Авиация России и санкции

–почти в 40 раз сократился парк самолётов местных авиалиний;

–в 3–5 раз сократился парк самолётов региональных авиалиний;

–пассажиропоток вне Московского авиаузла уменьшился с 28 млн человек 1990 году до 19 млн человек в 2019 году;

–в 3 раза уменьшилось количество населённых пунктов, в которые осуществляются авиаперевозки;

–в 50 раз снизился пассажирооборот на местных авиалиниях[93 - По данным: Региональная авиация России и СНГ // Центр стратегических разработок в гражданской авиации // http://aviacenter.org/d/166600/d/o-perspektivah-razvitiya-rossiyskoy-grazhdanskoy – aviacii-i-samoletostroeniya-v-segmente-maloyaviac_9.pdf (дата обращения: 03.02.2020); О целевых показателях и Подпрограмме развития малой авиации // АОПА Россия (https://aopa.ru/assets/files/2018–12–19_Razvitiemaloi%CC%86-aviacii.pdf).];

–в 1990 году существовало почти 5 тыс. воздушных линий, в 2012 году осталось 1337;

–средняя стоимость авиаперевозок в расчёте на 1 пассажиро-километр на региональных авиалиниях в 4 раза превышает аналогичный показатель на магистральных линиях[94 - Доклад Министратранспорта РФ Максима Соколова на совещании «О развитии региональных авиаперевозок пассажиров» Новосибирск 7 августа 2012 года // https://mintrans. gov.ru/press-center/interviews/261].

Деградация лёгкой коммерческой авиации лишь в незначительной мере компенсируется развивающейся авиацией общего назначения в интересах которой функционируют:

–около 400 посадочных площадок разного уровня, в т.ч. хорошо оборудованных – не более 60;

–около 5000 единиц ВС, зарегистрированных официально в реестре лёгких

–сверхлёгких ВС, а также около 2500 ВС в теневом секторе эксплуатации без соответствующей судовой документации;

–12 АУЦ, выполняющих подготовку по лётным специальностям для полётов по целям АОН;

–около 9 тыс. авиационных специалистов с действующими документами и без них;

–около 25 производителей авиационной техники, но 90% из них не имеют лицензионного производства, так как в России отсутствуют прописанные нормы и требования, а стоимость сертификации ВС как «типа» за маленький двухместный самолётик уже давно перевалила за 50 млн рублей;

–около 350 аэроклубов различного масштаба, в том числе зарегистрированных и имеющих организационно-правовую форму, включая и созданные на общественных началах без юридического лица, как сообщества по интересам[95 - Минигулов С. Сегодня АОН России держится исключительно на энтузиастах // http:// www.flarf.ru/uploads/-849719597.pdf].

Исходя из опыта СССР было бы рационально радикально упростить требования к аэродромной инфраструктуре, предназначенной для обслуживания исключительно лёгких летательных аппаратов как в части требований к зданиям, сооружениям, технике и персоналу, так и в части всех видов безопасности, а также возможности функционирования на землях любого назначения без необходимости их перевода в земли транспорта.

Тот же вывод следует и из международного опыта. Согласно чек-листу максимального использования преимуществ авиации, на национальном уровне требуется обеспечить[96 - Aviation Benefits Report 2019 // https://www.icao.int/sustainability/Documents/AVIATION-BENEFITS-2019-web.pdf (p. 50).]:

–согласованные, скоординированные действия со стороны общественности органов власти всех уровней, заинтересованных участников авиа-системы, финансового сектора, а также международных и региональных организаций;

–учёт приоритетов авиационного сектора, с тем чтобы авиация могла использоваться в качестве движущей силы экономического развития;

–надлежащее управление воздушным транспортом, т.е. оптимальные институциональные, нормативные и политические рамки управления воздушным транспортом;

–развитие качественной авиационной инфраструктуры (включая аэронавигационные системы и аэропорты), соответствующей прогнозируемому росту перевозок с учётом глобальных планов ICAO;

–диверсифицированное финансирование на основе партнёрства государства, международных и региональных организаций, промышленности, банков и других финансовых учреждений;

–соответствие глобальным стандартам и политике ICAO, а также отраслевым стандартам для дальнейшего повышения безопасности гражданской авиации;

–активизацию усилий по сокращению воздействия гражданской авиации на окружающую среду и достижение целей углеродно-нейтрального развития.

