Избранное в 3 томах. Том 1: Политика и геополитика

Таким образом, определение гражданства на основе прописки, каковой принцип был использован при распаде СССР, в случае гипотетического отделения Чечни от России не может быть реализовано.

Есть еще одна сложность в этом вопросе – в настоящее время, в соответствии с конституцией Российской Федерации, прописка вообще не является законным идентификационным признаком. Да и фактически она все больше и больше утрачивает свой смысл. Сейчас, в отличие от времен распада СССР, когда прописка была законным и весьма точным идентификационным признаком, значительные массы населения вообще не имеют прописки или проживают вне места своей официальной прописки. Таким образом, применить принцип прописки в данной ситуации практически невозможно.

В случае применения более слабого варианта – определения гражданства по месту жительства, Россия получает потерю вообще каких-либо идентификаторов для отнесения людей к объектам гражданской правосубъектности, так как любой человек имеет возможность переходить в любой населенный пункт, снять комнату, купить квартиру – и вот он уже имеет «место проживания». Чечня же получает надежный вариант – вряд ли найдутся люди, пожелавшие переехать в независимую Ичкерию, кроме самих чеченцев. То есть они будут хозяйничать через свои тейповые структуры и на рынках в русских городах, и у себя дома. Понятно, что такое недопустимо.

А если за основу гипотетического отделения Чечни будет взят признак национальный, этнический, это будет очевидным нарушением свобод человека. Никто ни к кому претензий и вопросов на основании национальной принадлежности применять не может. Получится, как в Прибалтике, где русские не имеют никакого гражданского статуса, превращены в бесправные существа.

При гипотетическом отделении Чечни возникнет вопрос о территориальном размежевании. Какая территория может претендовать на отделение? Между Ичкерией как национальным анклавом чеченского народа, добивающегося независимости, и Чеченской республикой не обязательно должно быть однозначное территориальное соответствие. Почему надо отдавать территорию России бандитам и террористам? Конечно, в результате этой борьбы Ичкерия получила контроль над территорией Чеченской республики, но де-юре территория эта относится к Российской Федерации.

В случае признания независимости Ичкерии не ясно, должна ли Россия признать территорию Ичкерии равной территории бывшей Чеченской республики. Что, к примеру, делать с северными районами Чечни? России придется открыто зафиксировать свои территориальные требования и планомерно отстаивать свои права, отложив решение этого вопроса на будущее, используя политические рычаги или же снова воевать с террористами, но в совершенно невыгодных для себя условиях. Или же России, в случае несогласия с правительством чеченских террористов, надо будет считать часть своей территории оккупированной. В этом случае основы международного права позволят России принять все меры, вплоть до силовых по их освобождению.

В любом случае цена вопроса данной территории настолько высока, что подход к любому нюансу должен быть подвергнут тщательнейшей проработке со стороны аналитиков и специалистов во всех областях. Нельзя, чтобы сиюминутная политическая выгода ударила по интересам России.

Чеченская война – ее предыстория, начало, сам ход ее – является, бесспорно, одной из самых неприглядных страниц российской истории. Многое здесь требует своей оценки, но так как это не является основной темой нашего разговора, отметим лишь, что по целому ряду причин Россия может нести никакой международно-правовой ответственности за чеченские события.

В то же время она несет моральную ответственность за попустительство в отношении существования режима Дудаева и за принятие мер, которые позволили этому режиму ввергнуть чеченский народ в жесточайшую бойню. Более того, лица, ответственные за эти события, вполне могут и должны быть привлечены к российскому суду. Ведь по их вине, по причине их безответственности, бездействии и попустительстве Россия и Чечня понесли такие жертвы. Но это уже внутреннее дело России.

