Прокурорский надзор и государственный контроль

Все это сводило на нет деятельность Счетного приказа. Отсутствие достаточных средств и полномочий не давало возможности для плодотворной и эффективной работы этого органа.

Пришедший к власти Петр I понимал необходимость создания специального органа именно финансового контроля. Кроме того, начатая Петром I Северная война со Швецией требовала больших средств и полного учета их прихода и расхода.

В марте 1701 г. Петр I издает специальный указ, которым Приказ счетных дел упраздняется и его функции передаются Ближней канцелярии. Это новое учреждение заменило Боярскую думу. Ближняя канцелярия состояла из лиц, которые заведовали существовавшими приказами.

Петр I наделил новое учреждение достаточно широкими полномочиями по контролю, особенно по финансовому. На Ближнюю канцелярию возлагалась обязанность контролировать учреждения, ведавшие вопросами государственного хозяйства, а также ведение приходных и расходных книг, выполнение различных поручений государя.

В указе предписывалось всем приказам, ратушам и иным учреждениям «доставлять в Ближнею Канцелярию подлинные перечневые ведомости о наличном составе денежной и иной казны, о приходе и расходе ее, начиная с 1 января 1701 года, о наличном составе служилых людей, с обозначением получаемых ими окладов, жалования и прочее, каковые ведомости доставлять на будущее, время помесячно, а в январе погодно».

Хотя сущность деятельности Ближней канцелярии составляли вообще хозяйственные вопросы государственного управления и особенно финансового хозяйства, в чем ей были подчинены все приказы, ведение дел было хаотичным и практически до 1710 г. не было учета общих доходов и расходов, каких-либо попыток составлять ежегодные сметы, в которых доходы и расходы были бы приведены в точное соответствие между собой. Поскольку финансовый контроль представлял самую главную задачу Ближней канцелярии, то в основном ею проводились ревизии и проверки приходно-расходных книг, которые, как видно из документов, заключались в том, что «оный приход в этой Ближней Канцелярии свидетельствует подлинный отписками, выписками, указами, челобитными, расход указами и расписками». Все они поступали в Ближнюю канцелярию вместе с подлинными делами и документами.

Проводя дальнейшую реорганизацию государственного управления и контрольной деятельности в том числе, Петр I в 1711 г. передал обязанность контроля Сенату. На него была возложена как обязанность сбора денег, так и контроль за их расходованием в государстве. Сенату был передан финансовый и налоговый контроль.

Однако в силу весьма важных и требующих большого внимания задач Сенат не мог выполнять в должной мере контрольные функции. Централизация государственного аппарата и управления в целом при развивающемся абсолютизме требовала создания специального контрольного органа, особенно по финансовым и налоговым вопросам.

Поэтому, при оставлении за Сенатом руководящей роли по отношению ко всем учреждениям в стране и соответственно высших контрольных функций, в стране были созданы две контролирующие системы: Прокуратура во главе с генерал-прокурором Сената и система фискалитета во главе с обер-фискалом Сената и фискалов центральных учреждений и его представителей на местах (губернские и городовые фискалы). На фискалов было возложено осуществление контроля за деятельностью администрации в целом, выявление фактов казнокрадства, несоблюдения и нарушения указов государя, фактов взяточничества и т. п. Обо всех выявленных фактах нарушения они обязаны были докладывать Сенату и царю. Петр I поощрял деятельность фискалов, освободил их от податей, вывел из местной подсудности и даже освободил от ответственности за ложные доносы.

В 1715 г. Петр I ввел в Сенате должность генерал-ревизора для контроля за прохождением дел в Сенате, а в январе 1722 г. назначил генерал-прокурора и обер-прокурора для контроля за Сенатом[34 - Подробнее о возникновении, положении и развитии органов прокуратуры России см. гл. IV настоящей работы.].

