Прокурорский надзор и государственный контроль

– общественный контроль.

Мы предлагаем рассмотреть контролирующие системы, органы контроля в разных государствах, как тех, которые относят к странам с развитой демократией, так и тех, которые ранее входили в социалистическую систему, а также тех, которые и сегодня остаются верны социалистическим идеалам.

Наиболее интересными в числе западных демократий представляются организации контролирующих органов, их структура и полномочия во Франции, Германии, Соединенных Штатах Америки.

Контрольные органы Французской Республики

Система органов контроля во Франции сформировалась давно и развивалась в различных исторических условиях. В настоящее время она представляет следующую структуру по разным направлениям.

Конституция Франции 1958 г. позволяет охарактеризовать это государство как государство, сочетающее элементы президентской и парламентской республики. При этом в Конституции Франции четко определено стремление к концентрации и централизации власти в руках президента республики. Это во многом определяет структуру и содержание контролирующей деятельности, а также органов, ее осуществляющих.

Анализируя Конституцию Франции, можно сделать выводы, что Президент является гарантом исполнительной власти и гарантом независимости судебной власти (ст. 16, 19, 64 и др. Конституции Французской Республики)[11 - Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции. М., 1977.].

Контролируя деятельность парламента, президент вправе возвращать принятые законы, не подписывая их, требуя их повторного рассмотрения полностью или частично, направляет парламенту послания, не подлежащие обсуждению, он также вправе распустить нижнюю палату парламента. Председательствуя на заседаниях правительства, президент по существу возглавляет исполнительную власть и соответственно все контролирующие органы исполнительной власти. По некоторым направлениям, как отмечают некоторые ученые, полномочия президента Франции превосходят полномочия (в том числе и в сфере контрольной деятельности) президента США[12 - Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы зарубежных стран. С. 81.].

Исполнительную власть осуществляет правительство, которое обладает весьма широкими полномочиями, в том числе в сфере контроля. Как указано в ст. 20 Конституции Франции, «Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы». Премьер-министр, руководя деятельностью правительства, также наделен широкими полномочиями, в том числе и в сфере контроля, который он осуществляет через множество структур, состав которых он и назначает. Его обязанностью является гарантирование исполнения законов. Более того, правительство вправе издавать правовые акты, обязательные к исполнению и имеющие силу закона.

Структура исполнительной власти, органов контроля охватывает через соответствующие магистраты практически все сферы деятельности. Таким образом, имеется четкая структура контрольных органов, по существу действующая на основе единой нормативной базы. Это позволяет организовать постоянное и нужное взаимодействие и единство в реализации поставленных задач.

Но наряду с тенденцией централизации и концентрации власти в руках президента и правительства, большими полномочиями, в том числе и в сфере контроля, обладает и парламент страны – национальное собрание Франции. Оно, хотя и внешне, сохранило контроль за правительством, в частности, имеет право выразить ему недоверие. Эта прерогатива изменилась в сравнении с прошлым, но в Конституции Франции сохранена. Сохранилась также система письменных и устных запросов, на которые правительство обязано отвечать депутатам.

Национальное собрание (его палаты), осуществляя полномочия по контролю за правительством, вправе создавать контрольные комиссии и комиссии по расследованию. Цель создания таких комиссий заключается в получении информации об определенных фактах и подготовке заключений. Эти комиссии могут создаваться для рассмотрения вопросов финансового, административного или технического управления публичных служб и национализированных предприятий, давать заключения о финансовой, административной эффективности организации работы и полученных результатах, а также соблюдения законности. Рассмотрение в комиссиях публичное и слушания в режиме закрытости могут быть только по специальному решению.

Одним из важнейших направлений парламентского контроля и важным средством его осуществления является бюджетный контроль.

Наряду с подготовкой и рассмотрением вопросов в специальной финансовой комиссии и некоторых других комиссиях, генеральный докладчик комиссии осуществляет постоянный контроль за всей текущей бюджетной деятельностью правительства. Генеральный докладчик и его специальные помощники обладают полномочиями затребовать любые сведения и документы, касающиеся исполнения бюджета и управления государственными предприятиями. Здесь осуществляется не только контроль за исполнением бюджета, но и контроль управленческой работы в целом, по всем вопросам.

