Авиация России и санкции

Одна из самых широких трактовок понятия «малая авиация» была предложена в документах Минпромторга России. В соответствии с ней «к пилотируемым воздушным судам малой авиации относятся воздушные суда с максимальной взлётной массой до 8600 кг и числом пассажиров до 20 человек»[82 - Проект Приказа Министерства промышленности и торговли РФ «Об утверждении Положения о методическом совете экспериментальной авиации по лётным испытаниям» (подготовлен Минпромторгом России 23.11.2016 г.) // internet.garant.ru/#/document/56692604]. Самая узкая трактовка понятия «малая авиация» относила к «малой авиации» только мотодельтапланы, планеры, воздушные шары[83 - Положение «Об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации» // Постановление Правительства РФ от26 июня 1998 г. № 655.]. Широта охвата «малой авиации» в других формулировках, как правило, находится между[84 - См., например, Перечень поручений по итогам проверки исполнения поручений Президента по вопросам повышения транспортной доступности, развития малой авиации, утв. Президентом РФ 26 июля 2017 г. № Пр-1449), Подпрограмма «Малая авиация» Государственной программы Российской Федерации «Развитие авиационной промышленности на 2013–2025 годы» // Распоряжение Правительства РФ от 24 декабря 2012 г. 2509-р, Нераскрывшиеся крылья Родины // https://profile.ru/society/neraskryvshiesya-krylya-rodiny-193395/ и др.] двумя упомянутыми полярными точками зрения.

Независимо от нюансов формулировок под «малой авиацией» обычно понимается сегмент авиации, который противопоставляется «большой авиации» (иногда[85 - Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года // https://internet.garant.ru/#/document/72116310] «большой авиации» и «региональной авиации»). Смысл такого противопоставления состоит в необходимости дифференциации подходов к формированию механизмов регулирования, применению инструментов государственной поддержки и реализации программ развития различных сегментов авиационной системы, в зависимости от их масштаба.

Термин «малая авиация» практически не применяется ни в одной стране за пределами государств бывшего СССР. Согласно методологии, заложенной Министерством гражданской авиации СССР[86 - Наставление по производству полётов в гражданской авиации СССР (НПП ГА-85), утверждённое приказом МГА СССР т 8 апреля 1985 года № 77.], весь парк самолётов подразделялся на:

–дальнемагистральные – 6000 км и более;

–среднемагистральные – от 2500 до 6000 км;

–ближнемагистральные – от 1000 до 2500 км;

–самолёты местных воздушных линий – до 1000 км.

Исходя описанной методологии, в СССР к «малой авиации» относилась вся гражданская авиация, за исключением дальнемагистральной и среднемагистральной, а именно:

–авиация местных воздушных линий I категории, предназначенных для полётов самолётов 3 класса (взлётная масса от 10 до 30 т – Ан-24, Ан-26, Ан-72,Ан-140, Як-40 ит.п.) в диапазоне высот1500–6000 м со скоростями 300–600 км/ч по правилам полёта по приборам, с радиолокационным контролем и соединяющих оборудованные радиомаяками аэродромы 3 класса (длина ВПП 1200–1800 м);

–авиация местных воздушных линий II категории, предназначенных для полётов самолётов 4 класса (взлётная масса менее 10 т – Ан-2, Ан-3Т, Ан-28, Ан-38, Л-410, М-101Т и т.п.) в диапазоне высот 100–1500 м со скоростями 150–300 км/ч по правилам визуального полёта, без радио-локационного контроля и соединяющих аэродромы 4 класса (длина ВПП 600–1200 м) или посадочные площадки (длина ВПП 200–500 м);

–авиация, применяемая в народном хозяйстве, для удовлетворения потребностей в авиахимработах, пожарной охране, мониторинге (лёгкие поршневые и турбовинтовые самолёты и вертолёты) и т.п.;

–авиация ДОСААФ (учебные и пилотажные летательные аппараты, а также летательные аппараты для обеспечения десантирования парашютистов).

К началу 90-х пассажирооборот воздушных судов «малой авиации» превышал 6 млрд пкм, грузооборот – 5 млн ткм. Самолёты и вертолёты и вертолёты «авиации народного хозяйства» обрабатывали свыше 50 млн га сельхозугодий только на территории современной России. Возникла даже устойчивая аббревиатура «ПАНХ»—первоначально означавшая «применение авиации в народном хозяйстве», а затем ставшая обозначением всей народнохозяйственной авиации. В распоряжении советской «малой авиации» было свыше 1000 аэродромов, около 10 000 самолётов и вертолётов, тысячи пилотов[87 - Мал золотник, да дорог // https://www.aviaport.ru/digest/2012/08/04/238513.html].