Уделяя внимание формированию и развитию контроля, Петр I считал необходимым использовать с учетом российских условий опыт европейских стран. В связи с этим он дал поручение российским представителям в разных странах изучить зарубежный опыт управления и контроля. В 1720 г., вместо имевшихся приказов для управления делами были образованы 11 коллегий со строгим разделением функций и полномочий, в том числе и контрольных. В частности, были образованы Иностранная коллегия, Военная, Адмиралтейская, Юстиц-коллегия, Ревизион-коллегия, Коммерц-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия. Руководителями коллегий были назначены наиболее авторитетные и приближенные к царю лицам. Главой коллегии являлся президент, при котором состоял вице-президент, несколько советников и асессоров. В штат коллегии также входили секретари, нотариус, актуариус, копиисты, регистраторы, канцеляристы. При коллегии находился фискал, а позже прокурор. Коллегии подчинялись местные учреждения, а сама коллегия подчинялась Сенату. Впоследствии была учреждена Вотчинная коллегия.

Дела в коллегии обсуждались и решались коллегиально, решения принимались большинством голосов[35 - Буганков В. И. Петр Великий и его времена. М., 1989. С. 142.].

Обращая внимание на развитие органов управления и контроля, их совершенствование, Петр I в первую очередь стремился к укреплению самодержавной, абсолютной власти, и это приводило к тому, что наряду с развитием Сената, заменившего Боярскую думу, которому была вручена высшая управленческая власть, создавались и иные органы для более быстрой реализации предначертаний по реформам. В самом начале XVIII в. при царе был организован и проводил его линию специальный кабинет – как самый близкий и доверенный контролирующий орган. О многих делах, которые осуществлял кабинет не знали и Сенат, и коллегии. В начале 1720 г. был образован Тайный совет, который состоял из канцелярии, вицеканцелярии действительных тайных советников.

Реорганизация управления, реформы в финансовой сфере, развитие промышленности, сельскохозяйственного производства позволили Петру I достичь положительных результатов в развитии страны. Сформировалась система управления страной, введено губернское деление и управление, создана система провинциального управления. Была реорганизована и армия, введены рекрутские наборы, что позволило создать регулярную армию, церковь перешла в ведение государства, создан Синод. Вводятся земельные пожалования, способствующие привлечению на государственную службу. Пожизненное владение землей дворянством заменено на наследственное, что объединило дворянство и боярство и консолидировало верхние слои. Полное искоренение местничества было достигнуто с введением Табели о рангах, которое подняло значение индивидуальных способностей, тем более что лица, достигшие восьмого ранга по Табели, получали права наследуемого дворянства. В области налогообложения вводится подушная подать. Развивается внедрение в сельское хозяйство технических культур. Проведенная в начале XVIII в. денежная реформа и чеканка новой монеты позволили получить казне доход 2,8 млн руб.

Развитие России, превращение ее в централизованное государство, особенно после преобразования в империю, требовало наряду с развитием управления и усиления централизованного государственного контроля.

Следует отметить, что при преемниках Петра I, в связи с вновь обострившейся борьбой за власть разных групп правящего класса, практически не менялась система управления, которая по существу в период царствования Анны Иоановны была в руках Бирона, а после воцарения Елизаветы Петровны восстановилась в том виде, который придал ей Петр I, и не получила дальнейшего развития.

Екатерина II, придя к власти и укрепляя ее, обратила особое внимание на необходимость совершенствования, усиления государственного контроля и управления. Она практически продолжала линию, выработанную Петром I. С этой целью как в ее царствование, так и при правлении Павла I, создаются различные постоянные и временные учреждения контролирующего плана, особенно связанные с финансовым управлением и контролем[36 - Андрухович А. Реформы Петра Великого // Президентский контроль. M., 1997. № 6. С. 61.].

Больше значение придается совершенствованию управления и контроля на местах, в губерниях. В 1775 г. Екатериной II утверждены «Учреждения для управления губерниями Российской Империи». Они четко определили обязанности, полномочия и структуру губернских органов, в том числе по осуществлению управления и контроля. В этот период временно расширяются и усиливаются полномочия прокурорского надзора, прокуратура практически становится одним из важнейших управленческих и контролирующих структур (подробнее об этом в последующих главах). В центре и на местах созданы экспедиции о государственных доходах, казенные палаты, доимочные комиссии для взыскания недоимок. Впервые введены кредитные установления.