Сейчас Россию с Кавказа выдавливают страны, почувствовавшие запах огромных денег. Америка, Турция, Израиль, страны происламской ориентации пытаются ослабить присутствие России в этом регионе. Наше же правительство, наш Президент ничего не могут сделать. В ближайшее время необходимы радикальные перемены в политике властей, и если к власти не придут новые люди, которые понимают всю важность данного вопроса для России и знают пути решения данного вопроса, то Россия покинет этот регион. При этом потеряет и Россия (вернуться назад всегда сложнее, чем, урегулируя болевые точки, оставаться на месте), и все народы этого региона – здесь начнется война всех против всех. Война большого количества народов на малой территории каждого за свой кусок кажущейся независимости приведет к обескровливанию, а может быть и национальному уничтожению этих народов. Так что еще неизвестно, как в будущем оценит сам чеченский народ все эти события. Не проклянет ли он этих самых «борцов за независимость», обрекающих его на столь кровавые страдания.

А вот чтобы всего этого избежать, нужно менять власть, менять руководство. Нужно ставить к рулю новых людей. При этом важно, чтобы эти люди обладали программой конкретных действий. Хватит избирать людей «приятных во всех отношениях». Нам нужны политики, приходящие к власти с готовыми конкретными программами, как это делает ЛДПР.

Учитывая все вышесказанное, мы предлагаем:

1. С целью пресечения внешних источников финансирования и поставок вооружения в Чеченскую республику провести жесткие переговоры с турецким режимом и Израилем, квинтэссенцией которых будет показ пагубных для них же последствий подобной деятельности. Аналогичные переговоры целесообразно провести с руководством Польши, Азербайджана, Латвии и Эстонии, предупредив их не только о недопустимости подобных действий, но и обрисовав им картину жестких экономических санкций со стороны России. Известно, что значительный эффект на эти страны окажет хотя бы недолговременное перекрытие товарных потоков, а также энерго, газо и нефтеснабжения. К тому же, турецко-азербайджанский проект при подобном развитии событий будет поставлен под вопрос.

2. Исходя из отсутствия реальной возможности установления жесткой непроницаемой административной границы по периметру Чеченской республики (таков естественный рельеф местности), наряду с усилением блокпостов, на важнейших магистралях создать специальные боевые группы передового базирования. Военные специалисты подскажут, где их расположить для того, чтобы максимально перекрыть связи Чечни с внешним миром, особенно с сопредельными территориями (например, Курский район Ставропольского края). Для этих целей, естественно, исходя из критерия целесообразности и пригодности, использовать некоторые (не все) казачьи формирования, которые согласно указам Президента вошли в состав ФПС и других ведомств. При этом не ослаблять контроль со стороны профессионального кадрового звена, со стороны МВД и ФСБ за деятельностью этих формирований. Эта система постов должна выполнять страховочные функции по борьбе с проникновением террористических элементов в тыл федеральных войск, которые сейчас устанавливают конституционный порядок в Чечне.

3. Поручить ФСБ представить правительству специальный план сугубо оперативно-служебных действий по локализации существующей напряженности, а также конкретных мероприятий по освобождению всех официальных лиц, находящихся в так называемом чеченском плену.

4. На наш взгляд, целесообразно использовать связи с различными арабскими и исламскими государствами для достижения определенных договоренностей об использовании их политического веса и авторитета для разрешения Северо-Кавказского кризиса. Речь идет о таких странах как, Египет, Ливия, Саудовская Аравия, Сирия, Иран. Остаются в силе наши предложения накапливания рабочего взаимодействия с руководством движения Талибан, так как данный канал уже используется во враждебных России целях. Переговоры между противоборствующими сторонами в Афганистане, проходившие в Туркмении, могут быть использованы и используются для отторжения Северо-Кавказских регионов от России. Совершенно не обязательно придавать этим контактам дипломатический характер. Достаточно при соответствующих распоряжениях Президента и правительства решить этот вопрос на рабочем уровне. Инициатива уходит из наших рук и фактически перехватывается не только среднеазиатскими режимами, но и стоящими за ними Турцией и США.