Парадоксальным образом, на протяжении двух минувших десятилетий полным соответствии с указанным чек-листом, динамично развивалась лишь та часть российской авиационной системы, которая была максимально дистанцирована и от российской юрисдикции, и от российского регулятора. Благодаря этому, в сумме с перевозками иностранных компаний, количество международных авиапассажиров в доковидный 2019 год превышало количество внутренних авиапассажиров[97 - См., например, Доклад «Об итогах работы Федерального агентства воздушного транспорта в 2020 году, основных задачах на 2021 год и среднесрочную перспективу» // https:// favt.gov.ru/o-rosaviacii-kollegija-materially/?id=7579], а международные и межрегиональные перевозки динамично развивались. Доля российских воздушных судов в авиационных перевозках не превышала 5%[98 - Диаграмма составлена на основе данных: Транспортная стратегия Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года, утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2021 года № 3363-р, Транспорт в России 2020. Статистический сборник Москва 2020 // https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/UbzIvBZj/ Transport_2020.pdf, Денисова Т. Субсидирование местных перевозок в США // https://pandia. ru/text/78/334/782.php]; как воздушные суда, так и используемые ими аэропорты создавались и эксплуатировались исключительно по международным правилам (рисунок 1.31). А в ситуации, когда большая часть парка была ещё и зарегистрирована вне российской юрисдикции, даже функции по надзору за лётной годностью оказались выведены из-под ответственности российских регуляторов.

Логика российских авиационных властей[99 - Описанная логика официально не декларировалась и не формулировалась и выведена не из лозунгов, а из фактических действий авиационных властей (прим. автора).] фактически свелась к следующему:

1.Сократить до минимума количество эксплуатируемой авиационной техники вообще и коммерческих воздушных судов, особенно, (то есть, говоря языком математики, вместо борьбы за снижение вероятности неблагоприятных событий, минимизация абсолютных статистических показателей авиационных происшествий обеспечивалась путём снижения количества экспериментов);

2.Переложить всю ответственность за безопасность на поставщиков услуг, навязав им штат и требования, стимулирующие к использованию международных стандартов и специалистов (международные и межрегиональные воздушные линии, узловые аэропорты) либо советского кадрового и организационного задела (местные воздушные линии);

3.Выдать успехи применения регулирования FAA и EASA за собственные успехи, а провалы регулирования на местных авиалиниях – за недоработку местных властей и халатность авиакомпаний;

4.Прикрываясь риторикой борьбы за безопасность, максимально монополизировать конкурентные сектора авиационных услуг.

Рисунок 1.31

Последовательное применение описанной логики привело к тому, что в российской авиасистеме сосуществуют лучшие международные практики на международных авиалиниях и архаичные практики на региональных и местных авиалиниях:

–основная маржинальность авиакомпаний обеспечивалась до введения санкций международными перевозками и перевозками через Московский авиаузел;

–высокие показатели безопасности легальных коммерческих авиаперевозок достигались минимизацией количества допущенных к коммерческой деятельности авиакомпаний и воздушных судов;

–господдержка концентрировалась на развитии узловых аэропортов и субсидировании планово-убыточных внутренних авиаперевозок;

–бизнес-модель региональных авиакомпаний базировалась на освоении субсидий и/или участию в международных перевозках;

–загрузка государственных лётных учебных заведений обеспечивалась монополией на подготовку коммерческих пилотов;

–парк коммерческих воздушных судов формировался преимущественно за счёт импортной техники.