В царствование Александра I в организации управления Российской империей произошли существенные изменения, которые впоследствии повлекли и изменения в структуре контрольных органов и всей системы контроля.

8 сентября 1802 г. специальным Манифестом Александра I в России была введена министерская форма управления. Это в определенной мере коснулось и контрольных функций, в частности, контроля за финансовой деятельностью.

На Министерство финансов была возложена обязанность ежегодно составлять на основе смет министерств подробную роспись доходов и расходов, однако каких-либо правил по этому поводу издано не было, что сразу же выявило непродуманность данного решения и невозможность его исполнения. Получив отчет министра финансов, Сенат отметил, что в отчете нет сведений о государственных доходах и расходах. На вопрос министра в Кабинет министров[37 - Уже к середине царствования Александра I Кабинет министров заменил Сенат, к нему перешла высшая финансовая и контрольная власть.], следует ли представлять Сенату сведения о государственных доходах и расходах, последний, рассмотрев обращение в присутствии императора, указал, что «Генеральные сведения обо всех государственных доходах и расходах, об оборотах государственного казначейства и ассигнационного банка, а также по монетному переделу и внешним переводам сумм почитать в числе дел, тайне подлежащих, и оных в отчет Правительствующему Сенату не включать, а доносить о том особые счета прямо Его Императорскому Величеству на соизволение кому угодно будет поручить просмотреть и проверить их».

По существу государственный контроль не функционировал и при образовании в 1802 г. министерств особого ведомства для ревизии государственных счетов учреждать не стали.

В результате государственный контроль в стране пришел в такой упадок, что в 1810 г. Александр I решился на коренное его преобразование и повелел образовать особое «Управление государственными доходами». В соответствии с этим 28 января 1811 г. создается Главное управление ревизий государственных счетов, во главе которого был поставлен государственный контролер с правами министра.

Государственное финансовое хозяйство в соответствии с Манифестом от 25 июня 1811 г. разделялось на три части: государственные доходы вверялись Министерству финансов, движение государственных сумм – Государственному казначейству, а проверка доходов и расходов, ревизия всех государственных счетов – Главному управлению ревизии. Все контрольные учреждения передавались Главному управлению ревизий в составе двух департаментов: Департамент для проверки гражданских счетов и отчетности и Департамент для проверки отчетности Морского и Военного министерств.

Задачи Управления определялись как «проверка и ревизия приходов и расходов всех казенных и общественных средств и капиталов и надзор за совершившимся движением оных». Все государственные управления (центральные и местные), в заведовании которых находились казенные суммы, должны были представлять отчеты о доходах, расходах и остатках Главному управлению ревизий. Не представляли отчеты Кабинет Его Величества, Государственный банк, учреждения Императрицы Марии, благотворительные учреждения и воспитательные дома.

Но следует отметить, что контрольная власть не была вооружена ни правом, ни средствами для проведения ревизий. По существу ревизии проводились на основании отчетов министерств, в подчинении которых находились и отделения казенных палат. Они были «судьями в собственном деле», а сами министры, разумеется, связанные друг с другом, снисходительно относились друг к другу из личных соображений[38 - Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. С. 135–139.].

По существу все учреждения проверяли сами себя, а деятельность Главного управления ревизий ограничивалась рассмотрением отчетов без производства документальных ревизий. Такое положение, с учетом того, что местных органов государственного контроля не существовало, контрольная деятельность в целом и в области финансового контроля в особенности являлась чисто формальной и не могла решать поставленных перед ней задач. Реформы, которые были намечены в середине XIX в., требовали принятия коренных мер по улучшению финансовой деятельности, учета и отчетности и, следовательно, контрольной работы.

Александр II, по представлению государственного контролера Н. Н. Анненкова о хорошо разработанной системе по этим вопросам в ряде европейских государств (Пруссии, Бельгии, Франции и Австрии), по его предложению направил туда для изучения системы государственного контроля известного специалиста В. А. Татаринцева. Тщательно изучив постановку учета, отчетности, контроля в названных странах, Татаринцев подготовил обстоятельные труды по данным вопросам и представил на имя императора соответствующий доклад.