Исходя из того, что чеченский кризис, начиная с 1994 года, оказывается экономически выгодным целому ряду финансовых структур, например, банку Менатеп, провести комплексную работу на правительственном уровне о перекрытии этих каналов. Возможно принятие специальных указов Президента, постановлений правительства, которые предусматривали бы жесткую ответственность за исправное сотрудничество финансово-посреднических структур с боевыми группами, формированиями и подразделениями, базирующимися на Северном Кавказе и в других регионах. На наш взгляд данное направление борьбы с этнической напряженностью и угрозами территориальной целостности страны остается вне поля зрения спецслужб, поскольку перед ними такие задачи не ставятся. Это же направление позволит решить ряд вопросов финансового характера, столь остро стоящих перед нашей страной.

Таковы на наш взгляд конкретные направления, а также конкретные меры по локализации возникающей напряженности. При решении чеченского вопроса следует не копировать опыт Запада, когда они путем неправовых бомбардировок с воздуха пытаются расправиться с мирным населением непокорных им стран. Как мы наблюдаем, фактически ни одна из этих операций не привела к искомым результатам и не достигла желаемых целей.

Надо действовать аккуратно, уничтожать террористов и создавать условия мирной жизни для мирного населения.

Печатается по брошюре: В. Жириновский «Чечня всегда будет в составе России». М., 1999

Новое устройство России

Введение

Процессы, приведшие к развалу СССР, затронули и Российскую Федерацию. Она стала крупнейшей зоной нестабильности, одной из форм проявления которой выступает кризис государственного устройства. Модель организации государственной власти, закрепленная в Конституции Российской Федерации, привела к кризису федерализма, потере управляемости страны. Возникла прямая угроза сепаратизма.

Налицо своеобразная феодализация страны, связанная, как правило, с самовластием местных региональных элит, с непродуманной политикой предыдущих реформаторов, разорвавшей единое экономическое пространство страны непомерными транспортными тарифами. Новые региональные этнические элиты посчитали, что лучшим способом сохранить власть станет обращение к национализму и провозглашение суверенитета. В самой же России кризис принял форму политического раскола центра, повторив ситуацию 1917 года. Поэтому национал-сепаратизм получил не только полный простор, но и определенное содействие для своего развития. Центр сам устами Б. Ельцина, исходя из конъюнктурных соображений, предложил брать суверенитета столько, сколько можно. В результате и были поставлена под вопрос целостность Российской Федерации. Именно существование мощных сложившихся региональных элит делает проблему единства России проблемой взаимоотношений между Центром и регионами, ставит единство государства под вопрос.

Сохранится ли Россия как единое государство или суждено ей пережить еще одну «Беловежскую трагедию», или, что еще хуже, повторить судьбу Югославии? – такой вопрос все чаще возникает перед российскими гражданами. В сложившейся ситуации вопрос о государственном устройстве России окончательно не решен. С утратой прежних идеалов (в первую очередь, идеала интернационального единства, который связывал народы бывшего СССР в единое целое), новой объединяющей идеи предложено не было. Наоборот, каждый народ оказался предоставлен сам себе. Образовался идейный вакуум. Народы оказались в состоянии неопределенности, в поисках своей судьбы, вплоть до дистанцирования от России.

Каков наиболее оптимальный путь решения проблем государственного устройства России, путь, который бы органически сочетал принцип государственной целостности при учете интересов и особенностей регионов? Вопрос архисложный. Ведь нужно не только сохранить нашу целостность, но и упрочить ее, связав центр и регионы в органическое и единое целое. Между тем с начала проведения радикально-демократических реформ российская практика государственного строительства во многом противоречит указанной цели. Согласно Конституции 1993 года, будучи «демократическим федеративным и правовым государством», Россия как будто специально пытается выхолостить суть и содержание понятия федерализма.

