Правовые режимы в современном российском публичном праве

Наличие трех основных элементов (гипотезы, диспозиции и санкции) в структуре нормы права имеет следующее значение: «Трехчленная схема побуждает и законодателя видеть, так сказать, перспективу – держать в поле зрения логическую норму с «тремя элементами» и, следовательно, в каждом случае четко решать вопрос о самом правиле и о государственно-принудительных мерах, которые призваны обеспечивать данное правовое положение»[146 - Там же. С. 219.]. Применительно к содержанию Федерального закона «О свободе совести и религиозных объединениях» следует отметить, что система санкций за нарушения и посягательства на свободу совести и свободу вероисповеданий в нем выработана недостаточно, что обусловлено сложностью правового регулирования данной сферы общественных отношений, а также временем принятия указанного закона, когда приоритетными являлись декларативные предписания.

Подтверждением этого выступает наличие преамбулы к Федеральному закону «О свободе совести и свободе вероисповедания», где определено: «Федеральное Собрание Российской Федерации, подтверждая право каждого на свободу совести и свободу вероисповедания, а также на равенство перед законом независимо от отношения к религии и убеждений, основываясь на том, что Российская Федерация является светским государством, признавая особую роль православия в истории России, в становлении и развитии ее духовности и культуры, уважая христианство, ислам, буддизм, иудаизм и другие религии, составляющие неотъемлемую часть исторического наследия народов России, считая важным содействовать достижению взаимного понимания, терпимости и уважения в вопросах свободы совести и свободы вероисповедания, принимает настоящий Федеральный закон».

Формулировка подтверждения Федеральным Собранием Российской Федерации как парламентом России (представительным и законодательным органом государства) права каждого на свободу совести и свободу вероисповедания, а также на равенство перед законом независимо от отношения к религии и убеждений, является неполной, так как в России также гарантируется и право не исповедовать никакой религии, свободно выбирать и менять, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.

Согласно ст. 14 Конституции Российская Федерация – это светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

По критерию взаимоотношений между государственной властью и церковью все государства можно подразделить на три неравные группы:

1) теократические (от гр. theos – бог, kratos – власть) – форма правления, при которой политическая власть принадлежит главе церкви, клирикам, представителям духовенства (Ватикан, где римский папа объединяет в своих руках государственную и духовную власть);

2) клерикальные (от лат. clericalis – церковный) – форма правления, где государство и церковь разделены, но последняя посредством своего политического влияния на общество и законодательные институты государства, активно влияет на государственную деятельность (Италия, Германия, Великобритания);

3) светские государства, где церковь отделена от государства и от школы (Франция, Россия, Турция).

Ю. А. Дмитриев пишет, что «большинство демократических государств мира относится к числу клерикальных, где доминирующую роль играет традиционно сложившаяся вера, к которой принадлежит большинство граждан данного государства, но конституционно закреплена свобода совести и вероисповедания, свободно действуют иные конфессии, чье учение не противоречит законам данного государства»[147 - Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / М. П. Авдеенкова, А. Н. Головистикова, Л. Ю. Грудцына и др.; рук. авт. кол. Ю. А. Дмитриев. М.: Статут, 2013. С. 31.].

Появление светских государств, обусловлено социально-историческими общественными процессами, которые происходили в конкретных государствах, отличающиеся антиклерикальной политикой.

Применительно к истории России декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР от 20 января 1918 г. «Об отделении церкви от государства и школы от церкви»[148 - Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР «Об отделении церкви от государства и школы от церкви» от 20 янв. 1918 г. // Собрание узаконений. 1918. № 18. Ст. 263.] она была провозглашена светским государством, Священный Синод упразднен, а все имущество Русской православной церкви (далее – РПЦ) объявлено национальным достоянием, также церковь и ее учреждения лишены статуса юридического лица. Таким образом, была провозглашена свобода совести, а религия становилась частным делом граждан государства. Значение данного акта состоит не только в том, что впервые в своей тысячелетней истории российское государство стало светским, но и в том, что РПЦ перестала быть государственным учреждением, и христианство исчезло из государственной идеологии.

