Основы антикоррупционного просвещения в сфере образования

Изучив предложенный перечень деяний, рекомендованных Конвенцией ООН к криминализации, можно сделать следующие выводы.

Сферы существования коррупции в Конвенции включают в себя публичный и частный сектор.

Круг субъектов включает в себя и сторону пассивного подкупа, и сторону активного подкупа. Стороной пассивного подкупа выступает «публичное должностное лицо», то есть «любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публичную услугу» (статья 2), а также лицо, «которое руководит работой организации частного сектора или работает, в любом качестве, в такой организации» (статья 21). Сторона пассивного подкупа для достижения своих целей использует свое должностное (служебное) положение, полномочия, осуществляет торговлю своим влиянием.

Цели коррупции определяются как «какое-либо неправомерное преимущество», получаемое публичным должностным лицом, представителем организации частного сектора. Это может быть выгода как материального, так и нематериального характера.

В законодательстве Российской Федерации легальное определение коррупции закреплено в Федеральном законе «О противодействии коррупции»[69 - О противодействии коррупции : Федеральный закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. – 2008. – № 52. – Ч. 1. – Ст. 6228.]. Под коррупцией в данном законе понимается «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами» (подпункт «а», части 1 статьи 1).

Сферы существования коррупции, исходя из положений Федерального закона, включают в себя государственное и муниципальное управление, частный сектор (бизнес), а также некоммерческий сектор.

Круг субъектов в Федеральном законе «О противодействии коррупции» включает в себя сторону и пассивного, и активного подкупа.

Стороной пассивного подкупа выступают физические лица, использующие свое должностное (служебное) положение. Вместе с тем в ряде коррупционных отношений субъекты пассивного подкупа не обладают должностным положением. Например, при подкупе присяжного заседателя, эксперта, не имеющего служебного положения, а также члена избирательной комиссии, работающего в комиссии на внештатной основе и пр. Указанные субъекты пассивного подкупа в коррупционных отношениях используют не должностное положение, а свой особый правовой статус. В связи с чем значительная часть коррупционных отношений выносится за рамки законодательного определения коррупции. Отмечая указанное несовершенство, Н.В. Щедрин предлагает субъект пассивного подкупа в коррупционных отношениях определять как «лицо, имеющее публичный статус». К публичным должностным лицам, по его мнению, следует причислять лиц, осуществляющих публичные функции и оказывающих публичные услуги, а перечень таковых должен быть указан в законе[70 - Щедрин Н.В. О совершенствовании законодательного определения коррупции // Право и политика. – 2009. – № 7. – С. 1448–1452.].

Стороной активного подкупа по определению законодателя выступает лицо, предоставляющее имущественные выгоды стороне пассивного подкупа.

Коррупционные цели определяются федеральным законодателем в понятии «коррупция» исключительно как материальные: получение денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных права для себя или для третьих лиц. Извлечение выгод нематериального характера, в соответствии с определением коррупции в Федеральном законе «О противодействии коррупции», не образует коррупционного деяния. Такое определение коррупционных целей не соответствует международному законодательству и подвергается критике в научно-практической литературе[71 - Щедрин Н.В. Определение коррупции в федеральном законе // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права. – 2009. – № 3. – С. 31–36.].

Рассматривая подходы к пониманию коррупции, нельзя не отметить, что достаточно часто под коррупцией понимается только взяточничество. То есть преступление, предусмотренное статьями 290 и 291 Уголовного кодекса РФ[72 - Уголовный кодекс Российской Федерации : от 13 июн. 1996 г. №63-ФЗ // СЗ РФ. – 1996. – №25. – Ст. 2954.] (далее – УК РФ). Однако лишь взяточничеством понятие коррупции не ограничивается. Взяточничество как преступление образует ядро коррупции, однако оно вовсе не исчерпывает многообразия коррупции.

За наиболее общественно опасные коррупционные деяния в УК РФ установлена уголовная ответственность. Однако авторитетный российский криминолог В.В. Лунеев справедливо отмечает: «К сожалению, в УК РФ отсутствуют широко практикуемые в нашей стране коррупционные деяния, такие как коррупционный лоббизм, коррупционный протекционизм, коррупционный непотизм, тайные взносы на политические цели, взносы на выборы с последующей расплатой государственными должностями; проведение приватизации, акционирования, залоговых аукционов "в узком кругу"; предоставление налоговых и таможенных льгот; переход государственных должностных лиц (сразу после отставки) на должности президентов банков и корпораций; коррупция за рубежом; совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью и т. д.»[73 - Лунеев В.В. Курс мировой и российской криминологии : в 2 т. – М.: Изд-во Юрайт, 2011. – Т. II: Особенная часть. – С. 472.]. Отсутствие названных деяний в УК РФ еще не свидетельствует о том, что они не являются коррупционными. Просто пока законодатель в силу каких-то причин не нашел оснований для их криминализации. Однако коррупционная природа перечисленных деяний очевидна.

