Основы антикоррупционного просвещения в сфере образования

В итоге многие россияне вынуждены оплачивать образовательные услуги «по тройному тарифу»: вначале – как налогоплательщики, потом – индивидуально оплачивая обучение, а затем еще и тратясь на коррупционные поборы. Основное предназначение коррупционных механизмов – перекачивание личных и общественных средств в карманы недобросовестных лиц, которые нами же и наделены полномочиями выполнять публичные функции или оказывать публичные услуги.

Коррупция в образовании причиняет гражданам России и другой, хотя и не материальный, но, может быть, еще более ощутимый вред. Коррупционных механизмы существенно затрудняют реализацию конституционных прав на образование. Напомним, что в статье 43 Конституции РФ[8 - Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 дек. 2008 №6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 №7-ФКЗ) // СЗ РФ. – 2009. – № 4. – Ст. 43.] закреплено следующее:

– каждый имеет право на образование;

– гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и предприятиях;

– каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

Сопоставление конституционных положений и сложившихся реалий усиливает правовой нигилизм населения, снижает доверие к власти и к образовательным институтам. Российское образование становится на международном рынке все более неконкурентоспособным. Это в первую очередь поняли представители так называемой российской элиты, которая предпочитает своим детям давать образование за рубежом. По той же причине дипломы большинства российских вузов за рубежом за пределами России не конвертируются.

Но самое печальное последствие распространенности коррупционных практик в образовании состоит в том, что они оказывают негативное влияние на ценности, убеждения и принципы подрастающего поколения, закладывая условия для воспроизводства коррупционных отношений. Коррупция в сфере образования оборачивается многочисленными потерями и угрозами для каждого из потребителей продукции или услуг «специалистов», получивших не знания, а липовые дипломы благодаря деньгам или покровительству. Пусть каждый задаст себе вопросы: хотел бы он лечиться (учиться, судиться…) у такого «специалиста»? Не опасно ли жить в доме, спроектированном или построенном недоучкой?

Коррупционные каналы, позволяющие принимать в вузы за взятки или по протекции, не только лишают общество значительной части интеллектуального потенциала, не позволяя получить бесплатное образование наиболее талантливым молодым людям, но и приводит к профессиональной деградации специалистов, а также к дальнейшему воспроизводству коррупции. «Неестественный коррупционный отбор» все более и более ухудшает качество российской элиты.

К перечню негативных последствий надо добавить и репутационные потери. Коррупция обесценивает благородный труд учителя, преподавателя и любого другого работника образовательной сферы, подавляющее большинство которых много и бескорыстно трудятся на этом поприще.

Таким образом, коррупция в образовательной сфере перечеркивает как личные перспективы честных людей, так и будущее нашей державы. Она стратегически невыгодна ни правильному государству, ни правильному обществу, ни правильному гражданину.

1.2. История противодействия коррупции

Коррупция, будучи порождением человеческой природы, «преследует» общество с самых давних времен. Она существует столько же, сколько и человеческое общество. Тема взяточничества поднимается даже в «источниках божественной мудрости» различных религий и верований.

Так, в Библии (гл. 7 книги пророка Михея) сказано: «Руки их обращены к тому, чтобы уметь делать зло; начальник требует подарков и судья судит за взятки, а вельможи высказывают злые хотения души своей и извращают дело»[9 - Библия. – М.: Сирин – ХМЦ, 1997. – С. 903.], а в главе 5 Книги пророка Исайи мы найдем следующее: «Горе тем, которые за подарки оправдывают виновных и правых лишают законного»[10 - Там же. – С. 684].

В соответствии с аятами Священного Корана любое неправомерное присвоение чужого имущества является грехом. Не меньший грех и подкуп должностных лиц. Один из аятов гласит: «Не присваивайте незаконно имущества друг друга и не подкупайте этим [имуществом] судей, чтобы намеренно присвоить часть собственности [других] людей грешным путем»[11 - Коран (перевод смыслов Османова) [Электронный ресурс] // Islam today. – Режим доступа: http://islam–today.ru/files/koran/koran_osmanova.pdf.]. Есть целый ряд преданий о словах и действиях пророка Мухаммада («хадисов»), в которых Мухаммад говорит о взяточничестве и осуждает это явление. Как пример можно привести следующий хадис, взятый в Муснаде Ахмада ибн Ханбаля: «Да проклянет Аллах дающего и берущего взятку, а также посредничающего в этом». В тексте данного хадиса используется слово «ришва», которое можно перевести как «взятка». Говорил Мухаммад и о последствиях коррупции для государства и общества: «Нет такого народа, в среде которого существует взяточничество и который не впал бы в ужас и страх»[12 - Что Ислам говорит о коррупции? [Электронный ресурс] // Islam today. – Режим доступа: http://islam–today.ru/files/koran/koran_osmanova.pdf.].