Международный опыт свидетельствует, что федерация – это объединение политических субъектов в виде республик, штатов, земель, кантонов, провинций, областей, которые не обладают суверенитетом и международно-правовой субъектностью. Для всех федераций непреложным законом является то, что их составные части не обладают верховенством на своей территории, не могут препятствовать применению федеральных законов. Они не имеют права самостоятельно вступать в международные отношения и не обладают правом сецессии, то есть правом выхода из федерации. Кроме того, федерация предполагает единое в социокультурном, экономическом и правовом отношении пространство. Во всех существующих сегодня федерациях, будь то США, ФРГ, Индия, Мексика, Швейцария или Бразилия, компетенцией центральной власти является: организация федерального устройства и определение объема прав и полномочий регионов и свобод граждан, обеспечение территориальной целостности, обороны и безопасности, внешняя политика.

В России же в нарушение Конституции РФ власти субъектов федерации стремятся проводить свою, отличную от центра политику, зачастую выходят за рамки своей компетенции, не считаются с федеральными законами. Как можно объяснить то обстоятельство, что конституции республик Коми, Башкирии и Якутии предусматривают возможность самостоятельной, отличной от Центра, внешней политики и заключение международных соглашений? И это не просто декларация о намерениях. Так, в 1997 году Башкирия, Дагестан, Татарстан, Тува, Хакасия, Чувашия оказались участниками стамбульского «Курултая тюркских государств и сообществ» и вразрез с международными интересами России поддержали позицию Турции относительно так называемой «Турецкой Республики Северного Кипра».

Иначе как открытый вызов федеральному законодательству и российской Конституции нельзя оценить и положения конституций республик Тувы и Татарстана о праве выхода из состава Российской Федерации (Тува) и объявлении себя субъектом международного права (Татарстан). То же своеволие регионов наблюдается и в экономической сфере. Если Россия считает себя федерацией, она должна иметь единый внутренний рынок, права которого соблюдались бы всеми без исключения субъектами федерации. Между тем власти Саратовской области самовольно, без соответствующего федерального закона вводят рынок земли, пуская землю в частный оборот. И суть проблемы вовсе не в том, правильна ли, перспективна и целесообразна данная позиция, а в том, что это открытый правовой беспредел. Самое поразительное во всем этом то, что федеральная исполнительная власть во главе с Президентом Ельциным, гарантом Конституции РФ, поддержала этот беспредел.

Федеральный центр пытается отрегулировать свои отношения с регионами на основе двусторонних соглашений и договоров, неодинаковых по характеру взаимоотношений, содержанию и объему полномочий и обязательств. В результате субъекты Российской Федерации оказываются в неравном положении, что ведет к асимметрии всей структуры федеративных отношений. Подобного рода практика дает основание субъектам добиваться равноправного положения в федерации и равноправия в отношениях с Федеральным центром. Именно в этом причина имевших место попыток некоторых русских областей добиваться республиканского статуса. И только этим можно объяснить заявления некоторых руководителей национальных республик о том, что, поскольку двусторонние договоры подписаны на основе признания двух конституций, постольку в случае, если Россия будет стремиться привести конституции республик в соответствие с Основным федеральным законом, то и республики будут полномочны поставить вопрос о приведении отдельных статей российской Конституции в соответствие с конституциями республик.

Не реагировать на подобные вольности субъектов Российской Федерации дальше невозможно. Подобная постановка вопроса о взаимоотношениях «Центр – регионы» подрывает правовую основу федерации и является свидетельством глубочайшего кризиса федеративных отношений. Продвижение же по этому пути будет означать превращение федеративных отношений в конфедеративные и конец Российской Федерации как единого государственного образования. Это начинают понимать даже рядовые граждане. Как показывают опросы, от 40 до 60 процентов населения (данные по Саратовской области) предполагают дальнейшее дробление и распад России на мелкие независимые «княжества».