Столь тщательное, и может излишнее, на первый взгляд, изложение подходов к пониманию коррупции не случайно.

Простой вопрос для самопроверки: Подкуп избирателей – это коррупция? Ответ на этот вопрос зависит от того, какого из изложенных подходов отвечающий будет придерживаться (доктринальный, международный или законодательный).

С точки зрения доктринального подхода и международного законодательства подкуп избирателей является коррупционной сделкой. Сфера существования данных отношений – избирательный процесс, то есть публичный сектор отношений. Субъекты: сторона пассивного подкупа – избиратель, который использует свой правовой статус, «продает» свое активное избирательное право за вознаграждение, а также сторона активного подкупа – скупщик голосов, лицо, которое передает избирателю вознаграждение за использование последним своего статуса. Цель: извлечение избирателем выгоды, как правило, материальной (деньги, продуктовый набор и пр.).

Исходя из законодательного подхода отнести подкуп избирателей к коррупции мы не можем. Согласно определению коррупции, изложенному в Федеральном законе «О противодействии коррупции»), сторона пассивного подкупа должна использовать должностное положение. А у избирателя нет должностного положения. Значит, как было отмечено ранее, если нет хотя бы одного признака определения коррупции, то нет и коррупции.

Ответ: исходя из доктринального и международного подходов к пониманию коррупции, подкуп избирателей – это коррупция. Исходя из законодательного определения коррупции – нет.

Следующий вопрос, который требует разъяснения: За каждое ли коррупционное деяние установлена ответственность?

Нет, не за каждое. В российском праве ответственность наступает только в случае совершения лицом правонарушения или преступления, закрепленного в нормативном правовом акте (например в УК РФ, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях[74 - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. – №1. – Ч. 1. – Ст. 1.] (далее – КоАП РФ) и др.).

В российском законодательстве ответственность, например за подкуп избирателей, установлена только для стороны активного подкупа, то есть для скупщика. В зависимости от степени общественной опасности скупщик может быть привлечен к административной ответственности (статья 5.16 КоАП РФ) либо к уголовной ответственности (статья 141 УК РФ). В отношении избирателя (стороны пассивного подкупа) вообще никакой ответственности не установлено. Соответственно подкуп избирателей – это коррупционное деяние, где в отношении стороны активного подкупа – скупщика – установлена юридическая ответственность, а в отношении стороны пассивного подкупа – избирателя – не установлено никакой юридической ответственности.

Коррупционными могут быть не только правонарушения, но и этические поступки. Однако об этом чуть позже.

Еще один вопрос, который требует разъяснения для формирования полноценного представления о коррупции: Коррупция – это только подкуп-продажность (сделка)?

В отечественной доктрине среди сложившегося спектра мнений можно выделить два основных подхода к определению коррупции. Сторонники первого (более узкого) подхода предлагают рассматривать коррупцию только как подкуп-продажность государственных или иных служащих (как дву-или многостороннюю сделку, или по упрощенной формуле «ты мне – я тебе»). Сторонники второго подхода включают в объем понятия коррупции помимо подкупа-продажности и иные злоупотребления служебным положением в личных целях (одностороннюю сделку или «я – себе»).

В международном и российском законодательстве к коррупции относится и подкуп-продажность (сделка), и использование своего должностного положение для себя.

Подводя итог рассмотрению подходов к пониманию коррупции следует отметить, что диаметрально противоположные позиции в дискуссии об определении коррупции отсутствуют. Международное законодательство и отечественная доктрина предлагают широкий подход к определению коррупции как по сферам ее существования, перечню субъектов, так и коррупционным целям (извлечение выгоды имущественного и неимущественного характера). В российском законодательстве понятие существенно ограничено по кругу субъектов, а также по характеру извлекаемой выгоды. Например, субъектами пассивного подкупа по логике законодателя могут выступать только лица, использующие должностное положение. И только при извлечении выгоды материального характера. В противоречие доктрине и международному законодательству, коррупционные цели в российском законодательстве не могут иметь неимущественный характер.