Создание Европейского Сообщества, развитие демократии привело к образованию еще одного органа контроля со стороны парламентского правительства. Это постоянно действующие институты, специализирующиеся в строго определенных областях деятельности, в частности, по планированию, по демографическим вопросам, по оценке научного и технологического выбора и т. п.[13 - Керимов А. Д. Парламентские представительства как средство контроля за исполнительной властью // Государство и право. 1992. № 4.]

Представительства вправе заслушивать министров и других должностных лиц, делать заключения в виде рекомендаций.

Важными организациями, которые осуществляют контроль за администрацией и помогают парламенту в этой работе, являются Счетная палата (в области финансового контроля) и Парламентская служба (по оценке научного и технологического выбора).

Несмотря на то, что возможности и полномочия парламентского контроля ограничены (против этих ограничений выступают представители оппозиции), они входят в единую систему контрольных органов и четко регламентируются нормативными актами и законодательством.

Счетная палата является весьма сильным органом контроля. Как указано в Конституции Франции, Счетная палата помогает парламенту и правительству контролировать надлежащее исполнение законов в области финансов, в том числе законов о финансировании социального обеспечения членов общества (ст. 47 Конституции Франции)[14 - Конституции зарубежных государств. М.,1997.].

Характерно, что Счетная палата независима как от парламента, так и от правительства.

Полномочия и организация деятельности Счетной палаты достаточно широки и конкретны. Они определены специальным законом, принятым 22 июня 1967 г. Счетная палата имеет и региональные счетные палаты, подчиненные и подотчетные ей.

Задачами Счетной палаты являются: оказание содействия парламенту и правительству в исполнении законов; проведение ревизий и проверок финансовых действий и счетов для определения эффективности и целесообразности хозяйствования на государственных предприятиях; проведение проверок финансовой деятельности в учреждениях сферы социального страхования, проверка деятельности всех без исключения организаций независимо от организационно-правовой формы, если они получают средства от государства; проверка целевого использования средств, собранных в результате воззваний по стране различными организациями, союзами и объединениями; проверка счетов государственных организаций, учреждений и предприятий отдельных органов (структур) министерств и ведомств, а также счетов их руководителей.

Контроль Счетной палаты осуществляется по завершенным финансовым операциям без вмешательства в текущие операции и их проверки, что является прерогативой Министерства финансов.

Законом от 10 июля 1982 г. в структуру Счетной палаты введена и действует прокуратура во главе с обер-прокурором, который назначается декретом правительства. Он выступает как представитель защиты интересов государства в Счетной палате и наряду с другими полномочиями осуществляет руководство и надзор за деятельностью прокуроров в региональных счетных палатах[15 - Общие сведения об административном праве во Франции. МИД Франции, 1995.].

В Законе о Счетной палате сказано, что она обязана обеспечить правильное использование государственных финансов. Это, несомненно, предполагает изучение и проверку надлежащей организации деятельности контролирующих служб, учреждений и предприятий, численности, степени квалификации и оплаты работников контролирующих органов. Таким образом, четко просматривается, что наряду с финансовыми вопросами Счетная палата осуществляет контроль за управленческой деятельностью в более широком аспекте. Таким образом, контроль, осуществляемый Счетной палатой, является не чисто финансовым и его роль заключается не только в контроле финансовых операций, но и в том, чтобы они были проведены в соответствии с правилами ведения бюджета и учета и самым эффективным образом. Контроль управления делами стал одним из обычных и важных видов контроля.

Наряду с контролем президента, правительства (исполнительной власти), парламентским контролем достаточно широко развит и обладает большими полномочиями и судебный контроль.

Судебный контроль во Франции занимает важное место в системе контролирующих органов и характерен автономным статусом судебных учреждений административной юстиции.