Такой подход был идеален для минимизации риска регулятора: коммерческие перевозки в основном заблокированы, а те, что разрешены – почти полностью контролируются не под надзорными регулятору нерезидентами из офшоров. Возможно, по этой причине, несмотря на очевидный провал подходов к регулированию местных воздушных перевозок, продолжали приниматься решения[100 - Правительства Российской Федерации от 5 октября 2020 г. № 1603 «Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к анти-террористической защищённости объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для объектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта, не подлежащих категорированию».], усугубляющие ситуацию. Так, например, были приняты такие требования к аэропортовой инфраструктуре, которым соответствовало менее 10% используемых посадочных площадок, с необходимостью дооборудования остальных более чем 90% на сумму от13 млн до 50 млн руб.[101 - Большая отсрочка для малой авиации // https://www.rbc.ru/newspaper/2021/10/18/ 61683f039a79471839a67d1b] Только экстренная отмена указанных требований позволяла сохранить остатки инфраструктуры местных воздушных перевозок.

При объяснении причин бедственного положения местных воздушных линий руководство регулятора традиционно меняло местами причины и следствия: «в 2003 году мы перевезли на местных и региональных авиалиниях даже больше пассажиров, чем в 2010-м, отсюда вывод, что, действительно, эти авиаперевозки, маршруты не способны генерировать соответствующие пассажиропотоки, которые обеспечат хотя бы нулевой уровень рентабельности»[102 - Доклад Министратранспорта РФ Максима Соколова на совещании «О развитии регио-нальных авиаперевозок пассажиров» Новосибирск 7 августа 2012 года // https://mintrans. gov.ru/press-center/interviews/261]. Такая аргументация является попыткой закамуфлировать абстрактными рассуждениями о недостаточности платёжеспособного спроса системные проблемы регулирования, когда применение единых правил для большой и малой коммерческой авиации повлекло за собой предъявление невыполнимых требований к наземной инфраструктуре, парку летательных аппаратов и авиационному персоналу местных воздушных линий. Следствием этого стало сокращение объёма и увеличение цены местных авиаперевозок. Как и в других случаях проявления интеллектуальной и административной неспособности решить стоящие перед регулятором проблемы, делается вывод о том, что «региональные, местные перевозки в основном носят социальный характер и не являются предметом коммерчески эффективного бизнеса»[103 - Доклад Министратранспорта РФ Максима Соколова на совещании «О развитии региональных авиаперевозок пассажиров» Новосибирск 7 августа 2012 года // https://mintrans. gov.ru/press-center/interviews/261].

Вследствие этого:

–с одной стороны, местные авиаперевозки лёгкими коммерческими воздушными судами, выполняемые по единым правилам с международными воздушными перевозками широкофюзеляжными самолётами, могут быть рентабельны лишь при условии их субсидирования самими авиакомпаниями за счёт маржинальности международных или межрегиональных маршрутов, либо за счёт субсидий органов государственной власти и местного самоуправления;

–с другой стороны, регулятор, вместо дифференциации требований для малой и большой коммерческой авиации, вынужденно допускает коммерческое использование некоммерческой авиации с пилотами, не имеющими коммерческой лицензии, и имитирует широкую общественную поддержку[104 - Резолюция конференции «Развитие отрасли авиационных работ в регионах СибириДальнего Востока» // https://m.favt.gov.ru/public/materials/c/2/b/e/e/c2bee7c2c9515a5c1259 a24a96b4d5be.pdf] своего решения. Так, например, авиационные химические работы в России может вести лётчик-любитель (с соответствующей отметкой в свидетельстве) на воздушном судне авиации общего назначения (АОН). Однако, даже с таким смягчением правил, до 80% авиахимработ выполняются «нелегалами». Издержки легитимности, если отталкиваться от тарифа на обработку одного гектара угодий, составляют порядка 30%: 160–180 рублей у нелегального эксплуатанта против 200–250 рублей у «легального» производителя авиаработ[105 - Положение малой авиации в России, часть 4: производство и авиаработы // https://tr.ru/ articles/3196-polozhenie-maloy-aviacii-v-rossii-chast-4-proizvodstvo-i-aviaraboty]. Такая практика полностью противоречит не только логике, декларируемой регулятором, а также рекомендациями ICAO, но и элементарному здравому смыслу.

