;

5) учёта мнения населения при решении вопросов административно-территориального устройства края.

Статья 4 определяет, что административно-территориальными единицами в системе административно-территориального устройства края являются районы, районы в городах, а также населённые пункты, в которых находятся органы государственного управления и (или) органы МСУ.

Таким образом, административно-территориальное устройство Хабаровского края – это территориальная организация края как субъекта Федерации, в соответствии с которой строится и функционирует система его органов государственной власти и органов МСУ. Административными единицами в крае являются города, районы, посёлки, сельские населённые пункты и другие поселения.

§3.4 Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края

3.4.1 Полномочия и принципы экономической деятельности органов государственной власти Хабаровского края

В первом издании пособия (2003 г.) данный параграф назывался «Экономическая и финансовая основы Хабаровского края», так звучала гл. 11. Устава края. Статья 58 этой главы, вслед за Конституцией РФ устанавливала, что экономическую основу края составляют государственная, муниципальная и частная[527 - Институт частной собственности в СССР был введён Законом от 14.03.1990 №1360—1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» как «собственность советских граждан» // Первоначальный текст документа опубликован в издании Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. №2, ст. 189. В России институт частной собственности был восстановлен Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24.12.1990 №443—1 // Первоначальный текст документа опубликован в издании Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990, №30, ст. 416. Часть 3 ст. 2 устанавливала, что «Имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций)».] собственность[528 - СОБСТВЕННОСТЬ – система исторически изменяющихся объективных отношений между людьми в процессе производства, распределения, обмена, потребления, характеризующих присвоение средств производства и предметов потребления. Собственность – это присвоение, обретение, чего-либо в свою власть, в сою принадлежность // Гражданское право. Словарь-справочник. М.: 1996. С. 469.], а также иные формы и виды собственности.

Новое название параграфа обусловлено тем, что Федеральным законом от 04.07.2003 №95-ФЗ[529 - СЗ РФ. 2013. №48, ст. 6165.] в Федеральный закон №184 была внесена глава IV.2. «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации», а Законом Хабаровского края от 25.05.2005 №273 соответствующие изменения были внесены в Устав края, после чего глава 11 стала звучать «Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края».

Рассматривая экономическую и финансовую основы государств, в юридической литературе отмечается две тенденции:

во-первых, в «старых» конституциях большинства стран отсутствуют разделы, описывающие экономическую основу государства, так как общество, построенное на частной собственности и рыночных отношениях, не учреждает экономический строй, а только охраняет его главные устои, основанные на правах и свободах. Поэтому в большинстве конституций нормы, регулирующие экономические отношения, рассредоточены по разным главам и разделам и в значительной своей части находятся в разделах, регулирующих права и свободы человека[530 - Не является в этом отношении исключением и Конституция Российской Федерации, которая не даёт понятия экономической основы России. Но из анализа конституционных статей можно сделать вывод о том, что экономическую основу Российской Федерации составляют государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности; свободный труд; социально ориентированное рыночное хозяйство, находящееся в стадии становления.].

Но во второй половине ХХ в. во многом под воздействием Конституций СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г., впервые введших статьи об экономической основе социалистического государства [статьи определяли, что экономическую основу СССР и РСФСР составляли «…социалистическая система хозяйствования и социалистическая собственность на орудия и средства производства, утвердившиеся в результате ликвидации капиталистической системы хозяйства, отмены частной собственности на орудия и средства производства и уничтожении эксплуатации человека человеком» (повторив их в Конституции 1977 г., и в конституциях союзных Республик[531 - В Конституции РСФСР 1978 г. гл. 2 называлась «Экономическая система». В неё входили характеристики социалистической (государственной), колхозно-кооперативной и личной собственности и плановая экономика. Как источник роста общественного благосостояния рассматривается свободный от эксплуатации труд.])], в ряде стран наметилась тенденция социализации государственного права, находящая своё выражение, прежде всего, в том, что конституции стали регулировать основы общественного строя, и, как результат, в конституциях отдельных государств появляются нормы, регулирующие экономические отношения[532 - Так, Конституция Республики Куба 1976 г. открывается гл. I «Политические, социальные и экономические основы государства». Конституция Федеративной Республики Бразилии 1988 г. содержит ч. VII «Экономический и финансовый строй», где ст. 170 содержит перечень принципов экономического строя, к которым отнесены: национальный суверенитет, частная собственность, социальная функция собственности, свободная конкуренция, защита потребителей, защита окружающей среды, сокращение регионального и социального неравенства, стремление к полной занятости, благоприятствование бразильским предприятиям национального капитала малого значения.];

