Прокурорский надзор и государственный контроль

Все большее развитие и значение приобретает конституционный контроль в виде конституционных судов, что позволяет избегать и вовремя исправлять ошибки законодательных органов, которые могут отрицательно сказаться на осуществлении контрольной деятельности.

Анализ показывает, что во многих странах проявляется тенденция к расширению контрольных функций исполнительной власти и некоторая унификация осуществления контроля, причем опять же связанная со стремлением к расширению прав исполнительной власти.

Судебная, контрольная и иная правоохранительная деятельность не является унифицированной в разных государствах, что зависит от условий конкретной страны, в частности, от ее административного деления, экономического развития и т. п.

Использование опыта других стран должно происходить с учетом условий и опыта конкретной страны и подход к реформированию правовой системы должен основываться на тщательном анализе всех позитивных моментов в ее функционировании, бережном их сохранении и развитии и радикальных изменений явно отрицательных аспектов ее функционирования[23 - Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы зарубежных стран. С. 209.].

Именно поэтому, изучая опыт зарубежных стран, необходимо понимать и правильно использовать опыт развития системы контроля в России, с тем, чтобы применять опыт других стран с учетом особенностей российских условий.

Глава II. Возникновение и развитие государственного контроля в России

§ 1. Возникновение и развитие государственного контроля в России до 1917 года

Как уже отмечалось, необходимость регламентирования в виде законодательного регулирования общественных отношений возникла с момента формирования государства как органа управления делами общества, образования тех классов и групп, которые в силу развития общественных отношений взяли на себя управление обществом.

С появлением государства, его органов управления и определенной регламентации общественной жизни появилась и необходимость в контроле, проверках, в исполнении установленных предписаний.

В силу сложившихся условий древнерусское государство возникло и развивалось как монархия. Во главе первого русского государства – Киевской Руси – стоял великий князь, которому принадлежала законодательная, исполнительная и судебная власть.

Задачей главы государства являлись как организация государственной жизни, так и защита рубежей от неприятелей, пытавшихся захватить часть земель, поживиться за счет войн и набегов. В связи с этим были созданы вооруженные силы (дружины) и великие князья сами водили ее в бой. Главенство этой задачи прослеживалось на протяжении многих веков истории древнерусского государства[24 - Основы отечественного государства и права. Учебник. Ч. 1 / Под ред. О. И. Чистякова. М., 1996.]. Для выполнения этой основной в то время задачи необходимо было развивать экономику, торговлю, обеспечивать сбор необходимых средств для содержания дружины, княжеского двора, иных государственных нужд.

Возникает необходимость создания определенных органов управления, и они формировались с учетом условий и обстоятельств, которые складывались в государстве, менялись и развивались. Сосредоточив в своих руках всю полноту власти, великие князья, разумеется, осуществляли ее не самостоятельно, а с помощью органов управления. При великом князе существовал, хотя и не оформленный в законодательном, нормативном виде совет, состоявший из приближенных великого князя, наиболее авторитетных людей из его дружины, ее верхушки. Кроме того, под властью великого князя находились правившие в своих уделах князья. Они также входили в этот неформальный совет. Для решения наиболее важных вопросов, в том числе и для разрешения возникавших междукняжеских споров, созывались на совет князья, верхушка феодальной власти Древней Руси.

На этих съездах обсуждались также и вопросы законодательного регулирования государственной жизни. Во многом на основе обсуждения и выработки единых подходов к этим вопросам были приняты и введены в действие такие известные законы, как Устав великого князя Владимира, «Правда Ярослава» и другие акты, сыгравшие в развитии государства, в том числе системы управления и контроля, важную роль[25 - Юшков С. В. Общественно-политический строй и право Киевского государства. М., 1949.].

Несомненно, что для содержания дружины, регулирования государственной и общественной жизни государства, требовались немалые средства. Эти средства поступали в виде доходов от собственных земель, в качестве даров от местных племен в пользу князя и его дружины, доходов от удачного ведения войн и захвата новых земель. Впоследствии эти дары стали обязательными, превратились в постоянную дань, своего рода налог. Именно тогда, когда эти дары стали признаком подчиненности, появилось и выражение «подданный», т. е. под данью. Постепенно были разработаны различного рода прямые налоги, торговые, судебные и иные пошлины.