О коррупции, судя по сохранившимся источникам, знали еще во времена существования шумеров, в архивах которых можно найти упоминания о том, что царь шумерского города-государства Лагаш Урукагина реформировал государственное управление с целью пресечения злоупотреблений чиновников и судей[13 - Гриб В.Г., Окс Л.Е. Противодействие коррупции : учеб. пособие. – М.: Московская финансово-промышленная академия, 2011. – С. 9.]. Заключалось это злоупотребление в частом повышении налогов и незаконных конфискациях частной собственности[14 - Прохоров А.М., Байбаков А.А., Благонравов Н.К. Большая советская энциклопедия. Т. 27. – М.: Сов. энциклопедия, 1977. – С. 94.]. Однако реформы правителя Лагаша окончились для него довольно плачевно. Упоминания о Урукагине считаются первыми упоминаниями о борьбе с явлением, которое сегодня мы называем коррупцией. Уже с времен шумер мы можем отследить одну из главных закономерностей возникновения коррупции – разросшийся бюрократический аппарат. Чиновник считает, что останется безнаказанным, он ощущает себя «хозяином» тех людей, которыми руководит или над которыми имеет хоть какую-то власть. Так же было и в Древнем Египте, где чиновники и жрецы не боялись злоупотребить данной им властью. Стоит отметить, что до египтян доносили идею: человек, низший по своему положению в обществе, – плохой, высший – ценный, благородный[15 - См.: Ерохина Ю.В., Рассолов М.М., Батова С.А. История политических и правовых учений. – М.: РПА Минюста России, 2011.]. Так, древнеегипетский сановник Птаххотеп в своих «Наставлениях сыну», писал: «Гни спину перед начальниками своими, и будет процветать твой дом»[16 - Цит. по: Ерохина Ю.В. Указ. соч.].

Не обошла стороной коррупция и Античный мир. Так, в истории Древней Греции мы без труда сможем найти примеры злоупотребления властью и взяточничества. В Древней Греции не производилось достаточно зерна, чтобы прокормить всех граждан, и она была вынуждена его импортировать в больших количествах (в основном из Египта). В 320-е годы до н. э. Клеомен, греческий наместник Египта, использовал свое положение для того, чтобы манипулировать поставками зерна из Египта в Грецию. Клеомен создал искусственные препятствия на пути этих поставок, а именно: установил высокие вывозные пошлины, чем затруднил вывоз зерна из Египта. Сам же Клеомен пользовался этим и скупал хлеб в Египте по низким ценам и отправлял его туда, где наблюдались наиболее высокие цены на хлеб. Это привело к острому дефициту зерна в греческих городах. В результате цены на зерно в Греции выросли во много раз, население Греции оказалось на грани голодной смерти; сам же Клеомен заработал на спекуляции зерном огромное состояние[17 - Кулишер И.М. Очерк экономической истории Древней Греции. – Л.: Книгоиздательство «Сеятель», 1925. – С. 183.].

В Древней Греции уже использовался терминологический эквивалент коррупции, хотя и весьма «размытый». Коррумпировать – это прежде всего повреждать желудок плохой пищей, портить воду, жечь имущество, расточать состояние и уже затем – приводить в упадок нравы, губить свободу, развращать молодежь, подкупать отдельного человека или народ в целом[18 - Ванцев В.А. Проблема легального определения понятия коррупции // Коррупция в России. Информационные и аналитические материалы. Вып. 3. – М.: 2011. – С. 5.].

О коррупции говорится и в древнеримских (V век до н. э.) «Двенадцати таблицах» – законодательном своде Республики, где слово corrumpere уже привычно используется в значении «менять за деньги показания в суде и подкупать судью». В Риме было более сорока форм взяточничества, а подкуп избирателей и покупка должностей были весьма естественны и широко распространены. Так, в Таблице IX говорится: «Неужели ты будешь считать суровым постановление закона, карающее смертною казнью того судью или посредника, которые были назначены при судоговорении [для разбирательства дела] и были уличены в том, что приняли денежную мзду по [этому] делу?»[19 - Цит. по: Бартошек М. Римское право. Понятия, термины, определения. – М.: Юрид. лит., 1989. – С. 93.]. Как мы видим, судебное решение, вынесенное судьей, который уличен во взяточничестве, не принимается как справедливое.