во-вторых, в конституциях, как правило, в связи с важностью вопроса[533 - Важность этого вопроса объясняется, прежде всего, тем, что как писал Д. Мэдисон «Только законодательная власть имеет доступ к карману народа, и <…> ей тут обеспечена полная свобода рук». См.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… С. 333.] содержаться главы или разделы, посвящённые вопросам регулирования бюджетных и налоговых отношений, включая обычно и бюджетный процесс, а также основы статуса центрального банка. В федеративных государствах особое место в разделах и главах, посвящённых финансовым основам, уделяется разграничению полномочий в сфере государственных финансов между федерацией и субъектами.

В Конституции РФ 1993 г. таких разделов и глав нет[534 - Конституция РФ (ст. 71) к исключительному ведению Российской Федерации отнесла вопросы финансового, валютного, кредитного регулирования; денежной эмиссии; формирование федерального бюджета; установление федеральных налогов и сборов. Статьёй 75 обеспечивается защита и устойчивость рубля. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72) отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ.].

Ответ на вопрос о сути экономической основы российского государства дают ст. ст. 7, 8 и 37 Конституции РФ. Так, ст. 7 устанавливает, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В свою очередь ст. 8 указывается, что в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности – это, во-первых, и, во-вторых, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Ст. 37 определяет, что в России труд свободен, каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.

Анализ статей Конституции позволяет сделать вывод о том, что экономическую основу Российской Федерации составляют государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности; свободный труд; финансы; социальное рыночное хозяйство, находящееся в стадии становления. При этом субъекты рыночного хозяйствования находятся между собой в отношениях конкуренции[535 - В Российской Федерации вопросы конкуренции регулируются Законом от 22.03.1991 №948—1 (ред. от 26.07.2006) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Первоначальный тест документа опубликован издании: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991, №16, ст. 499.].

Федеральный закон №184 в ч. 1 ст. 26.10. устанавливает, что экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта РФ составляют находящиеся в собственности субъекта РФ имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, а также имущественные права субъекта Российской Федерации. Часть 2 этой же статьи закрепляет, что собственность субъекта Российской Федерации признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

Более подробно вопросы экономической основы регулируются другими федеральными и региональными законами и нормативными правовыми актами.

Так, вопросы конкуренции регулируются Законом от 22.03.1991 №948—1 (ред. от 26.07.2006) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»[536 - Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991, №16, ст. 499.].

Трудовые отношения в России регулируются трудовым законодательством, состоящим из Трудового кодекса[537 - Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ (ред. от 29.12.2020) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2002. №1 (ч. 1), ст. 3.], иных федеральных законов и законов субъектов РФ[538 - В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.].

Что касается финансов[539 - ФИНАНСЫ (мн. от лат. finanсia – приказ о выплате) – в российской научной и учебной литературе определяются как совокупность экономических отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Обычно речь идёт о целевых фондах государства или хозяйствующих субъектов (предприятий). Важнейшим понятием в области финансов является бюджет.], то это весьма важный компонент экономической системы, ибо через финансовые механизмы государство в нормальных условиях решает свои экономические (и социальные) задачи. Ведущее место в системе финансов занимает государственный бюджет.

В современной практике под финансовой системой подразумевается, во-первых, совокупность различных сфер финансовых отношений в рамках данной страны. И, во-вторых, совокупность финансовых учреждений страны. В широком смысле охватывает и кредитные учреждения.

Юридический словарь даёт следующее определение финансовой системе Российской Федерации, это – совокупность всех входящих в финансы Российской Федерации звеньев в их взаимосвязи. Финансовую систему РФ составляют следующие звенья:

– бюджетная система с входящими в неё государственными (федеральным, краевыми, областными, …) и местными бюджетами;

– внебюджетные целевые фонды;

– финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, экономических отраслей;

– имущественное и личное страхование;

– кредит (государственный и банковский).

