На пути к реформе законодательства о выборах. Позиция экспертов

Но тут возникает другой вопрос: не нужно ли жестко закрепить паритет обеих систем: 50/50 с допустимым отклонением в один мандат для парламентов с нечетным числом депутатов? Думаю, что такая жесткость излишня. В регионе могут быть разные причины для асимметрии. Поэтому мы предложили установить рамки, чтобы ни одна часть не доминировала. Одна треть и две трети – это значит, что одна часть может быть крупнее другой не более чем в два раза.

Тема 6. Избирательные системы для муниципальных выборов

Пересмотреть ограничения избирательных систем на муниципальных выборах. Варианты: не допускать на них полностью пропорциональную систему; не допускать закрытые списки; допускать закрытые списки в случае смешанной системы, но не в случае полностью пропорциональной системы.

«Да» ответили 82 эксперта (76%), «нет» – 18, затруднились 8. Среди юристов «да» ответили 84%, среди политологов – 78%, среди остальных – 69%. Среди москвичей «да» ответили 63%, среди представителей регионов – 88%.

Крыжов С. Б. Полностью пропорциональную систему надо запретить на муниципальных выборах совсем. Лучшая система на местных выборах – одномандатная двухтуровая.

Суворов А. Д. Полностью пропорциональные списки на муниципальном уровне еще больший абсурд. По хорошему выборы на муниципальном уровне разумно оставить исключительно по мажоритарной системе. На этом уровне важны персоналии, а не политические партии.

Титов М. В. С исключением полностью пропорциональной системы. Она невозможна при слабом представительстве партий в муниципалитетах.

Широ М. С. Для муниципальных советов актуально использование только мажоритарной системы, так как это позволит реализовать принцип представительства. В муниципальных советах партийное представительство вторично нежели представительство интересов конкретных избирателей.

Черепанов В. А. Необходима отмена использования пропорциональной избирательной системы на всех муниципальных выборах в целях устранения политизации и «партизации» местного самоуправления, при которых, как неоднократно отмечалось в научной литературе, местное самоуправление уводится в сторону от решения центральных вопросов, связанных с непосредственным жизнеобеспечением населения. Поскольку «нет партийных способов подметать улицы и вывозить мусор».

Макаренко Б. И. Полностью пропорциональная система действительно вряд ли уместна; открытые списки вызывают сомнения, поскольку кандидаты малоизвестны.

Глобин Г. М. Не допускать полностью пропорциональную систему, а возможность закрытых списков желательно сохранить.

Молчанов О. А. Муниципальная власть должна быть персональной и близкой к народу, поэтому не допускать закрытые списки.

Вилков А. А. Предложение о введении открытых списков и возможности избирателю самому ранжировать кандидатов в списке на муниципальном уровне вполне разумно и позволит более четко выявить предпочтение избирателей.

Елаев А. А. Оптимальным для муниципалитетов порядком формирования местных советов являются многомандатные округа, так как партии на столь низовом уровне ничего не значат, позволяя избираться неизвестным кандидатам на федеральном влиянии, а одномандатные округа на практике дают преимущество одной партии.

Шалаев Н. Е. Запретить простое большинство в многомандатных округах (блоковое голосование, число голосов равно числу мандатов) и систему ограниченного голосования (количество голосов больше одного, но меньше числа мандатов).

Амосов М. И. На муниципальных выборах наиболее предпочтительны следующие системы: в крупных муниципалитетах – выборы по полностью пропорциональной системе с преференциальным выбором (по «скандинавской» модели); в небольших муниципальных образованиях, где трудно составлять партийные списки, – выборы по одномандатным округам.

Турченко М. С. Снять любые ограничения на выбор избирательных систем в муниципалитетах.

Андрейчук С. В. Странно так жестко регулировать выборы в сельсоветах из Москвы.

Какителашвили М. М. Полагаю оставить на усмотрение субъектов Федерации.

Лушникова Т. А. Оставила бы как есть, даже полностью пропорциональная система на муниципальном уровне может давать вполне демократичный результат, как показывает моя практика.

Комментарий автора:

Для муниципальных выборов асимметрия в отношении избирательных систем выглядит вполне уместной. В сельских поселениях полностью мажоритарная система вполне традиционна, а полностью пропорциональная система дискредитирована хомутининским скандалом, дошедшим до Конституционного Суда РФ[5 - В выборах Совета депутатов Хомутининского сельского поселения Челябинской области 11.10.2009, проходивших по полностью пропорциональной системе, участвовали четыре партийных списка, три из которых были сформированы руководством санатория «Урал». По жалобе двух жителей с. Хомутинино и Уполномоченного по правам человека в РФ Конституционный Суд РФ принял 07.07.2011 Постановление №15-П о неконституционности партийных списков в небольших поселениях.].

Учитывая Постановление Конституционного Суда РФ от 07.07.2011 №15-П, содержащее запрет на использование пропорциональной системы в небольших поселениях, пожелание снять любые ограничения на выбор избирательных систем в муниципалитетах нереализуемо. При этом нужно иметь в виду также рекомендацию 19-й сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы «принимать меры для избежания того, чтобы на местных и региональных выборах представлялись закрытые списки».