Во главе двух ветвей судебной системы находятся два верховных органа правосудия: Кассационный суд, возглавляющий систему судов общей юрисдикции и Государственный совет, возглавляющий систему судов административной юстиции.

Система судебных учреждений административной юстиции, которые в основном и осуществляют контрольные функции, включает в себя региональные административные суды общего права, специализированные административные суды и Государственный совет.

Рассматривая органы контроля, мы не затрагиваем контрольные функции судов, связанные с уголовно-процессуальной деятельностью, с рассмотрением дел об уголовно наказуемых деяниях, что регламентируется УПК Франции, и останавливаемся лишь на функциях судебного контроля в системе контролирующих органов государства.

Законодательство ФРГ также уделяет организации контроля весьма большое внимание, отдавая приоритет парламентскому контролю. Конституция ФРГ провозглашает, что государство является правовым и социальным. Закрепляется республиканская форма правления, ответственность правительства перед парламентом. Германия является парламентской республикой с признанием земель ФРГ государствами с собственными Конституциями, которые должны соответствовать федеральной. Главой государства является президент, избираемый специально созываемым Федеральным собранием на пять лет. Президенту предоставлен ряд полномочий, связанных с выполнением функций главы государства. Однако президенту для принятия решений и издания большинства актов требуется обязательная контрассигнация Федерального канцлера или соответствующего Федерального министра. Парламент страны состоит из двух палат: бундестага, который по существу обладает законодательной властью, и бундесрата, через посредство которого «… земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией» (ст. 89 Конституции ФРГ).

Парламенту предоставлены достаточно широкие контрольные полномочия за деятельностью исполнительной власти и исполнением законов.

Одним из направлений контроля парламента является право на запрос, причем существует так называемый «час вопросов», в ходе которого правительство, конкретные министры отвечают на поставленные вопросы (дважды в неделю). Отвечают на вопросы и статссекретари. Если время истекает, то правительство дает письменные ответы, причем ответ должен быть дан в течение недели. Также должны быть даны ответы и на письменные вопросы, поступившие правительству от депутатов. Наряду с таким порядком в конце 80-х гг. введена еще одна форма парламентского контроля – опрос правительства. Он проводится в определенный день недели, когда заседает федеральное правительство. В этот день с утра правительство сообщает председателю бундестага повестку дня. Соответствующие министры докладывают о принятых решениях, после чего депутаты задают вопросы. Особое значение в контрольной деятельности имеет работа бюджетного комитета, поскольку бюджет утверждает парламент. Следует отметить, что контрольные функции парламента осуществляют и другие комитеты, в частности, Комитет по петициям, куда вправе обратиться каждый гражданин или группа граждан. Комитет управомочен вызывать на свои заседания членов федерального правительства, требовать как устных, так и письменных ответов, заслушивать свидетелей, экспертов, обращаться за помощью в суды и административные органы.

Основным Законом ФРГ (ст. 44) предусмотрен и такой важный орган контроля, как Комитет по расследованию. Комитет располагает весьма большими правомочиями. Особо следует отметить, что при сборе доказательств Комитет вправе использовать нормативы Уголовно-процессуального кодекса, причем сохраняется тайна переписки, телефонных и иных переговоров. Комитет также вправе требовать от правительства сохранения тайны показаний, документов, проектов решений. Результаты расследования при необходимости могут послужить, в виде доклада, основанием для внесения в повестку дня бундестага.

Основные полномочия по контролю предоставлены исполнительной власти в лице правительства страны. Федеральное правительство занимает центральное место в управлении страной. Во главе правительства стоит канцлер, который избирается бундестагом. Канцлер определяет основные направления политики. В пределах основных направлений Федеральный министр самостоятелен и несет полную ответственность за деятельность своего ведомства.

Полномочия правительства весьма широки и среди них следует выделить право на издание постановлений в целях выполнения федеральных законов и право издания общих административных указаний и предписаний.