Пора перестать делать вид, что ничего не происходит, не реагировать на самовольство регионов и центробежные тенденции. Нужна стратегически выверенная политика территориально-государственного строительства, имеющая целью создание новой российской государственности, построенной на органическом сочетании интересов Центра и регионов. Как реакцию на поразивший власть паралич воли можно расценить появление таких экзотических проектов реформирования основ российской государственности, как идея так называемого трехслойного федерализма, состоящего из элементов унитаризма, федерализма и конфедерализма. Унитарной основой должна стать Российская Республика, федеральной – союз крупных губерний, таких как Западно-Сибирская, Уральская, Дальневосточная и т. п., и конфедеративной – нынешние национальные республики, входящие в РФ и другие присоединившиеся. Подобные рецепты лечения болезни могут привести к летальному исходу для российского государственного организма.

При анализе перспектив формирования новой российской государственности необходимо учитывать как достоинства, так и недостатки существующих типов государственного устройства: унитаризма, федерализма и конфедерализма. В силу объективных и субъективных причин, будучи советским, наше государство становилось все более унитарным, централизованным. Унитаризм, при всех преимуществах в решении конкретных задач, превратился в диктат центральных ведомств, который усугублялся отсутствием продуманной региональной экономической и социальной политики и тем, что специфика и особенности развития регионов, в том числе и национальных, просто не принимались во внимание. Все это было чревато негативными последствиями для российской государственности.

Что же касается перспектив устройства России на конфедеративных началах или с их примесью, то, как показал исторический опыт, конфедерация не является устойчивой, она всегда выступает переходной формой, которая приводит или к федерации, или к выделению суверенных государств. Так, нынешняя Швейцария именуется конфедерацией, но практически построена по федеративному принципу. Кантональные законы соответствуют общегосударственной конституции и федеральным законам, четко проводится принцип примата права центра над правом кантонов. В случае споров между кантонами, они обязаны подчиняться решениям, принимаемым на федеральном уровне.

На начальном этапе государственного реформирования должно быть обеспечено полное равноправие всех субъектов Российской Федерации. Объем прав и обязанностей и характер взаимоотношений «Центр – субъекты» не должны варьироваться от региона к региону, как это можно наблюдать сегодня. С учетом того, что представители «коренных» или «титульных» наций, живущих на территории своих национальных образований, составляют не более 10 процентов всего населения Российской Федерации, следовало бы подумать о поисках более оптимального соотношения административно-территориального и национально-территориального подходов в государственном строительстве. К тому же, неравноправие субъектов неизбежно отражается в неравноправии граждан, вызывает чувства неприязни и разобщения даже у представителей одной нации: почему, скажем, татары, живущие за пределами своей республики, находятся в худшем положении, чем их сородичи в Татарстане?

Разумеется, это вопрос сложный, болезненный и крайне деликатный, который затрагивает интересы национально-региональных элит. Но если мы думаем о целостности своей страны, рано или поздно его придется решать. Политика «федерализация ради федерализации», проводимая до сих пор властными структурами, исчерпала себя, стала опасной, ведет к утрате единства народов России. В пользу этого говорит и то, что все федерации, существующие за пределами так называемого постсоветского пространства, как правило, построены на административно-территориальной основе. Все же федерации, в основе которых лежал принцип национальный, развалились – СССР, Югославия. Чехословакия – или же центробежные силы в них ставят под угрозу их целостность (Российская Федерация, Грузия, Азербайджан, Молдавия и т. п.).

Поучительна судьба бывшей Югославии. Особенность ее федеративного устройства состояла в том, что, как было сказано в Конституции, «трудящиеся осуществляют свои суверенные права в республиках и краях в соответствии с их конституциями, а через органы федерации – только те свои права, которые представляют совместный интерес». Однако и при таком сужении функций федерального центра оговаривалось, что республиканские законы не должны противоречить союзным.