По нашим наблюдениям, присущее для российского законодательства и правоприменительной практики «узкое» понимание коррупции «дрейфует» в сторону «широкой» трактовки, которая содержится в международных правовых документах. Поэтому мы будем придерживаться широкого подхода в понимании коррупции. На основе представленных доктринального и международного подходов в самом общем виде коррупцию можно определить как злоупотребление должностным (служебным) положением, публичным статусом в целях извлечения любой выгоды или преимущества.

1.4. Характерные черты коррупции в образовании

Как уже было отмечено, коррупция существует в различных сферах жизнедеятельности общества. Не составляет исключения и образование.

Коррупция в образовании пока еще недостаточно хорошо изученное социально-правовое явление. В отечественной и зарубежной научной литературе содержатся работы, посвященные различным аспектам коррупции в образовании: Н.В. Ванюхина[75 - Ванюхина Н.В., Скоробогатова А.И. Устранение конфликта интересов педагога как фактор профилактики коррупциогенного поведения в сфере образования // Диалектика противодействия коррупции: материалы III Всероссийской научно – практической конференции. – 2013. – С. 31–34.], И.Л. Грошев, И.А. Грошева[76 - Грошев И.Л., Грошева И.А. Ключевые факторы коррупции в российской системе образования // Terra Economicus. – 2010. – № 3. – С. 113–121.], С.В. Дергачев[77 - Дергачев С.В. О некоторых правовых аспектах урегулирования конфликта интересов в образовательной сфере // Марийский юридический вестник. – 2015. – № 4. – С. 116–118.], Н.В. Захаров[78 - Монахов О.Н., Захаров Н.В. Конфликт интересов преподавателя вуза в системе противодействия коррупции // Актуальные вопросы современной науки. – 2015. – № 39. – С. 253–264.], Г.Л. Ильин[79 - Ильин Г.Л. О бюрократизации и коррупции в отечественном образовании // Школьные технологии. – 2012. – № 6. – С. 9–17.], П.А. Кабанов[80 - Кабанов П.А. Антикоррупционное просвещение как средство противодействия коррупции: понятие и содержание // Актуальные проблемы экономики и права. – 2014. – № 4. – С. 42–51.],

А.А. Кирилловых[81 - Кирилловых А.А. Публичная служба и конфликт интересов в сфере высшего образования: проблемные вопросы // Законодательство и экономика. – 2015. – № 2. – С. 29–43.], Д.Г. Левитес[82 - Левитес Д.Г. Управление образованием как область регулирования конфликтов интересов (опыт постановки проблемы) // Новое в психолого-педагогических исследованиях. – 2008. – № 1. – С. 84–100.], А.А. Машиньян[83 - Машиньян А.А., Кочергина Н.В. Противодействие коррупции в образовании: необходимость антикризисного и антикоррупционного анализа в российской системе образования // Перспективы науки и образования. – 2015. – № 4. – С. 37–40.], В.А. Михеев[84 - Михеев В.А. Новации и конфликты в системе высшего образования современной России // Конфликтология. – 2014. – Т. 3. – С. 176–191.], И.В. Плюгина[85 - Плюгина И.В. Конфликты интересов и противодействие коррупции в сфере образования [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://obrzakon.ru/documents/opendoc/id/1234/cat_id/85/], Е.Е Румянцева[86 - Румянцева Е.Е. Противодействие коррупции в системе школьного образования // Народное образование. – 2012. – № 10. – С. 38–45.], А.И. Скоробогатова, Д.С. Чекменев[87 - Чекменев Д.С. К вопросу о комиссиях по урегулированию споров как элемента организационно – правового механизма разрешения конфликтных ситуаций между студентами и другими участниками образовательных отношений // Вестник Пятигорского государственного лингвистического университета. – 2014. – № 4. – С. 425–430.], K. Komalasari, D. Saripudin[88 - Komalasari K. & Saripudin D. Integration of Anti-Corruption Education in School’s Activities. American Journal of Applied Sciences. – Available at: http://thescipub.com/PDF/ajassp.2015.445.451.pdf/], M. Poisson[89 - Poisson M. Corruption and education. The International Institute for Educational Planning. – 2010. – Available at: http://etico.iiep.unesco.org/uploads/media/190247e.pdf/] и др.