Тем не менее, некоторые эксперты (особенно ратующие за полный отказ от партийных списков на муниципальных выборах) не учитывают огромное разнообразие муниципальных образований в Российской Федерации: от сельских поселений с сотней избирателей до городов—миллионников, от компактных рабочих поселков до муниципальных районов, по площади превышающих европейские государства. В таких городах, как Нижний Новгород, Екатеринбург или Новосибирск, местное самоуправление явно не сводится к «подметанию улиц», и использование пропорциональной системы в них уместно не в меньшей степени, чем в субъектах Федерации.

Вопрос в данном случае больше в другом: какую разновидность пропорциональной системы использовать? Выше цитировалась рекомендация Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. Я тоже неоднократно писал: поскольку депутаты на муниципальном уровне должны быть в максимальной степени приближены к избирателям, недопустимо использовать на муниципальных выборах системы закрытых списков, при которой избиратель может голосовать только за список кандидатов целиком, но не может выразить свое отношение к отдельным кандидатам, входящим в состав списков[6 - Любарев А. На муниципальных выборах должны применяться открытые списки // Городское управление. 2011. №12. С. 78—84.].

Опасение использовать открытые списки из-за того, что кандидаты малоизвестны, можно развернуть в противоположную сторону. Именно для того, чтобы депутатами становились люди, известные избирателям, и нужны открытые списки.

Впрочем, поскольку открытые списки для нашей страны пока в новинку (а на муниципальных выборах они еще не использовались ни разу), возможно, поначалу не следует слишком жестко запрещать закрытые списки. Однако стимулировать использование открытых списков необходимо, в том числе и путем некоторого ограничения возможности применения закрытых списков.

Тема 7. Ограничения для пропорциональной системы

Для региональных выборов установить, а для муниципальных выборов пересмотреть минимальное число мандатов, распределяемых по пропорциональной системе по единому округу. Вариант: для региональных выборов – 22, а для муниципальных – 18.

«Да» ответили 55 экспертов (51%), «нет» – 35, затруднились 18. Среди юристов «да» ответили 45%, среди политологов – 53%, среди остальных – 52%. Среди москвичей «да» ответили 47%, среди представителей регионов – 54%.

Шалаев Н. Е. Для адекватной работы пропорциональной системы необходима достаточная величина многомандатного округа.

Молчанов О. А. 10—16 мандатов математически невозможно распределить без искажения воли избирателей.

Ковин В. С. Чтобы при распределении мест не происходило нарушения пропорциональности предпочтений избирателей.

Кузнецов А. М. Очевидна сложность пропорционального распределения при небольшом количестве мандатов, дающая большое смещение волеизъявления граждан.

Худолей Д. М. Для 5-процентного барьера необходимо 20 мест, для 3-процентного – 33. Иное соотношение алогично при условии установления заградительного барьера.

Михайлов В. В. Можно ниже, чем 22 и 18.

Волков Н. Ю. Для региональных 22 – разумно. Для муниципальных должно зависеть от размера муниципалитета: 18 – для крупных городов, для малых муниципалитетов – 10.

Глобин Г. М. Здесь надо определиться, что брать за основу: минимальное число мандатов или сочетание «заградительный барьер – метод распределения мандатов». Если последнее, то надо четко указать, какое минимальное число должно быть при том или ином разрешенном сочетании.

Елаев А. А. По региональным парламентам согласен, но тогда надо пересматривать работу парламентов, поскольку на формирование таких больших институтов у многих не хватит денег в бюджете.

Белов С. А., Алехина И. С. Число депутатов законодательных (представительных) органов в субъектах РФ различно. Установление жесткого числа мандатов изменит соотношение замещенных мандатов по мажоритарной и пропорциональной системам. Муниципальные выборы – еще большая вариативность числа депутатов в муниципальном образовании.

Вилков А. А. Лучше установить верхнюю планку для мандатов, распределяемых по пропорциональной системе по единому округу. Тем самым обеспечить большие возможности для кандидатов по одномандатным округам.

Иванова С. Ю. Мне кажется, что минимальное число мандатов должно быть связано с региональной и муниципальной спецификой.

Загребной Ю. Л. Сейчас в Москве более 1800 муниципальных депутатов в 146 районных и поселковых собраниях. Основная часть из них избрана в собрания с численностью 12 и менее депутатов.

Медведев Ю. С. Вводить новые ограничения следует с максимальной осторожностью, особенно если это требует установления фактически произвольной величины порогов и барьеров.

Рачинский С. З. Непонятно, у нас много собраний, где численность меньше 18. В Москве все такие. И даже для региональных ЗС сейчас минимум численности – 15.

Сергеев С. Г. Число распределяемых мандатов должно соотноситься с числом зарегистрированных избирателей.

Комментарий автора:

Предложение об установлении минимального числа мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, связано исключительно с требованием обеспечения пропорционального распределения мандатов. Поэтому здесь нет речи ни о региональной или муниципальной специфике, ни о числе зарегистрированных избирателей.

Напомню, что в 2012 году федеральный законодатель в порядке реакции на Постановление Конституционного Суда РФ от 07.07.2011 №15-П установил такой минимум для муниципальных выборов – 10 мандатов. Для региональных выборов минимум не установлен, в результате на Чукотке по пропорциональной системе распределяется только 9 мандатов, и такое положение нельзя признать нормальным.

Как участник обсуждения того законопроекта, могу констатировать, что число 10 не было результатом научного анализа, а было получено путем деления пополам ранее введенного в закон числа 20 (минимальное число мандатов в представительном органе муниципального района или городского округа, начиная с которого тогда возникала обязанность использовать пропорциональную систему). Научный же анализ, проведенный мной, привел меня к выводу о необходимости больших ограничений.