Общество Древнего Рима до некоторых пор было обществом, свободным от коррупции. Так, считается, что до II века до н. э. римскому обществу была неизвестна коррупция. Добропорядочность и законопослушность Древнего Рима удивляет, а их чувство гражданского долга было превыше желания обогатиться. Представители власти в Римской республике (консулы, преторы, эдилы, трибуны и др.) избирались народом и не получали жалования. Однако это не умаляло престижности должности и было много желающих эти должности занять. Римляне испытывали большую потребность в признании обществом их заслуг перед этим самым обществом, чем в материальном вознаграждении за свою деятельность. Более того, для зажиточных граждан считалось нормальным сделать что-то общественно-полезное за счет своих собственных средств. За свой счет консулы строили форумы, театры. Консулы или другие чиновники не присваивали государственное имущество. До настоящего времени дошла информация, что даже во время войн захваченные произведения искусств не присваивались, а передавались государству. Нельзя не вспомнить историю Цинцинната, хоть и патриция, но небогатого, который в V веке до н. э. был назначен диктатором с чрезвычайными полномочиями для отражения атаки вражеских Риму племен эквов и вольсков. Цинциннат был занят обработкой своего участка, когда сенаторы упрашивали его занять пост диктатора, однако же он сразу прервал свое занятие и согласился занять предложенную ему должность. Через 6 дней он разбил эквов и вольсков, а через 14 вернулся к сельскому труду[20 - См.: Робер Ж.-Н. Повседневная жизнь Древнего Рима через призму наслаждений. – М.: Молодая гвардия, 2006.].

Переломным можно считать II век до н. э., когда римское общество претерпело очень сильные изменения. Богатые граждане стали гордиться своим богатством, сенаторы соревновались, у кого больше изделий из драгоценных металлов, а наличие в собственности нескольких, а то и десятка сельских домой считалось средним достатком. Сенаторы перестали брезговать услугами десятков слуг, а свои особы предпочитали скрывать от народа в закрытых повозках. Прием пищи из скромной трапезы превратился в пиршество. Как писал Сенека в I веке н. э. о римском обществе, «люди повсюду ищут наслаждений, каждый порок бьет через край. Жажда роскоши скатывается к алчности; честность в забвении, что сулит приятную награду, того не стыдятся»[21 - Цит. по: Робер Ж.-Н. Указ. соч.].

Из приведенных примеров мы видим, что могло поспособствовать развитию коррупции в некогда пресвященном обществе. Опасность развития коррупции начали осознавать еще в III веке до н. э. Римское общество встало на путь разработки мер, направленных на ее предотвращение. Как пример можно привести следующую меру: сенаторам было запрещено заниматься морской торговлей, финансовыми операциями и казенными подрядами. Но и торговля, как это было в Греции, была часто сферой коррупции. Сенаторы находили способы обходить данный запрет, например посредством участия в торговых ассоциациях или занятия торговлей через доверенных людей. Как мы видим, подобный запрет не искоренил коррупцию, а лишь ненадолго замедлил ее распространение на сферу торговли, строительства и финансов. Начиная с I века до н. э., коррупция становится обычным для общества явлением[22 - Цит. по: Робер Ж.-Н. Указ. соч.].

Помимо указанного, одной из движущих сил распространения коррупции могла быть огромная территория, которую к тому моменту занимала Римская империя. Представители власти пользовались своей удаленностью от Рима и могли позволить себе злоупотреблять данной им властью.