На основании полученных материалов было проведено преобразование государственного контроля, причем вся реорганизация заняла достаточно большой период времени. В конце 1863 г. было утверждено Временное положение о ревизионной комиссии, в 1864 г. – Временное положение о местных ревизионных комиссиях в 12 губерниях. В 1866 г. было разработано и введено в действие Положение о местных контрольных органах. Ими стали контрольные палаты. Затем, на основе полученного опыта и результатов деятельности созданных учреждений, с 1883 г. последовало и дальнейшее преобразование государственного контроля путем создания новых штатных единиц.

Обязанностью контрольных органов было как производство проверок и ревизий, так и утверждение их результатов. Кроме того, были сохранены два департамента – гражданской отчетности и военной и морской отчетности, а также четко определены их сфера деятельности, полномочия и штат. Во главе департамента стоял генерал-контролер, у которого имелись помощник, старшие и младшие ревизоры, их помощники и обслуживающий персонал.

Каждый департамент проводил не только ревизии, согласно составляемых планов и получаемых указаний, но и проверки финансовых смет, а также составлял отчет о выполнении смет и отчет о ходе и решениях, принятых по результатам ревизий. На основании изучения дел департамент разрабатывал и вносил предложения по улучшению отчетности, кассовых правил и по иным вопросам контрольной деятельности. Дополнительные задачи были поставлены перед Департаментом военной и морской отчетности. Он был обязан проверять материальную отчетность Морского ведомства.

В это время в России стало развиваться строительство железных дорог. В связи с этим на базе железнодорожного отдела был создан Ревизионный департамент. На него была возложена задача правительственного надзора за оборотами частных железных дорог, причем вначале этот надзор был установлен только на некоторых дорогах и специально было оговорено положение о том, что государственный контролер имеет право по соглашению с министрами путей сообщения и финансов входить в Комитет министров с представлением о распространении правительственного надзора и на другие частные железные дороги.

Накопленный опыт и полученные результаты позволили и далее развивать и совершенствовать систему государственного контроля.

В 1892 г. было принято новое положение о государственном контроле, что в определенной мере явилось завершением данного этапа создания контрольных органов, особенно в финансовой сфере. По закону от 28 апреля 1892 г. государственный контроль был организован как отдельная, самостоятельная часть государственного управления, самостоятельное ведомство, равное министерству. На государственный контроль были возложены функции наблюдения за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных перед ведомством государственного контроля учреждений, а равно составление соображений о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства[39 - Свод законов Российской империи. Т. I. Ч. 2. Ст. 943, 947.] (курсив наш. – В. Р.).

Согласно закону, ревизии государственного контроля подлежали все правительственные учреждения, за исключением Министерства Двора, ведомства учреждений Императрицы Марии, государственных кредитных учреждений, Кредитной канцелярии министра финансов по оборотам иностранного отделения, Хозяйственного управления при Синоде по специальным средствам, Духовного ведомства и по суммам, отпускаемым из казны на духовные учебные заведения, заведения секретных расходов Министерства иностранных дел и других министерств, по ведомству Департамента духовных дел иностранных вероисповеданий, назначенных на содержание католического духовенства в западных губерниях и капиталов, принадлежащих непосредственно католическому и протестантскому духовенству[40 - Свод законов Российской империи. Т. VIII. Приложения к ст. 195.].

Кроме того, на основании особых постановлений, ревизии государственного контроля могли быть подвергнуты отдельные земские, городские и сословные учреждения, а также частные компании и предприятия в сфере их соприкосновения с интересами казны.