Исследованию различных аспектов коррупции в образовании посвящены диссертационные исследования специалистов в области юриспруденции, экономики, социологии, культурологии: Е.А. Борисова[90 - Борисова Е.А. Коррупция в системе высшего образования: перспективы социального контроля (региональный аспект) : дис. … канд. соц. наук. – М., 2013. – 222 c.], Н.Ф. Бодров[91 - Бодров Н.Ф. Использование специальных знаний при расследовании взяточничества и других проявлений коррупции в сфере образования : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2013. – 24 с.], Э.А. Леонтьева[92 - Леонтьева Э.О. Институализация неформальных практик в сфере высшего образования : дис. … д-ра соц. наук. – Хабаровск, 2010. – 352 с.], С.В. Плохов[93 - Плохов С.В. Противодействие коррупционной преступности в социальной сфере: на примере здравоохранения и образования волгоградской и Саратовской областей : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 2013. – 25 с.], Д.А. Повный[94 - Повный Д.А. Административные процедуры как средство противодействия коррупции в образовании Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Челябинск, 2011. – 23 с.], В.Н. Пугач[95 - Пугач В.Н. Взаимодействие качества образования и экономической безопасности вуза : дис. … канд. экон. наук. – М., 2010. – 164 с.], Е.В. Слесарева[96 - Слесарева Е.В. Институциональные реформы в сфере образования в России и за рубежом (Теория и практика) : дис. … канд. экон. наук. – М., 2004. – 199 c.], Ю.П. Стребков[97 - Стребков Ю.П. Коррупционные преступления в сфере образования : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Москва, 2012. – 22 с.], Н.В. Сюзева[98 - Сюзева Н.В. Антикоррупционная субкультура образовательной организации : автореф. дис. … канд. культ. наук. – Челябинск, 2016. – 25 c.] и др.

Вместе с тем вопрос о понятии коррупции в образовании, ее признаках, формах и видах до сих пор остается открытым. Отсутствие знаний об объекте не позволяет сформировать систему противодействия данному явлению.

Коррупция в образовании является видом коррупции, потому обладает всеми характерными чертами родового понятия. Однако, имеются и особенности.

Общественные отношения в сфере образования регулируются Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации». Для характеристики коррупции в образовании основной терминологический аппарат соответствующей сферы правового регулирования был заимствован из этого нормативного акта.

Сфера существования данного вида коррупции – общественные отношения в сфере образования. «Образование – единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенций определенного объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов» (пункт 1 статьи 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Отношения в сфере образования представляют собой «совокупность общественных отношений по реализации права граждан на образование, целью которых является освоение обучающимися содержания образовательных программ (образовательные отношения), и общественных отношений, которые связаны с образовательными отношениями и целью которых является создание условий для реализации прав граждан на образование» (пункт 30 статьи 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Коррупция в сфере образования существует в отношениях:

– по управлению системой образования;

– обеспечению образовательной деятельности.

Управление системой образования включает: формирование системы взаимодействующих органов, осуществляющих управление в сфере образования (государственных и муниципальных), принятие и реализацию программ, направленных на развитие системы образования, проведение мониторинга в системе образования, информационное и методическое обеспечение деятельности государственных и муниципальных органов, осуществляющих управление в сфере образования, государственную регламентацию образовательной деятельности и др. (часть 2 статьи 89 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Обеспечение образовательной деятельности включает в себя:

– образовательный процесс;

– административную деятельность;

– хозяйственную деятельность по обеспечению образовательного процесса.

Наиболее выражено особенности коррупции в образовании проявляются в отношениях, складывающихся в образовательном процессе между педагогическим работником и обучающимся (его представителем).

В административной деятельности образовательной организации проявления коррупции также имеют свои особенности. Если приводить в пример организацию высшего образования, то это и процедура зачисления (отчисления) обучающихся, восстановления в образовательной организации, перевода на очную или заочную форму обучения, предоставления академического отпуска, жилых помещений в общежитиях, именных стипендий и т. п.

Коррупционные отношения, складывающиеся в хозяйственной деятельности образовательной организации, обладают менее выраженными специфическими особенностями и типичны для большинства хозяйствующих субъектов[99 - См.: Дамм И.А. Коррупция в сфере образования: понятие, характерные черты, формы и виды // Актуальные проблемы экономики и права. – 2016. – № 4.].

Круг субъектов коррупционных отношений в образовании разнообразен. Приведенная ранее классификация коррупционных отношений по субъектам, где выделяют две стороны (пассивного и активного подкупа), вполне применима к характеристике коррупции в образовании.

Субъекты пассивного подкупа в образовании – это участники отношений в сфере образования, использующие за вознаграждение свое должностное, служебное положение, статус в личных или групповых интересах. К основным субъектам пассивного подкупа в коррупционных отношениях в образовании представляется возможным отнести следующие категории работников образовательных организаций: руководители, педагогические работники, научные работники, административные и административно-хозяйственные работники, медицинские работники и др.

Каждому из названных видов субъектов пассивного подкупа в образовании присущи характерные формы коррупционных отношений.