Для контроля в финансовой деятельности Конституция РФ предусматривает создание при парламенте РФ Счётной палаты, деятельность которой регулируется федеральным законом[540 - См.: Федеральный закон от 05.04.2013 №41-ФЗ (ред. от 27.10.2015) «О Счётной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. №14, ст. 1649.]. Субъекты Федерации создают свои контрольные органы[541 - Как пример см.: О Контрольно-счётной палате Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 29.06.2011 №94 (ред. от 27.10.2021) // Первоначальный текст документа опубликован в издании: Собрание законодательства Хабаровского края. 201. №7 (108) (часть 1); О Контрольно-счётной палате Приморского края: Закон Приморского края от 04.08.2011 №795-КЗ (ред. от 12.11.2021) // Первоначальный текст документа опубликован в издании: Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2011. №194; О контрольно-счётной палате Амурской области: Закон Амурской области от 10.06.2011 №494-ОЗ (ред. от 09.11.2021) // Первоначальный текст документа опубликован в издании: Амурская правда, 18.06.2011. №108.].

В связи с важностью вопроса обычно в конституциях содержатся специальные главы или разделы, посвящённые вопросам регулирования бюджетных и налоговых отношений, включая обычно и бюджетный процесс, а также основы статуса центральных банков. В федеративных государствах особое место в разделах и главах, посвящённых финансовым основам, уделяется разграничению полномочий в сфере государственных финансов между федерацией и её субъектами.

Как уже говорилось выше, в Конституции РФ таких разделов, глав нет. Все эти вопросы регулируются федеральным законодательством. Конституция к исключительному ведению РФ отнесла вопросы финансового, валютного, кредитного регулирования; денежной эмиссии; формирование федерального бюджета; установление федеральных налогов и сборов (ст. 71); защита и обеспечение устойчивости рубля (ст. 75).

К совместному ведению в финансово-экономической сфере отнесены ряд вопросов, чем в немалой степени объясняется изменение соответствующей статьи в Уставе Хабаровского края.

Так, ст. 26.10 Федерального закона №184 устанавливает, что «…экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящиеся в собственности субъекта Федерации имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Федерации, а также имущественные права субъекта РФ.

Собственность субъекта РФ признается и защищается государством наравне с иными формами собственности»[542 - Очень часто термин «собственность» употребляется как аналог термина «имущество». Юристы стараются избегать употребления термина «собственность» в этом значении, чтобы не допускать смешения понятий. Именно так и звучит выше названная ст. 26.10 Федерального закона №184.].

Кроме ст. 26.10, гл. IV.2. Федерального закона №184 имеет ещё 13 статей, регламентирующих «Собственность субъекта Российской Федерации», «Управление и распоряжение имуществом субъекта Российской Федерации», «Бюджет субъекта Российской Федерации», «Расходы бюджета субъекта Российской Федерации», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от региональных налогов и сборов», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от федеральных налогов и сборов», «Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации», «Иные средства финансовой помощи бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета», «Финансирование осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации за счёт субвенций из федерального бюджета», «Привлечение заёмных средств субъектом Российской Федерации», «Организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации».

Анализ статей Федерального закона показывает, что в связи с тем, что федеральный законодатель практически не оставил места субъекту Федерации для регламентации общественных отношений в данной сфере в региональных конституциях (уставах), поэтому содержание гл. 11 Устава Хабаровского края представляет собой перепев федеральных норм в отличие от старой редакции Устава, где были зафиксированы собственные, краевые нормы в области экономики[543 - ЭКОНОМИКА (от др.-греч. ????? «дом, хозяйство; хозяйствование» + ????? – правило, закон буквально – «правила ведения домашнего хозяйства») – 1) хозяйственная деятельность общества, а также совокупность отношений, складывающихся в системе производства, распределения, обмена и потребления // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 1043. 2) Народное хозяйство данной страны, или его часть (субъекта Федерации, муниципалитета, Б.Х. и Е.Ш.), включающая соответствующие отрасли и виды производства // Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 1530.] и финансов. То есть, как вести региональное хозяйство федеральный законодатель определил субъектам РФ жёстко! Мало того, как пишет Ю. В. Агибалов федеральный законодатель стал постоянно пополнять новыми полномочиями субъекты РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, которые должны осуществляться за счёт средств бюджета субъекта Федерации. На 2012 г. к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств субъекта РФ, было отнесено решение 102 вопросов. В дальнейшем эта практика была продолжена. Таким образом, федеральный законодатель, дополняя перечень полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона №184, фактически снимает с федерального уровня финансовую нагрузку, при этом сегодня, очевидно, что многие из этих вопросов не могут быть реализованы за счёт средств бюджета субъекта Федерации (без субвенций из федерального бюджета)[544 - См.: Агибалов Ю. В., Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: исторические и правовые аспекты. Воронеж. Вестник ВГУ. Серия: Право. 2013. №2. С. 31—32.].