Прокурорский надзор и государственный контроль

Английский парламент обладает контрольными функциями в отношении правительства (палата общин), а палата лордов выступает в ряде случаев как высшая судебная инстанция.

Палата общин, наряду с законодательной функцией, осуществляет контроль за методами работы правительства в области налоговой политики и особенно в сфере расходов. Члены парламента обладают правом запросов правительству и премьер-министру. Однако следует отметить, что фактически такой контроль является формальным, поскольку формирование правительства на основе большинства, полученного на выборах, приводит к тому, что парламент, как правило, поддерживает его.

С целью усиления парламентского контроля за деятельностью правительства, исполнительной ветви государственной власти, Законом 1967 г. установлена должность парламентского уполномоченного. Парламентский уполномоченный по вопросам администрации по правовому статусу во многом схож с положением контролера, генерал-аудитора. Он может быть отстранен от должности только по представлению обоих палат парламента. В последующем (в 70–90-х гг. прошлого века) этот институт получил дальнейшее развитие. Например, появились уполномоченные по жалобам для Северной Ирландии, по делам здравоохранения для Англии, Шотландии, Уэльса и др.

Действуют уполномоченные и вне государственной сферы, в частности, по делам членов профсоюза, по вопросам жалоб на органы СМИ, по пенсионным вопросам, а также местные уполномоченные.

Следует отметить, что местным уполномоченным поступает и ими разрешается значительно больше жалоб и обращений, чем парламентским уполномоченным[18 - Barnett H. Constitutional and Administrate Law. L: Cavendish Publishing Ltd.].

Особое внимание уделяется контролю в сфере финансовой деятельности в государственном секторе. Высшим контрольным органом в этом направлении является Национальное контрольно-ревизионное управление, которое возглавляется генеральным контролером и ревизором. Он назначается с одобрения парламента и по рекомендации премьер-министра в речи королевы (главы государства) в парламенте.

Основная функция НКРУ – осуществление финансового контроля в государственных органах, повышение эффективности использования финансовых и материальных ресурсов, улучшение качества проверок, контроль за правильностью расходования государственных средств в соответствии с законами.

Генеральный контролер и его органы обладают достаточно широкими полномочиями.

Весьма широкими контрольными функциями обладают суды, особенно суды административной юстиции, которые обособлены от судов общей юрисдикции.

Административную юстицию образуют административные трибуналы. Они имеют различные задачи и направления деятельности по отраслям и сферам управления: трибуналы в сфере социального управления и трибуналы в управлении экономикой. Специально образованные промышленные трибуналы рассматривают споры между администрацией и работниками.

Все вышеперечисленное определяет систему контроля в Великобритании и позволяет иметь четко определенную и взаимодействующую структуру органов контроля, которые выполняют задачу проведения в жизнь политики единой государственной власти и вместе с тем обеспечивают надлежащую защиту прав и свобод человека и гражданина.

Структура контролирующих органов, сама система контроля в Соединенных Штатах Америки отличается как от европейской, так и от структуры Великобритании по причине условий, в которых создавалась и строилась система государственной власти в США.

Существующая система построена в соответствии с принципиальными положениями и установками Конституции страны. Государственная власть, управление государством в США построены на основе теории разделения властей, их самостоятельности и независимости. Однако благодаря историческому развитию, условиям, в которых живет государство, значение и соотношение различных ветвей власти меняется, но всегда характерно тесное взаимодействие в решении основных государственных задач.

Законодательная власть принадлежит парламенту – Конгрессу США, состоящему из двух палат: палаты представителей и Сената. С позиций нашего исследования необходимо подчеркнуть, что обеим палатам Конгресса США предоставлено право контроля за деятельностью правительственных учреждений и ведомств. Несмотря на то, что для сегодняшнего дня в США характерна тенденция расширения сферы издания административных актов и замены ими законов, Конгресс сохраняет важную роль, в том числе и при осуществлении контрольных функций.

Особенностью государственного устройства США – федеративного государства – является то, что штаты обладают не только значительными полномочиями, но и правом издания законов. Кроме того, США четко разделены полномочия федеральной власти и власти штатов. Это, несомненно, сказывается на структуре контролирующих органов, на их полномочиях и положении.

Очень большое значение имеет судебная власть, возглавляемая Верховным Судом США, обладающим весьма широкими полномочиями, в том числе и в области контроля.

Во главе исполнительной власти стоит президент США, который является главой государства и возглавляет правительство.

Осуществляя исполнительную власть, президент обладает существенными контрольными полномочиями, в том числе и правом издавать обязательные для исполнения акты, имеющие силу закона.