В законе также была четко определена структура государственного контроля, в соответствии с которой во главе государственного контроля стояли государственный контролер и его товарищ, а также Совет государственного контроля. В состав государственного контроля (центральный аппарат) входили: Департамент гражданской отчетности, Департамент военной и морской отчетности, Департамент железнодорожной отчетности, Канцелярия государственного контроля (в ее составе: Архив центральных учреждений государственного контроля, Центральная бухгалтерия, Комиссия для проверки денежной и материальной отчетности установлений государственного контроля, Комиссия для проверки годовых отчетов частных железных дорог за прежнее время и текущих счетов тех частных железных дорог, при которых не был учрежден местный, правительственный контроль, контрольные палаты, местные контрольные части на железных дорогах)[41 - Энциклопедический словарь Ф. А. Брокгауза и А. Эфрона. Т. 10. СПб., 1893, С. 411.].

Ответственность за делопроизводство возлагалась на директора Канцелярии государственного контроля.

Законом в составе государственного контроля были предусмотрены и местные контрольные органы. Если департаменты проводили ревизии и проверки в центральных учреждениях, то для ревизий и проверок в губерниях были созданы местные контрольные органы, сперва 59, а затем 61 контрольная палата. Своеобразно была построена и подчиненность контрольных палат. Они подчинялись и были подконтрольны не департаментам, а непосредственно государственному контролеру. Контрольные палаты и другие местные контролеры, как и центральные департаменты, в пределах своей компетенции проводили ревизии самостоятельно и окончательно[42 - Свод законов Российской империи. Т. I. Ч. 2. Ст. 953, 964, 994, 995. Т. II. Ст. 1114, 1134, 1150.].

Было установлено, что отчетность должна доставляться в контрольные учреждения теми управлениями, учреждениями и лицами, которые заведовали или распоряжались отчетными капиталами.

Рассмотрение докладов о результатах ревизий и заключения по ревизиям производились общими присутствиями контрольных учреждений, которым было предоставлено право утверждать окончательно на всякую сумму обороты, признанные правильными, и обращать в начет суммы убытков и утрат, причиненных неправильными действиями подконтрольных учреждений и лиц.

Законом также был установлен порядок обжалования и пересмотра принимавшихся решений. Высшей инстанцией для всех контрольных учреждений был Совет государственного контроля, в который входили: государственный контролер, товарищ государственного контролера, члены Совета, назначавшиеся императором, и генерал-контролеры. В то же время Совет не был окончательной инстанцией и его решения могли быть обжалованы. Если Совет не пришел к единому мнению или же государственный контролер не был согласен с мнением Совета, то в таком случае дело передавалось на рассмотрение Государственного совета, Кабинета министров или в Сенат. В случае, если заключения Совета не могли быть приведены в исполнение его властью, то государственный контролер передавал дело на рассмотрение императора через Государственный совет или Кабинет министров.

Весьма важно, что законом была четко определена компетенция системы государственного контроля, в круг полномочий которого входило:

– проверка финансовых смет министерств и главных управлений и представлений об ассигновании сверхсметных кредитов;

– проверка по подлинным оправдательным документам оборотов денежных и материальных капиталов, находящихся в заведовании подотчетных ведомств;

– наблюдение за правильностью и целесообразностью (курсив наш. – В. Р.) сметной классификации, а также за правильным разассигнованием и передвижением сметных кредитов;

– изыскание мер к усовершенствованию правил и форм годовых отчетов;

– составление годовых отчетов: о ревизионной деятельности государственного контроля и об исполнении финансовых смет и росписи государственных доходов и расходов.

Анализируя работу, поступавшие жалобы и возражения, государственный контролер направлял подчиненным органам замечания и требования, заслушивал на общем присутствии отчеты и отменял или исправлял неправильные решения. Если при ревизиях или проверках обнаруживались хищения, растраты или иные нарушения, подлежащие уголовному преследованию, то государственный контроль направлял материалы надлежащим органам для предания виновных суду и определял сумму убытков, которую распорядительное управление должно было предъявить обвиняемым.

Государственный контроль ежегодно к 15 мая представлял императору отчет о своей деятельности с указанием важнейших ревизионных замечаний и начетов, а также Государственному совету – отчет об исполнении государственной росписи и финансовых смет за истекший сметный период (не позднее 1 октября), а к 1 ноября объяснительную записку и приложения к отчету.