Коррупция была и в Карфагене. В III веке до н. э. Карфаген был богаче Рима, что не помешало ему стать коррумпированным государством. Полибий писал: «В Карфагене ничто не считается позорным, что ведет к прибыли… претенденты на государственные посты получают их путем открытой уплаты взяток»[23 - Boardman J. The Cambridge Ancient History. – Vol. 4: Persia, Greece and the Western Mediterranean. The 2nd edition. – Cambridge: Cambridge University Press, 1988.]. К концу III века до н. э. коррупция достигла катастрофических масштабов. В своих работах немецкий историк Т. Моммзен пишет, что в то время у власти находилась партия, которая отстаивала не интересы Карфагена, а интересы Рима[24 - Моммзен Т. История Рима. – М.: Вече, 2009.]. И как мы помним, в это же время шла Вторая Пуническая война с участием Ганнибала, продолжавшаяся 27 лет. Тот факт, что Ганнибал все это время был фактически предоставлен самому себе и не получал подкреплений из Карфагена Т. Моммзен объясняет именно тем, что власть в Карфагене погрязла в коррупции. Ганнибал, предпринявший гениальнейшую экспедицию в Италию, в конечном счете потерпел поражение. Т. Моммзен описывает ту партию как партию олигархии. Народная же партия, опиравшаяся на народные массы и на офицеров карфагенской армии, требовала продолжения военного противостояния против Рима. Т. Моммзен предполагает, что такое поведение карфагенских олигархов объяснялось тем, что олигархи, будучи крупными торговцами, потеряли большую часть своей прибыли из-за противостояния с Римом. При этом их не волновало, что от исхода этой войны зависит судьба всего государства. Как мы помним, впоследствии Карфаген был разрушен римлянами[25 - Цит. по: Моммзен Т. Указ. соч.]. Т. Моммзен также предполагает, что причиной их безразличного отношения к Ганнибалу была ненависть к народной партии, возглавляемой Ганнибалом. Они были готовы пойти на все, лишь бы Ганнибал потерпел поражение[26 - Там же.].

Коррупция не обошла стороной Древний Китай. По причине того, что в Китае господствующим вероучением было конфуцианство, которое определяло государство как «большую семью», подарки «старшим» были нормой[27 - См.: Сидихменов В.Я. Китай: страницы прошлого. – Смоленск: Русич, 2000. – С. 241–243.]. Древнекитайское общество было построено по принципу «гу-аньси», что представляло собой систему неформальных социальных связей, построенных по клановому принципу. Как мы видим, политика и мораль в Древнем Китае были неразрывно связаны, и со временем представители власти стали манипулировать моралью в своих целях и произвольно толковать конфуцианство. Чиновники стали возвышаться над законом и не боялись злоупотреблять властью[28 - См.: Адамс О.Ю. Борьба с коррупцией в КНР на этапе реформ (1978–2000 г.) : дис. …канд. полит. наук. – М., 2001. – С. 32.].

Обратимся к Средневековью. Каноническое значение «коррупции» – обольщение, соблазн дьявола. В литературе указывают, что значение термина менялось под влиянием действий отцов инквизиции, которые на протяжении почти 2000 лет до середины прошлого тысячелетия боролись с греческими корнями латинского языка. Если же на греческом описываемое явление называлось «катализ» (греч. katalysis – разрушение, разложение, уничтожение), то на латыни оно стало называться известным нам corruptio. Также был в латинском языке и другой термин – corruptibilitas. Этот термин означал бренность человека, подверженность разрушению. Католики не рассматривали его как способность брать и давать взятки. Коррупция в богословии католицизма была проявлением греховности, а по Апостолу Иоанну «грех есть беззаконие»[29 - См.: Вакурин А.В. и др. Основы противодействия коррупции (системы общегосударственной этики поведения). – М.: Спарк, 2000. – С. 20.].

Но не стоит забывать о том, что происходило в это время в Европе. Католическая церковь была средоточием коррупции. Достаточно вспомнить про торговлю индульгенциями и куплю-продажу церковных санов, чтобы сделать вывод о том, что католические священники нарушали основы своего вероучения[30 - См.: Макиавелли Н. Избранные сочинения. – М.: Худ. лит., 1982.].

В Древней Руси коррупция была довольно распространенным явлением – мздоимство бояр, «кормление», бесправие низших классов[31 - См.: Астанин В.В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI–XX вв. (криминологическое исследование) : дис. … канд. юрид. наук. – М., 2001.]. Даже не обращаясь к историческим источникам мы можем много узнать о коррупции, достаточно прочитать такие произведения, как «Ревизор» и «Мертвые души» Н.В. Гоголя или «История одного города» М.Е. Салтыкова-Щедрина.