Причину обострения межнациональных противоречий, которые привели к ликвидации страны, югославские специалисты видят в чрезмерной хозяйственно-политической самостоятельности республик и краев, которую они получили по конституции 1974 года. Так, обсуждение любого вопроса в союзных органах должно было проходить с участием представителей всех республик, а принятые решения подлежали утверждению республиками и краями, имевшими специальное право на это. В результате федерация потеряли рычаги воздействия на экономику и политику регионов. Вместо единого рынка появилось восемь с самостоятельным выходом за рубеж. Цены, налоги, их уровень стали формироваться по республикам. Сократился объем помощи слаборазвитым регионам, что замедляло темпы развития этих регионов и страны в целом.

К этому добавился взрыв албанского национализма, чему способствовала передача автономному краю Косово осуществления прямых связей с Албанией. Нельзя сказать, чтобы югославское руководство не видело во всем этом опасности для единства страны. Еще в 1986 году были предприняты попытки упрочения федерации через поправки к Конституции, расширяющие компетенцию федерального центра. Но поправки были заблокированы как ограничивающие самостоятельность республик и краев.

Что касается Российской Федерации, то она вплоть до нынешней Конституции также строилась по национально-территориальному принципу. Ее субъектами считались только автономные республики, а также, с теми или иными оговорками, автономные области и национальные округа. Края же и области являлись просто административно-территориальными единицами и отношения с ними федеральное правительство строило на унитарных началах. С этой точки зрения РСФСР нельзя было назвать федеративной в точном смысле слова, поскольку это был симбиоз федеративных и унитарных принципов. С подписанием Федеративного договора и принятием Конституции РФ сделан шаг к отказу от унитаризма и переходу к федерализму. Отныне, наряду с республиками и автономными образованиями, субъектами федерации являются края и области, Москва и Санкт-Петербург. Они вступают по существу в федеративные отношения с центральной властью, приобретя элементы государственности и более высокий статус. Положительным для укрепления единства федерации является то, что Россия стала не договорной, а конституционной федерацией, которая не предусматривает права выхода из нее того или иного субъекта.

Однако события последнего времени, когда руководитель одного из субъектов федерации заявил, что будет добиваться изменения статуса своего региона, пригрозив выходом из России, показывают, насколько глубок кризис, переживаемый федерацией. Речь идет о слабости Федерального центра, о потере им управляемости страной (в данном случае, на уровне «Центр – регионы»).

То, что эффективно управлять страной, состоящей из 89 разнокалиберных, к тому же обладающих разным статусом, регионов, невозможно, что назрела необходимость их укрупнения, говорят многие. Это и мэр Москвы Лужков, и бывший губернатор Ленинградской области Густов, и губернаторы Сахалинской, Самарской, Свердловской, Томской, Нижегородской и Ярославской областей. Глава последней А. Лисицин, выступая в телепрограмме «Подробности», подчеркнул, что идея укрупнения субъектов федерации «среди нас, губернаторов, приобретает все большую значимость».

Разумеется, у большинства региональных лидеров и, прежде всего, у руководителей республик и автономных округов идея укрупнения поддержки не находит. Руководители же Коми, Ингушетии, Осетии уже высказались крайне негативно. Поэтому инициирование данной проблемы не может не вызвать напряженности как внутри межрегиональных ассоциаций, так и между «русскими» и «национальными» субъектами Федерации. Но это отнюдь не означает, что проблема оптимизации регионального деления Российской Федерации является надуманной и ее решение можно откладывать на неопределенное время.

Существующее ныне деление является с точки зрения распределения экономических ресурсов несбалансированным и неэффективным. Содержание собственного государственного аппарата во всех 89 субъектах, особенно там, где нет достаточно развитой городской и промышленной базы, тяжелым бременем ложится на федеральный бюджет и затрудняет решение местных социальных проблем. Более того, сегодня власть региональных элит не ограничена ни государством, ни обществом. Причем эти же самые региональные «бароны» составляют верхнюю палату Федерального Собрания, принимают и отклоняют федеральные законы, назначают должностных лиц, призванных осуществлять федеральный контроль. Неудивительно, что до сих пор не принят закон об общих принципах организации функционирования государственной власти в субъектах Российской Федерации, а нарушения федерального законодательства стали здесь обычной практикой. Происходит локализация власти и усиление безответственности местных правителей.