Особенности действующего законодательства

Быть успешным трудно – для этого необходимо решать свои проблемы. Казаться успешным легко – для этого достаточно создавать проблемы окружающим.

Станислав Кушнаров

По мере формирований действующего ныне законодательства, применение понятия «малая авиация» практически полностью утратило актуальность. Воздушный кодекс РФ (далее – ВзК РФ) разделяет летательные аппараты по двум критериям:

1.По массе – воздушные суда классифицируются по максимальной взлётной массе или массе конструкции;

2.По цели использования— воздушные суда разделяются на применяемые коммерческих воздушных перевозках / авиаработах или в некоммерческих целях.

Таким образом, концепции советских и российских подходов к выбору критериев классификации воздушных судов принципиально различаются. Применительно к «малой» авиации это выразилось в том, что в советское время к «малой» относили всю гражданскую авиацию, исключая пассажирские и грузовые перевозки на линиях средней и большой дальности. Исходя из российского законодательства, «малая авиация» представляет собой симбиоз авиации общего назначения (некоммерческой авиации) и «лёгкой коммерческой авиации» (рисунок 1.28), т.е. коммерческой авиации, использующей пилотируемые и беспилотные воздушные суда взлётной массой менее 5700 кг (вертолёты менее 3100 кг) ».

На практике понятие «лёгкая коммерческая авиация» почти не применяется, и вся гражданская авиация России подразделяется на четыре основных составляющих[88 - Минигулов С. Сегодня АОН России держится исключительно на энтузиастах // http:// www.flarf.ru/uploads/-849719597.pdf]:

–коммерческие эксплуатанты в области пассажирских перевозок. В России – 106 предприятий, имеющих сертификат по требованиям ФАП-246 (с сентября 2022 г. – ФАП-10) и лицензию на перевозку;

–коммерческие эксплуатанты, выполняющие авиационные работы (около 210 предприятий с наличием сертификата по требованиям ФАП-429);

–авиационные учебные центры, осуществляющие подготовке различных специалистов из числа авиационного персонала согласно требованиям ФАП-289 по (86 АУЦ);

–эксплуатанты авиации общего назначения.

Суть позиции регулятора базируется на следующей аргументации:

1.Понятия «малая авиация» в законодательстве не существует ни в России, ни в мире.

2.В ст.21 ВзК РФ есть понятие «авиация общего назначения» (АОН), которое аналогично международно признанному понятию «general aviation».

3.АОН, по определению, является авиацией, не используемой для осуществления коммерческих воздушных перевозок и выполнения авиационных работ.

4.Правила для всей коммерческой авиации должны быть едины, независимо от веса используемых ею воздушных судов.

Рисунок 1.28

Суть описанной логики сводится к утверждению, что лёгкая и тяжелая авиация должна регулироваться по одним и тем же правилам, так как «у нас не так много владельцев люксовых автомобилей. А самолёт или вертолёт ещё более дорогая вещь. И фактически эти владельцы люксовых авто говорят: давайте ездить по другим правилам, которые мы сейчас вам напишем… Росавиация относится к данной инициативе не просто отрицательно—резко отрицательно крайне негативно»[89 - Глава Росавиации Александр Нерадько о национальных интересах, сертификатах и фантиках // https://www.kommersant.ru/doc/4172112].

Правоприменительная практика

Юристов надо брать ежовыми рукавицами и ставить в осадное положение, ибо эта интеллигентская сволочь часто паскудничает.

В.И. Ленин

Категорическое неприятие российскими авиационными властями предложений о необходимости применения различной методологии регулирования «тяжёлой» (большой) и «лёгкой» (малой) коммерческой авиации завело их в методологический тупик. При единстве правил для всей коммерческой авиации в их основу приходится закладывать самый сложный из всех возможных вариантов (рисунок 1.29). Очевидно, что международная коммерческая воздушная перевозка на широкофюзеляжном судне радикально сложнее полёта четырёхместного аэротакси между двумя сибирскими сёлами. При отсутствии дифференции требований данное различие учтено не будет, что нелогично, поскольку спектр потенциальных рисков международной воздушной перевозки не сопоставим со спектром рисков, которые необходимо нивелировать при организации авиационной химической обработки поля или перевозки людей и грузов на легком воздушном судне.

Кроме того, маржинальность магистральной авиации (при отсутствии форс-мажорных обстоятельств) отличается от маржинальности сельхозавиации, и если первая, например, легко может финансировать содержание множества высокопоставленных менеджеров с многолетним опытом работы, то для второй это непосильно.