Первое упоминание о коррупции на Руси содержится в Двинской уставной грамоте 1397 года. Там говорится о «посуле», что представляло собой незаконное вознаграждение за осуществление официальных властных полномочий[32 - См.: Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. – М.: ЮрИнфоР, 2008. – С. 8.]. Дословно же упоминание посула выглядит следующим образом: «А самосуда четыре рубли; а самосуд, то: кто изымав татя с поличным, а посул собе возмет, а наместники доведаются по заповеди, ино то самосуд; а опрочь того самосуда нет»[33 - Двинская уставная грамота 1397 года [Электронный ресурс] // Музей истории российских реформ имени П.А. Столыпина. – Режим доступа: http://museumreforms.ru/load–document/nojs/]. Здесь говорится о незаконном присвоении потерпевшим от кражи полномочий судьи, так называемом «самосуде». Под «самосудом» в данном случае понимается незаконное получение денежной компенсации, причитавшейся наместнику, на которого возлагалось осуществление правосудия. Таким образом вводится запрет наместнику отпускать пойманного вора за «посул».

Упоминается «посул» и в Псковской судной грамоте 1467 года. Однако в данном случае уже обращается внимание на такую особенность коррупции, как латентность, а именно говорится о «тайном посуле». Тайный посул здесь представлялся как «гарант оплаты незаконных действий судьи, как не материализованный, фантомный признак подкупа»[34 - Цит. по: Астанин В.В. Борьба с коррупцией в России XVI–XX веков: развитие системного подхода. – Москва: Российская криминологическая ассоциация, 2003. – С. 4.]. Также в литературе отмечается, что через некоторое время обратили внимание на подкуп служащих «по задней лестнице, через жену или дочь, или сына, не ставивших того себе во взятые посулы, будто про то и не ведают». Осознавая опасность распространения коррупции и понимая коррупцию как подкуп-продажность, Соборным Уложением 1649 года была предусмотрена уголовная ответственность тех, кому предназначался посул, не зависимо от того, принят ли он с их ведома или нет[35 - См.: Там же.].

Первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III. В 1550 году его внук, Иван IV Васильевич Грозный, ввел Судебник, в первой же статье которого вводится запрет на получение судьями взяток. В качестве мер ответственности предусматривалось наказание в виде штрафа или торговой казни (публичное наказание кнутом или плетью).

Огромное влияние на развитие уголовного права XVII века послужил Соляной бунт, произошедший в 1648 году в Москве. Он начался по причине того, что в период правительства боярина Бориса Морозова государство было в очень сложном положении. С целью снятия напряжения правительство Морозова решило частично заменить прямые налоги косвенными, что привело к обложению дополнительной пошлиной активно использующиеся в быту товары, в том числе и соль, цена на которую выросла с пяти копеек до двух гривен с пуда. Причина недовольства в том, что соль в тот период была основным консервантом. Кроме того, при Морозове во время проведения экономической и социальной политики получила развитие коррупция и самоуправство.

После восстаний 30–40-х годов XVII века уголовное законодательство стало иметь карательный характер, что отразилось в Соборном уложении 1649 года. Статьи 5 и 7 главы 10 Соборного уложения предусматривали уголовную ответственность за принятие посула должностными лицами («боярин или околничей, или думной человек, или дияк, или иной какой судья»), а статья 6 расширяла круг субъектов, подлежащих ответственности за получение взятки. К ним стали относиться и лица, которые выполняли те же функции, что и судебные чиновники: «Да и в городах воеводам и диаком и всяким приказным людям за такие неправды чинити тот же указ»[36 - Соборное Уложение 1649 года [Электронный ресурс] // Исторический факультет Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. – Режим доступа: http://www.hist.msu.ru/ ER/Etext/1649/whole.htm.].

Соборное уложение 1649 года выделяет такие группы преступлений, как государственные (политические) и против порядка управления. К первой группе преимущественно относятся преступления должностных лиц судебных органов. Основным преступлением в этой группе является неправый суд за взятку или в результате пристрастного отношения к подсудимому по мотивам дружбы или вражды. В случае выявления такого преступления судью снимали с должности, думные чины (должностные лица, имевшие право участвовать в заседаниях Боярской думы) лишались чести, а недумные подвергались торговой казни[37 - См.: Маньков А.Г. Уложение 1649 года. Кодекс феодального права России. – Л.: Наука, 1980.].

Уложением были предусмотрены и возможности обхода таких преступлений. Например, посул мог получить не сам судья, а кто-либо из его родственников. Если судья не знал об этом, то он не нес ответственности.