История и теория губернизации России

Впервые губернское деление в России было введено Петром I в 1708 году. Губерния рассматривалась как высшая местная административная единица. С 8 губерний в 1708 году их число доходит до 11 в 1719-м, 18 – ко времени Екатерины II, 23 – в 1775 году, после введения в действие «Учреждения о губерниях» (1775 г.) их число составило 51, при Павле I – 42 (из них 7 получили особое управление). К 1917 году в Российской империи насчитывалось 69 губерний, из них 20 – управлялись по Особенным Учреждениям (это губернии Царства Польского, на Кавказе и за Кавказом и сибирские – Иркутская, Енисейская, Тобольская и Томская). Плюс генерал-губернаторство Финляндское и Бухарский Эмират.

Следует отметить, что российское государство изначально строилось как земское, что предполагало высокую степень автономности при решении местных дел и ответственности региональных элит перед центральной властью. Существование земской государственности было сломано Петром I, который сделал ставку на сугубо централизованное государство с опорой на исключительно вертикальные структуры власти. По закону 1764 года, губернатор являлся высшим должностным лицом в регионе, «хозяином» губернии. Он являлся представителем высшей правительственной власти в губернии и одновременно – органом министерства внутренних дел с чисто административными функциями. Позднее губернаторы стали подчиняться непосредственно председателю совета министров. Назначение их происходило по представлению совета министров царем. Но так как губернаторам были подчинены все правоохранительные органы и надзор за местным самоуправлением, то подбор кандидатур и их назначение фактически осуществлялись по докладу министра внутренних дел.

Губернаторам вменялось в обязанность следить за точным исполнением законов и предписаний центральной власти. Их надзору подлежали все органы местного управления и все должностные лица в губернии. Ими утверждались городские головы, председатели земских управ, члены городских и земских исполнительных органов, служащие комиссий по сословным выборам. Губернаторы могли быть привлечены к ответственности только лишь по повелению царя на основе представлений сената, министров и сенаторов-ревизоров. В портовых городах, казачьих областях или населенных пунктах, находящихся на окраинах государства, существовала должность так называемых «главных начальников губерний», или генерал-губернаторов. Они выполняли функции политического надзора и руководства местной администрацией, являлись не столько администраторами, управляющими, сколько проводниками государственной политики на вверенной территории.

Со времени реформ второй половины XIX века объем властных полномочий губернаторов стал зависеть от результатов проведения этих реформ, от того, введены или нет в той или иной губернии земские учреждения, судебные уставы и судебно-административная реформа. Так, судебные уставы ограничивали полномочия губернаторов, отстраняя их от участия в отправлении правосудия. Земские же положения от 1864 и 1890 годов, предоставляя губернаторам надзор за земским самоуправлением и даже определенную долю вмешательства в земские дела, тем не менее, резко ограничили роль губернатора как непосредственного хозяина, которую он играл в неземских губерниях. Реформы Александра II в области местного управления преследовали цель упростить его организацию и ослабить бюрократическую опеку со стороны органов центральной власти.

Губернская система во времена Российской империи особенно стройной не была, складывалась с учетом реалий и не предполагала полной унификации губерний. Судя по всему, императорская центральная власть нетерпением в области административно-территориального переустройства не страдала, может быть, за исключением Петра I и Екатерины II, грешивших порой заимствованием иностранных порядков. Разумеется, центральная власть стремилась поставить регионы под более жесткий контроль, унифицировать управление ими. Это диктовалось, наряду с прочими причинами, геополитическими соображениями.