Для осуществления государственной политики, в том числе и финансовой, сбора необходимых средств требовалась и соответствующая система управления.

Вначале она формировалась с учетом основной задачи государства, главной обязанности великого князя – защищать государство и своих подданных. Дружина князя строилась на основе воинских подразделений: десятки, сотни, тысячи. Руководители этих подразделений (десятские, сотские, тысяцкие) стали руководителями тех или иных звеньев государственного управления.

В период раздробленности Киевской Руси, в период последующего нашествия войск монгольского государства и многовекового порабощения русских земель, восстаний против власти великого князя Киевского, система управления в княжествах сохранялась в неизменном виде и независимо от наличия или отсутствия власти великого князя. Во времена татаро-монгольского ига великие князья – Киевский, Владимиро-Суздальский и первое время князь Московский – получали ярлык на великое княжение от хана и по их представлению получали ярлыки на княжение и другие князья[26 - Правители России. М., 2002.].

В этот период с учетом создавшихся условий была выработана система управления и система осуществления контроля, в том числе контроля за расходованием финансовых средств и иных средств, необходимых для государства.

Эта система была достаточно проста. Кроме местных, удельных князей, управлявших своими княжествами и осуществлявшими всю полноту власти, на места направлялись наместники и володетели как представители центральной власти. За свою службу они получали плату от населения, так называемые «корма». Это была система кормления.

Представители центральной власти обязаны были выполнять указания и распоряжения как удельного, так и великого князя, контролировать исполнение законов, осуществлять судебную власть и, главным образом, обеспечивать получение и передачу в княжескую казну налогов, пошлин и других средств (в денежном и натуральном виде), формы и размер которых были установлены князем.

В период татаро-монгольского владычества сбор дани в княжествах контролировали представители хана. Со временем великие князья, стремясь сохранить хотя бы какое-то единство русской земли, подготовить почву для избавления от захватчиков, добились право самим собирать и выплачивать дань, что позволяло накапливать силы и средства для последующих действий[27 - Правители России. М., 2002.]. Таким образом строил свое управление великий князь Александр Ярославович Невский, а затем и московские великие князья, стремившиеся к сосредоточению сил и средств для освобождения от захватчиков.

Постепенно вновь усиливалась власть великих князей, хотя они и продолжали зависеть от монгольского хана, его ярлыков. Тем не менее великие князья полностью распоряжались подданными и землей и на этой основе распределяли вотчины. После разгрома монгольских сил в Куликовской битве в связи с укреплением власти великих князей московских впервые великий князь Иван III смог назвать себя государем всея Руси и присвоить себе титул царя, чем добился признания некоторых европейских государств.[28 - Правители России. М., 2002; Свердлов М. Б. Генезис и структура феодального общества в древней Руси. Л., 1983.]

Расширение территории государства, укрепление власти великого князя, усложнение деятельности по управлению потребовали изменения как системы управления, так и контрольной деятельности государства.

Это повлекло за собой определенное усложнение всей системы.

Система управления подразделялась на две части: дворцовое управление и так называемые пу?ти.

Дворцовое управление возглавлял дворецкий, имевший в своем подчинении множество слуг. Он обеспечивал непосредственные нужды великого князя и ведал также пашенными великокняжескими крестьянами.

Вторая часть управления – пу?ти – ведала и обеспечивала специальные вопросы и нужды великого князя и его окружения. О задачах и предназначении пу?ти говорят и сами названия, например, конюшенный, сокольничный, ловчий, стольничный, чашечный и т. п. Пу?ти занимались не только сбором продуктов и товаров с учетом их предназначения, в их обязанности также входило ведение управленческих дел, они выступали как административные и судебные органы. То есть по-прежнему князь осуществлял законодательную, исполнительную и судебную власть, но уже не только единолично, но и через своих представителей. Возглавляли эти органы специальные княжеские бояре, которые именовались путными боярами[29 - Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. С. 120.].