Уложением были предусмотрены наказания за должностные преступления приставов, недельщиков, губных целовальников. За предоставление татям и разбойникам возможности побега за посул с недельщиков взыскивали всю сумму иска, били кнутом и сажали в тюрьму «до государева указа», а с губных целовальников за то же преступление также взыскивали всю сумму иска, а недостающие средства взыскивали с тех, кто этого губного целовальника выбирал. Если его ловили, то били кнутом и лишали должности[38 - Цит. по: Маньков А.Г. Указ. соч.].

При Петре I борьба с коррупцией приобрела системный характер. Так, были усилены уголовно-репрессивные меры, созданы специальные контролирующие органы. Кроме того, в то время с коррупцией стали бороться путем установления стабильного жалованья всем чиновникам и созданием четкой и определенной структуры, численности и компетенции органов государственного управления. Однако принимаемые им меры не всегда давали положительный эффект[39 - См.: Сулейманов Т.М. Борьба с коррупцией в России в IX–XIX вв.: историко-правовой анализ // История государства и права. – 2010. – № 7.].

Учитывая распространенность взяточничества как наиболее опасной формы корыстного злоупотребления по службе, указом от 23 августа 1713 года Петр I ввел, наряду с получением взятки, уголовную ответственность за дачу взятки[40 - См.: Рабинович Н.О. О наказуемости взяточничества и лиходательства // Право. – 1916. – № 10.]. Согласно этому указу «для предотвращения впредь подобных явлений велю как взявших деньги, так и давших положить на плаху, и от плахи подняв, бить кнутом без пощады и сослать на каторги в Азов с женами и детьми и объявить во все города, села и волости: кто сделает это впредь, тому быть в смертной казни без пощады»[41 - Цит. по: Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Т. 13–14. – М.: Голос: Колокол-Пресс, 1997. – С. 591.].

17 марта 1714 года был издан Указ о фискалах и о их должности и действии. Указ обязывал фискалов принимать меры по борьбе со взяточничеством и казнокрадством (что не всегда выполнялось на практике). Для этого 12 января 1722 года была учреждена должность генерал-прокурора. Ему были подчинены обер-прокуроры в Сенате и в Синоде, прокуроры в коллегиях и губерниях. В их обязанности входило присутствие на заседаниях учреждений, при которых они были учреждены, и осуществление общего надзора за законностью и исполнением указов и повелений императора и Сената[42 - См.: Сухарев А.Я. Прокурорский надзор : учебник. – М.: Норма, 2005.].

24 декабря 1714 года Петр I издал Указ «О воспрещении взяток и посулов». Этим указом было отменено поместное обеспечение чиновников, введена должность генерал-губернатора, а также повышено чиновничье денежное жалованье. Как следует из источников, при Петре I впервые установлен твердый оклад жалованья губернатора, было окончательно покончено с системой кормлений, что, однако, не исключало незаконных поборов[43 - См.: Сулейманов Т.М. Указ. соч.].

Воинские артикулы, принятые 26 апреля 1715 года, предусматривают такие преступления, как взяточничество (артикул 184), злоупотребление властью в корыстных целях (артикул 194), принесение лжеприсяги (артикул 196), лжесвидетельство (артикул 198), подделка денег (артикул 199), печатей и документов (артикул 201), срывание указов (артикул 203). Все эти преступления карались штрафами, телесными наказаниями, тюрьмой, смертной казнью[44 - Артикул воинский [Электронный ресурс] // Исторический факультет Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. – Режим доступа: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/articul.htm].

24 января 1722 года указом Петра I был учрежден «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако же, воинские чины выше прочих, хотя бы и старее кто в том классе пожалован был». Этим документом Петр I окончательно уничтожил следы и предания древнего местничества, признавая право на почет только по личным заслугам каждого. С этого времени, за исключением крепостных и тяглых людей, могли поступать в гражданскую службу лица всех званий[45 - См.: Голованова Е.И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI–XIX вв.: Историко-правовое исследование : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2002. – С. 20.].