Возглавляя правительство, он контролирует федеральную исполнительную власть и обеспечивает исполнение и проведение в жизнь законов по всем направлениям как внутри государства, так и во внешних сношениях.

Как показывает практика, президент фактически является не только контролером, но и координатором проведения экономической и социальной политики и контролирует ее осуществление, используя при этом положение лидера партии, что позволяет ему также осуществлять контроль над организациями в штатах, т. е. воздействовать и на контрольную деятельность в штатах для проведения общегосударственной политики.

Хотя президент и не обладает правом законодательной инициативы, но он вправе наложить вето на представляемые ему на подпись законы и тем самым повлиять на законотворческий процесс.

В администрации президента имеется специальный контрольный орган – Административно-бюджетное управление (АБУ). Директор АБУ назначается президентом с утверждения Сената и входит в состав правительства (кабинета министров).

Важнейшими функциями АБУ является проверка проекта бюджета и контроль за его исполнением, оценка эффективности деятельности управленческих и организационных структур, контроль за выполнением федеральных программ, выработка рекомендаций по вопросам экономической и финансовой политики, осуществление контроля и информирование президента о деятельности государственных структур, предоставление ему обзора законодательства, которое принимается в штатах и на местах. Кроме АБУ имеются и иные контрольные структуры: Управление по подбору и расстановке кадров, Президентский совет по борьбе с финансовыми злоупотреблениями в правительственных органах, Совет по честности и эффективности в правительстве и др.

Кроме того, в системе исполнительной власти в каждом министерстве и ведомстве имеются соответствующие органы контроля.

В этой связи следует особенно подчеркнуть, что АБУ координирует министерства и ведомства, в том числе и при осуществлении контрольных функций.

Рассматривая органы контроля в США, особенно выделим независимые агентства, в компетенцию которых входит осуществление контроля деятельности частных лиц и организаций в сфере предоставленной агентству компетенции. Их полномочия достаточно широки. Наряду с осуществлением контроля они выдают лицензии, расследуют нарушения норм права, рассматривают претензии, при необходимости издают нормативные акты. К таким независимым агентствам, в частности, относятся Федеральная комиссия связи, Управление гражданской авиации, Агентство по охране окружающей среды, Федеральная морская комиссия, Федеральная энергетическая администрация, Ядерная регулирующая комиссия, Комиссия ценных бумаг и др. Эти комиссии не подчинены и не зависимы от государственных департаментов, руководители этих агентств назначаются президентом с согласия Сената, причем на срок, превышающий срок полномочий президента, что также при особом порядке увольнения и освобождения государственных служащих подчеркивает и способствует их независимости[19 - Хевенс Х. С. Система государственного контроля в США // Контроллинг. 1995. № 1.].

Конгресс США – парламент страны, на который возложена законодательная власть, – осуществляет также контроль за деятельностью исполнительной власти.

Наряду с реализацией своей основной задачи – изданием законов – Конгресс США формирует аппарат исполнительной власти и корпус федеральной судебной власти. Он утверждает предложения президента о членах правительства и избирает состав Верховного Суда. Конгресс осуществляет квазисудебные функции, а также контроль за деятельностью правительственных органов.

Среди контрольных функций следует отметить право Конгресса на отстранение от должности президента и вице-президента в порядке импичмента в соответствии с тем, как это установлено Конституцией и законодательством. Обвинения против президента или вице-президента могут быть выдвинуты только палатой представителей, причем если палата представителей выдвинула обвинение, то Сенат должен принять дело к рассмотрению. Дело рассматривается по правилам, не отличающимся по существу от судебной процедуры, решение принимается тайным голосованием. Для обвинительного вердикта необходимо согласие двух третей присутствующих сенаторов.

Осуществляя контрольные функции, Конгресс управомочен требовать представления отчетов от большинства исполнительных органов. Любые инициативы президентской администрации во внутренних делах должны быть рассмотрены и утверждены Конгрессом и Верховным Судом США.

В системе органов Конгресса, что очень важно для осуществления контрольных функций, находится очень авторитетная организация – Главное контрольно-финансовое управление (ГФКУ). ГФКУ вправе иметь доступ и проверять любые документы министерств и ведомств по финансовым вопросам, проводить оценку результативности их деятельности, в частности, по выполнению государственных программ, проводить специальные проверки обоснованности цен на продукцию. ГФКУ при необходимости взаимодействует со следственными органами, иными правоохранительными структурами. Ежемесячно ГФКУ представляет Конгрессу отчеты о результатах работы. По инициативе ГФКУ издаются законы и иные правовые акты по всем отраслям управления[20 - Анисимов А., Крылов Г. Возрождение госконтроля в Российской Федерации // Хозяйство и право. 1995. № 5. С. 63.].