С развитием и укреплением государства расширялись функции управления и сами управленческие органы, их полномочия и задачи.

Дворецкий стал ведать всеми вопросами, связанными с землевладением светских и церковных феодалов, получил полномочия по осуществлению контроля за деятельностью местной администрации. Усложнение функций потребовало создания специального аппарата. Появились дьяки, ведавшие специальными вопросами, специализировавшиеся в определенном круге дел. С учетом особой важности финансовых вопросов из состава дворцового управления выделилась специальная служба – казна великого князя, которая превратилась в особое отдельное ведомство.

Дворцово-вотчинная система управления и контроля стала себя изживать и подготовила почву для создания так называемой системы приказного управления и контроля. Первые ее ростки появились в конце XV в., но особое и полное развитие она получила во второй половине XVI в.

Появление этой системы свидетельствовало о все большей централизации российского государства, его укреплении. Дворцовые управления, ведавшие по существу княжеским домом, становились органами управления громадным российским государством.

Таким образом, формирование централизованного государства, его развитие и укрепление проявляется в поиске эффективного механизма контроля для борьбы с феодальным иммунитетом, чтобы ликвидировать противостояние феодалов власти государя.

Механизм контроля развивается в двух направлениях: предоставление контрольных функций выборным от населения лицам и контроль со стороны специальных органов и лиц, назначавшихся князем. О том, что великий государь всея Руси осуществлял контроль в этих двух формах, говорится в законодательном акте того времени (1497 г.) – первом кодифицированном законодательном акте Московского государства, которое сформировалось в результате объединения русских земель вокруг Московского великого княжества.

Следует подчеркнуть, что в это время происходит укрепление великокняжеской власти в судебной сфере управления и контроля. Сосредоточив судебную власть в своих руках, великий князь добился того, что «государево дело» становилось делом «земским», позволив сосредоточить весь аппарат судебной власти в своих руках, превратить судебную власть, как правильно отмечает профессор В. Г. Бессарабов, в суд «палатный», «приказной», т. е. государственный. Этими изменениями было завершено дело централизации управления, контроля и, что весьма важно для развития государства и контроля, ликвидировалась система феодального суда и управления, которая господствовала на Руси в удельных княжествах в виде натурально-хозяйственной системы «кормлений» и вотчинного иммунитета[30 - Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. С. 120; Юткин В. Судебник Ивана III – первый кодифицированный правовой акт на Руси // Российская юстиция. 1997. № 10. С. 7.].

Главным в новом государственном управлении России было то, что вместо контроля, проводившегося лицами, случайно назначавшимися для различных дел, устанавливается управление и контроль со стороны специальных присутственных мест – органов, которые имели специальное устройство, определенный круг обязанностей и образ действий. Этими присутственными местами стали так называемые приказы и именно в системе приказного управления находятся истоки системы контроля в России.

Растет количество управлений, которые ведают различными вопросами и присоединенными территориями, возникают новые вопросы, направления деятельности, создаются новые приказы, количество которых к концу XVI в. дошло до 50[31 - Антонов А. Московская администрация: возвращение на круги своя // Президентский контроль. 1996. № 2. С. 63.].

Развитие российского государства, объединявшегося под верховенством государя всея Руси, привело к созданию сословнопредставительной монархии. Изменилось и местное управление, что повлекло за собой изменения и в осуществлении контрольных функций, способствовало появлению новых контрольных органов.

Вместо системы наместников-кормленщиков, которая существовала достаточно длительное время, были созданы губные органы, члены которых выбирались из определенных слоев населения. Дворяне и боярские дети выбирали главу губного органа – губного старосту, который утверждался Разбойным приказом. Этот приказ разрабатывал для местных органов наставления (наказы) по вопросам борьбы с общеуголовными преступлениями.

Вместе с тем создавались местные органы самоуправления, на которые также возлагались контрольные функции.

По предложению царя на стоглавом соборе в 1551 г. было одобрено положение о повсеместном назначении выборных старост, целовальников, сотских и десятских, которые наделялись определенными контрольными функциями, а также управленческими полномочиями. В то время в Московском царстве земская самодеятельность и самоуправление имели большой простор, приобрели широкий размах и не отграничивали свою деятельность от дел правительственных.