Рисунок 1.29

То же касается и наземной инфраструктуры. Требования авиационной безопасности, логичные и обоснованные для аэропорта Домодедово с многомиллионным пассажиропотоком, совершенно невыполнимы ни в организационном, ни в финансово-экономическом плане в аэропорту, который ежедневно/еженедельно использует одно-два лёгких воздушных судна. Несмотря на то, что аэродромы, предназначенные для осуществления коммерческих воздушных перевозок на самолётах пассажировместимостью более чем двадцать человек, не подлежат сертификации[90 - ВзК РФ, ст. 8.], многочисленные ФАП-ы обязывают соблюдать экстремально сложные процедуры, содержать большое количество оборудования, зданий и сооружений, а также персонала. Ситуацию усугубляет необходимость перевода земель в категорию земель транспорта, обслуживания при аэродромной территории, оплаты транспортных налогов. В результате содержание наземной инфраструктуры лёгкой авиации становится столь же сложным, как и для магистральной авиации.

России к авиационным перевозкам и авиационным работам с использованием лёгких воздушных судов, в постсоветский период стали предъявляться беспрецедентно высокие требования, как по сравнению с советскими требованиями, так и по сравнению с требованиями Евросоюза или США (таблица 1.1).

Крупные авиакомпании и операторы обслуживающей их наземной инфраструктуры компенсировали повышенные издержки и за счёт растущей маржинальности международных маршрутов. Региональные и местные компании и соответствующие операторы наземной инфраструктуры либо массово разорялись, либо существовали исключительно благодаря бюджетным субсидиям. Легальные коммерческие воздушные перевозки в сфере местной и, частично, региональной авиации стали запретительно сложны и дороги, что привело к исчезновению с рынка большей части легальных перевозчиков и появлению многочисленных нелегалов, которые даже не пытаются соответствовать каким-либо правилам. Катастрофы лёгких летательных аппаратов, эксплуатировавшийся с полным игнорированием как советских, так и российских правил, лишь добавляли аргументов сторонникам ужесточения требований.

Таблица 1.1

Система местных и региональных авиаперевозок попала в замкнутый круг деградации и разрушения (рисунок 1.30). Первоначальной причиной проблем внутренних и, особенно, местных авиалиний стало резкое сокращение спроса на авиационные перевозки в результате кризиса 1990-х годов. Это повлекло за собой сокращение авиаперевозок, вывод из эксплуатации летательных аппаратов, закрытие аэродромов и посадочных площадок. Все это законсервировало низкое предложение местных авиаперевозок и авиаработ.

Рисунок 1.30

Шанс на восстановительный рост был полностью упущен после того, как усиление и без того экстремально жёстких требований регуляторов ликвидировало стимулы для частных, муниципальных и региональных инвестиций в воздушные суда, инфраструктуру и подготовку пилотов. Практически единственным инструментом обеспечения транспортной доступности стали субсидии, имеющие не стимулирующий характер, а форму социальной поддержки.

Совокупность перечисленных факторов повлекла за собой продолжение сокращения авиационных перевозок, что спровоцировало дальнейшее выбытие парка летательных аппаратов и утрату наземной инфраструктуры. Как следствие, Россия стала единственной страной, в которой наблюдался спад внутренних авиационных перевозок (в 2019 году перевезено 73,8 млн пассажи-ров, что на 15% меньше уровня 1990 года), а пассажиропоток вне Московского авиаузла сократился с 28 млн человек (1990 г.) до 19,2 млн человек (2019 г.), а 61% внутренних воздушных перевозок[91 - Транспортная стратегия Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года // утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2021 года № 3363-р.] проходит через Москву.

Несмотря на это руководство регулятора интерпретировало эту статистику как позитивную, приводя сравнение не с 1990 г., а с годом наибольшего спада авиаперевозок. Это позволяло констатировать, что «пассажиропоток российских авиакомпаний на внутренних воздушных линиях годы нарастает практически ежегодно (кроме 2009 года), увеличившись с 13,4 млн пассажиров в 2000 году до 73 млн в 2019-м», а «региональные авиаперевозки, минуя Москву, выросли с 5,4 млн пасс. в 2000 году до 19,2 млн пассажиров в 2019-м»[92 - Нерадько А.В. Региональные авиаперевозки, минуя Москву, с 2000 года выросли в3,5 раза // https://aviation21.ru/a-neradko-regionalnye-aviaperevozki-minuya-moskvu-s-2000-goda-vyrosli-v-35-raza/].

Динамика воздушных перевозок внутри страны остаётся негативной:

–авиационная подвижность населения на местных воздушных линиях упала в 16 раз;

–авиационная подвижность вне Московского авиационного узла снизилась почти втрое;