В 1727 году после смерти Петра I правительство Екатерины I вынуждено было вернуться к прежней системе обеспечения из-за нехватки средств. Канцелярские служащие работали без жалования и могли «брать акциденцию от дел». Под «акциденцией» подразумевались доходы от мзды с челобитчиков. В начале 60-х годов XVIII века это правило было отменено. Как отмечает П.В. Седов, в монастырских расходных книгах первой четверти XVIII века говорится о том, что во время правления Петра I сохранялись подношения в канцеляриях деньгами и натурой в почесть, кормление приказных обедом, плата за оформление дел и дача «посулов»[46 - Седов П.В. «На посуле как на стуле». Из истории российского чиновничества XVII в. // Звезда. – 1998. – № 4. – С. 213.]. При Екатерине II в целях противодействия взяточничеству имена взяточников и лихоимцев, наказанных по суду, публиковались для всеобщего сведения[47 - См.: Голованова Е.И. Указ. соч. – С. 20.].

Негативное отношение к преподнесению подарков чиновникам сохранилось и в последующие годы. Так, во времена царствования Николая I в 1832 году был издан Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества», запрещавший преподнесение подарков или каких-либо приношений в системе государственного управления. Кроме того, правительством в целях усиления и упорядочения мер борьбы с коррупцией были приняты меры по упорядочению дисциплинарных взысканий, направленных на повышение ответственности гражданских служащих. Это было отражено в таких нормативных документах, как Свод законов Российской империи 1832 года и Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года (в котором была отдельная глава «О мздоимстве и лихоимстве»). Согласно Уложению в случае принятия взятки без нарушения служебных обязанностей и законов по службе чиновник подвергался наказанию в виде штрафа в сумме двойной цены подарка или снятию с должности. Взяточничество, сопряженное с нарушением государственных законов и служебных обязанностей, квалифицировалось как злоупотребление властью и наказывалось в уголовном порядке[48 - См.: Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. – М.: РАГС, 2003. – Ч. 1. – С. 125.]. Хотя в Уложении указывалось на то, что субъектом данных правонарушений является должностное лицо, определение же термина «должностное лицо» не приводится.

Уложение 1845 года предусматривало ответственность и для взяткополучателей, и для взяткодателей, что было изменено в 1866 году, когда постановления о лиходателях были исключены.

Уложением предусматривались следующие виды коррупционных правонарушений: неприведение в исполнение именных или объявляемых в установленном порядке высочайших указов и повелений; неприведение в исполнение указов Правительствующего сената, других присутственных мест; необъявление поступавших к чиновникам или рассылаемых для обнародования указов и постановлений; превышение и бездействие власти; присвоение и растрата; подлог; неправосудие; мздоимство и лихоимство. Наказания варьировались от строгого выговора до ссылки в каторжные работы в зависимости от тяжести совершенного преступления и тяжести наступивших последствий. Также были предусмотрены меры материального возмещения причиненного вреда[49 - См.: Голованова Е.И. Указ. соч. – С. 24.].

Особенно хочется выделить следующий момент. В ноябре 1862 года император Александр II издал Указ «Об изыскании причин и представлении средств к искоренению сей язвы». Указ содержал перечень вопросов, подлежащих исследованию в целях более эффективной борьбы с коррупцией. Были приведены такие вопросы:

1. В чем заключаются причины, по силе коих пагубное лихоимство или взятки в Империи не только существуют, но даже распространяются между теми самыми, которые бы гнушаться ими и всемерно пресекать их долженствовали?

2. Достаточны ли существующие доселе законы о лихоимстве <…> и не служат ли даже покровом лихоимцам, когда как приниматель и дающий равному подвергаются наказанию?

3. Какие вообще к истреблению язвы сей должно принять меры, дабы не могла она вредить ни правосудию, ни Государственному устройству, ниже скорому течению в отправлении дела?

Для поиска ответов на эти вопросы Сенат создал специальный комитет, который пришел к выводу, что основными причинами распространенности феномена коррупции являются несовершенство законов, низкая материальная и финансовая обеспеченность государственных служащих и несоразмерность преступлений и наказания. «В Российском законодательстве не находится почти никаких оттенков между преступлением, совершенным из жадности и корысти и вынужденным крайностью и нищетою. Тот, кто обогащает себя истощением Государства, кто приводит в отчаяние тяжущихся, вынуждая от них последние крохи, и бедный канцелярский служитель, взявший с просителя малое в чем-либо угождение несколько рублей, подвергаются равной участи»[50 - Кувалдин В.П. Как русские цари боролись с лихоимством // Чистые руки: Будущее без коррупции. – 1999. – № 1. – С. 80.].