На правительство в целом и министерства возложено осуществление контроля за законностью и целесообразным исполнением федеральных законов (ст. 86 Конституции ФРГ). В связи с этим правительство правомочно давать указания по исполнению законов, требовать отчета и представления документов от всех органов государственной власти и направлять к ним своих уполномоченных для проверки.

Важное место в осуществлении контроля, особенно финансового, занимает Федеральная счетная палата, закон о деятельности которой принят 11 июня 1985 г. Счетная палата не имеет исполнительной власти. Ее задача – защита интересов государства, невмешательство в решение политических вопросов. Она контролирует бюджетное финансирование, управление экономикой Федерации, ее особым имуществом (федеральные железные дороги, средства связи и др.), государственные предприятия и ведомства федерального уровня, деятельность предприятий частноправового статуса, если государство (ФРГ) имеет долевое участие, а в определенных случаях и прочих юридических лиц частноправового статуса.

Счетная палата вправе проводить ревизии, критерии проведения которых – экономичность, правильность, целесообразность. Важным полномочием Счетной палаты является проверка всех решений, которые влекут изменение доходов, расходов, но лишь после их принятия, чтобы не вмешиваться в процесс. По итогам ревизии в ревизуемый орган направляется сообщение с рекомендациями.

Счетные палаты земель независимы от Федеральной счетной палаты, но постоянно и тесно взаимодействуют.

Соответствующий контроль существует и на уровне земель ФРГ, что позволяет говорить о системе контрольных органов в целом.

Важное место в осуществлении контрольных функций играет судебный контроль. Это система конституционных судов, судов общей юрисдикции и судов специальных – административных, трудовых, финансовых, социальных, причем как на уровне Федерации, так и земель. Если конституционные суды в основном рассматривают вопросы конституционности законов, суды общей юрисдикции – дела о преступлениях и гражданско-правовых спорах, то специальные суды в большей мере являются именно органами контрольной направленности. Например, административные суды вправе рассматривать по иску гражданина дела о незаконности и необоснованности административных управленческих решений, в том числе решений органов власти, руководителей предприятий и организаций, о взыскании компенсации за ущерб, причиненный неправомерным решением. Высший административный суд вправе рассматривать иски о правомерности, правовой обоснованности актов, подзаконных, внутренних положений, инструкций и т. п., издаваемых министерствами, ведомствами, руководителями различного уровня[16 - Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы зарубежных стран. С. 123–128.].

Для контролирующих органов Федеративной Республики Германии характерно, что их деятельность на всех уровнях парламентского, правительственного и ведомственного контроля четко регламентирована и взаимообусловлена, что позволяет достигать большого взаимодействия и предельно ясного определения функций и полномочий, обязанностей и ответственности.

Несомненный интерес представляет и система осуществления контроля и соответствующих органов в Великобритании.

Эта система отличается от соответствующих органов континентальных стран.

В Великобритании, как известно, нет Конституции как единого акта. В связи с этим и деятельность органов, осуществляющих государственный контроль, регламентируется рядом актов, законов, которые являются актами конституционного значения и рассматриваются как таковые.

Наряду с актами непосредственно конституционного значения имеются также акты, регламентирующие положение и полномочия депутатов парламента, и некоторые другие законы: это Билль о правах 1689 г., законы о парламенте 1911, 1949 гг., Закон о парламентских округах, законодательство о судоустройстве. Значительное место занимают акты, имеющие историческое значение – Великая хартия вольности 1215 г., Петиция о правах 1628 г., Закон о престолонаследии 1701 г. и др.

К Британской Конституции также относятся и входят в нее судебные акты по важным вопросам – судебные прецеденты высших судов по важнейшим вопросам. К судебным решениям, имеющим конституционное значение, относятся решения по осуществлению прав и свобод, средств их судебной защиты, определяющие правовой статус личности.

Большую роль играют так называемые конституционные соглашения. Ученые юристы правильно полагают, что именно эти соглашения делают Британскую Конституцию своего рода феноменом[17 - Конституции государств Европейского союза. М., 1997.].

Эти соглашения имеют особое значение для осуществления исполнительной власти, а следовательно, и контрольных функций.