Особо следует отметить, что в начале 90-х годов в ICAO приняли поправку к Приложению 6, исключающую из АОН авиационные работы. Но, например, FAA продолжает относить к АОН и гражданскую авиацию, используемую для сельскохозяйственных и авиационных работ, вертолётной транспортировки грузов на внешней подвеске, для патрулирования газопроводов и линий электропередач, воздушной разведки, доставки грузов в труднодоступные районы, а также аэротакси. Однако американский лётчик при этом обязан иметь лицензию коммерческого пилота. Из развитых стран только в России авиационную коммерческую деятельность имеют право вести лётчики-любители.

С 1 января 2021 года авиатехника АОН, пилотируемая в том числе обладателями свидетельства частного пилота при условии наличия квалификационной отметки, может выполнять транспортно-связные работы, перевозку персонала и груза заказчика авиационных работ, например, перевозить строительные грузы на внешней подвеске или погрузочно-разгрузочные работы. Также АОН разрешили вести отстрел волков, проводить ледовую разведку, поиск и спасение людей, а кроме того, обследовать пастбища, птиц, животных, вести разведку косяков рыбы, морского зверя и наводить на их скопления рыболовецкие суда. Теперь осталось только распространить эти правила на коммерческие воздушные перевозки пассажиров, груза и почты[106 - Гайва Е. Доставка рвётся в небо. Малой авиации разрешили возить грузы // https:// rg.ru/2020/11/03/maloj-aviacii-razreshili-vozit-gruzy-i-vesti-razvedku-kosiakov-ryby.html], чтобы лётчики-любители, пилотирующие воздушные суда АОН, получили полномочия на весь спектр коммерческой деятельности, формально законодательно запрещённой.

На текущем этапе авиационные власти делают первые неуверенные попытки дифференцировать требования к коммерческим воздушным перевозкам лёгкими воздушными судами в рамках единых авиационных правил к эксплуатантам коммерческих воздушных перевозок[107 - Приказ Министерства транспорта РФ от 12 января 2022 г. № 10.]. В соответствии с данными ФАП дифференциация требований ограничена, по сути, только различиями в количестве руководителей, которых обязан содержать в штате коммерческий перевозчик, а остальные положения документа остаются универсальными для перевозчиков малой и большой коммерческой авиации. Требованием для сертификации регулярных коммерческих воздушных перевозок является наличие не менее трёх воздушных судов, имеющих 55 пассажирских мест и более.

Значительная часть используемой терминологии[108 - Транспортная стратегия Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года // Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от27 ноября 2021 года № 3363-р.] ориентирована на удобство организации субсидирования региональных и местных воздушных перевозок, определяемых соответственно как перевозки в пределах разных субъектов РФ или одного субъекта РФ. Так, 17-километровый перелёт из аэропорта Остафьево (Новая Москва) в аэропорт Домодедово (Московская область) – это РЕГИОНАЛЬНАЯ авиаперевозка, а перелёт на 2305 км, из аэропорта Диксон в аэропорт Шушенское— это МЕСТНАЯ авиаперевозка. Сточки зрения выстраивания адекватного регулирования гораздо логичнее применение понятий «авиаперевозка воздушным судном малой коммерческой авиации» и «пере-возка воздушным судном большой авиации».

Исходя из изложенного, гораздо разумнее дифференцировать всю систему требований к малой и большой коммерческой авиации, нежели, сохраняя иллюзию единства регулирования всей коммерческой авиации, допускать любителей к коммерческой деятельности.

Таким образом:

1.Использование понятия «малая авиация» корректно при анализе вопросов, имеющих универсальное значение для лёгкой и сверхлегкой коммерческой и некоммерческой авиации, например организации воздушного движения в воздушном пространстве G, сертификации соответствующих воздушных судов и т.п.;