Вместе с тем размах движения крестьянства, недовольного своим положением, и особенно восстание под предводительством Болотникова, события «смутного времени», иностранная интервенция показали, что губные и земские органы не обеспечивают в должной мере царских интересов. Было принято решение о введении института воеводского правления: в уезды и города Разбойным приказом назначались воеводы из числа дворян и бояр, которые затем утверждались Боярской думой и царем. Институт воеводского правления не имел ничего общего с системой «кормления». Воевода получал жалованье от царя и ему было запрещено обирать местное население. Осуществляя управление, ведя борьбу с преступностью и нарушениями установленного порядка, контролируя исполнение царских указов, воеводы способствовали развитию хозяйственной деятельности, а следовательно, проводили финансовый контроль. Они вели учет количества земель и доходности земельных участков всех хозяйств, т. е. по существу контролировали ведение хозяйственной деятельности и обеспечивали получение причитавшихся государству, казне сборов и доходов. Непосредственно налоги собирали выборные старосты и целовальники, учрежденные ранее, под контролем воевод.

Руководили деятельностью воевод соответствующие приказы, а их деятельность курировала и направляла Боярская дума – старейший орган правления и контроля на Руси. Из конкурировавшего с царской властью органа Боярская дума превратилась в коллегию соратников и сотрудников царя.

Чем больше вытеснялись из жизни и политической системы сословно-представительные органы, тем больше возникала необходимость создания специального контрольного органа, осуществляющего контроль за соблюдением папских предписаний, в том числе и со стороны воевод, которые со временем становились практически полновластными хозяевами конкретных территорий и действовали не всегда в интересах центральной власти.

Многие историки, в частности, В. О. Ключевский, считают, что таким органом стал в середине XVII в., в царствование Алексея Михайловича, стал Приказ тайных дел. Это был орган управления, куда по усмотрению царя стекались разные дела, которые он не хотел поручать другим органам. Основной задачей Приказа тайных дел был контроль за всей приказной системой[32 - Гурлянд И. Я. Приказ великого государя тайных дел. Ярославль, 1902. С. 332.].

Это было вызвано необходимостью создания и совершенствования органов контроля, а также ростом количества злоупотреблений служебным положением со стороны воевод и дьяков в приказах, ростом подлогов, количества неправосудных приговоров и т. п. Принятие Уложения 1649 г. и кодификация законодательства не дали ожидаемых результатов и не ограничили злоупотреблений, что вызывало рост недовольства в различных слоях населения государства.

Объяснялось это и неоднозначным отношением со стороны царской власти к поборам и лихоимству.

Наряду с Приказом тайных дел возникла необходимость в создании нового специального контрольного органа. В первую очередь этого требовали возросшие расходы казны, связанный, в частности, с войной с Ливонией для обеспечения раздачи под соответствующим контролем жалованья войскам[33 - Бессон Э. Бюджетный контроль во Франции и за границей: история и критическое исследование финансового контроля первостепенных государств Европы. Пер. с франц. СПб., 1901. С. 369–371.].

Таким органом стал Приказ счетных дел – первый приказ чисто контрольного характера, который стал органом финансового контроля и как самостоятельное учреждение известен с 1650 по 1701 г. Приказ ведал делами всего Московского государства, приходом, расходом и остатком средств. Остаточные деньги сосредоточивались в Москве и их расход не допускался без специального царского указа.

Поскольку в то время контролеров и контрольных учреждений на местах не было, кабацкие и таможные головы представляли отчет местному начальнику (воеводе). Воевода подводил итог за год, сравнивал их с прошедшим годом и выяснял причину увеличения или уменьшения доходов. Подводили итог и земские власти. Они избирались из посадских людей и вместе с земскими старостами проверяли черновые записи сборщиков, составляли отчет.

После подведения итогов в начале года соответствующие лица выезжали в Москву для отчета. Необходимо отметить, что книги сборщиков содержали сведения только об итогах прихода и расхода, практически без первичных документов, поэтому надлежащая проверка была фактически невозможна и проверялась лишь правильность итоговых данных.