Характеризуя систему контролирующих органов в США, государственный контроль, необходимо отметить, что его осуществляют множество организаций на разных уровнях. Это объясняется и особенностями государственной структуры США, и множеством целей осуществления контроля. Однако при своей множественности осуществление контроля происходит на основе закона, при тесном и постоянном взаимодействии всех контролирующих органов.

Мы уже отмечали, что в соответствии с принципом федерализма, как его понимают в США, государственное структурирование выражается в существовании независимых друг от друга систем: федеральной и систем штатов. Это касается и судебной системы, которую мы рассмотрим с позиций контрольных функций, осуществляемых судами.

Американские суды контроль за соблюдением законности в стране осуществляют органами исполнительной и законодательной власти, а также органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, должностными лицами и гражданами.

Представляется совершенно правильной и аргументированной система полномочий и обязанностей судов в США, сформулированная профессором, доктором юридических наук В. Г. Бессарабовым, которая выглядит следующим образом:

1. Определять законность административных постановлений и распоряжений.

2. Осуществлять контроль за соблюдением законности сотрудниками правоохранительных органов, иных организаций и принимать меры к возмещению ущерба.

3. Обязывать чиновников исполнительных органов, в случае их бездействия, выполнять то, что требует от них закон.

4. Проверять законность и правильность распределения благ и наград, находящихся в распоряжении органов исполнительной власти.

5. Проверять законность использования вооруженных сил при внутренних беспорядках.

Но судебные органы США, в основном Верховный Суд, имеют право контроля за законодательной властью, в частности, могут аннулировать все законодательные акты штатов как противоречащие конституции штата; аннулировать законы штатов, противоречащие федеральному законодательству; аннулировать федеральные законы, противоречащие федеральной конституции[21 - Путеводитель по президентству. Реферат. Сер.: Социальные и политические проблемы США. М., 1991.].

По существу Верховный Суд США является органом конституционного надзора, нормы американской Конституции дают возможность для ее толкования, и это прерогатива Верховного Суда США, который, в этом отношении, находится над федеральными апелляционными судами и над верховными судами штатов.

Такая система государственного контроля дает возможность четкого и постоянного влияния на строгое соблюдение и единообразное понимание существующей законодательной базы и влияния на надлежащее и своевременное воздействие органов управления на всю систему.

Система государственного контроля в европейских странах во многом совпадает с системой в рассмотренных странах, с учетом определенных особенностей, присущих, в основном, бывшим странам социалистического лагеря. В связи с этим мы рассмотрим контрольную систему нашего близкого соседа – Финляндии.

Финляндия является парламентской республикой. В государственном управлении Финляндия исходит из принципа разделения властей, что сказывается и на системе государственного контроля.

В 1992 г. вступил в действие закон, который значительно расширил полномочия парламента, особенно в финансовой сфере, в экономической области. Налоговое законодательство, установление платежей, бюджет, государственные займы перешли в полное ведение парламента. Наряду с этим парламент осуществляет контроль и по другим важным вопросам. Установление основ управления экономикой, управление государственными предприятиями, утверждение долгосрочных экономических и финансовых программ, управление государственными предприятиями проводятся и принимаются только с согласия парламента[22 - Парламент Финляндии. М., 1995.].

В практике финляндского парламента используются следующие формы и средства контроля.

Парламент принимает бюджет страны и осуществляет контроль за его исполнением посредством деятельности парламентских комиссий и получения соответствующей информации от правительства и органов управления. Для осуществления финансового контроля, создано Государственное ревизионное ведомство и Пенсионное управление, которое также находится под контролем парламента. Постоянные комиссии парламента (таких комиссий несколько – конституционная, юридическая, финансовая, по вопросам управления, по сельскому и лесному хозяйству, по культуре, по вопросам социального обеспечения и здравоохранения, по экономическим вопросам, экологии и по вопросам труда) от имени парламента контролируют деятельность органов власти и управления.

Еще одной, и весьма важной формой контроля являются запросы членов парламента. Установлено, что в зависимости от количества членов парламента, подписавших запрос, определяются срок ответа на запрос, и те, кто должен дать ответ. Например, если запрос более 20 членов парламента, то ответ должен быть дан не более чем в 15-дневный срок, причем премьер-министром, либо соответствующим министром. При обсуждении запроса и после прений решается вопрос о доверии правительству.

Наряду с изложенными формами парламентского контроля важными контрольными функциями обладает парламентский юридический уполномоченный (парламентский омбудсмен).