В дальнейшем, все конституции СССР и РСФСР, принятые в советский период времени, подтверждали светский характер государства.

Термин «светский» (введен в оборот немецким общественным деятелем и богословом Мартином Лютером в трактате «О светской власти», 1523 г.), означающий «мирской, гражданский, не религиозный», не слишком удачен с точки зрения юридической точности, но применяется для определения рассматриваемого предмета с незапамятных времен и означает противоположность всему духовному, религиозному.

Светский характер государства состоит в запрете установления какой-либо религии (религий) в качестве государственной (официальной) и законодательно предписанной (обязательной).

Перечень религий, составляющих неотъемлемую часть исторического наследия народов России, является в данном законе открытым. И представляется невозможным его пополнить иными вероучениями, сопоставимыми по значимости упомянутым. Несомненно, что указанные: христианство, ислам, буддизм, иудаизм – составляют и по настоящее время обязательный элемент отечественной политики и культуры. И не следует вести речь об их значении только в прошедшем времени.

Закрепление в преамбуле указанного Федерального закона признания особой роли православия в истории России, а также в становлении и развитии ее духовности и культуры настоящего времени – это фактически восстановление отдельного правового статуса РПЦ как организующей силы в области идеологии в стране.

Констатация факта об уважении христианства, ислама, буддизма, иудаизма и других религий, составляющих неотъемлемую часть исторического наследия народов России – это проявление многонациональности народа Российской Федерации.

В качестве целей правового регулирования закреплено содействие достижению взаимного понимания, терпимости и уважения в вопросах свободы совести и свободы вероисповедания.

Юридико-правовое рассмотрение данного правового материала свидетельствует о том, что нем содержатся юридические нормы самых различных видов: регулятивные (правоустановительные), правоохранительные и специализированные; по характеру прав и обязанностей – обязывающие, запрещающие, управомочивающие; по содержанию выполняемой функции – общие, дефинитивные, декларативные, оперативные и коллизионные.

Особое значение в указанном Федеральном законе имеют бланкетные и отсылочные нормы данного закона, что связано с процессом специализации права и серьезным значением области религии как комплексного объекта правового регулирования. Например, бланкетные нормы, предусматривая обязанность соблюдения норм права, устанавливают ответственность за их нарушение в КоАП РФ и УК РФ. Согласно ст. 26 Федерального закона «О свободе совести и религиозных объединениях» нарушение законодательства Российской Федерации о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях влечет за собой уголовную, административную и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно п. 2 и 3 ст. 2 данного Федерального закона, права человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания регулируются федеральным законом. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в России и затрагивающие реализацию права на свободу совести и свободу вероисповедания, а также деятельность религиозных объединений, должны соответствовать указанному Федеральному закону. В случае противоречия этому Федеральному закону нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам защиты права на свободу совести и свободу вероисповедания и по вопросам деятельности религиозных объединений действует настоящий Федеральный закон. Ничто в законодательстве о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях не должно истолковываться в смысле умаления или ущемления прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, гарантированных Конституцией Российской Федерации или вытекающих из международных договоров Российской Федерации.

По проблеме соответствия данного документа международно-правовым обязательствам России, имеется Заключение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. О. Миронова «О проверке соответствия Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» международно-правовым обязательствам Российской Федерации»[149 - Заключение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О проверке соответствия Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» международно-правовым обязательствам Российской Федерации» // Российская газета. 1999. 22 апреля. № 77.].

Принятый 26 сентября 1997 г. Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» в основном отвечает международно-правовым обязательствам России, взятым ею на себя в качестве государства-участника Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.[150 - Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 дек. 1966 г. (ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18 сент. 1973 г. № 4812-VIII) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.] и Европейской конвенции о защите основных прав и свобод человека[151 - Европейская конвенция о защите основных прав и свобод человека, заключенная в г. Риме 4 нояб. 1950 г. (с изм. от 13 мая 2004 г.) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.].

С другой стороны, ряд положений этого Федерального закона вступает в противоречие с принципами, установленными упомянутыми международно-правовыми нормативными актами и, соответственно, может быть опротестован гражданами при подаче жалоб в Европейский Суд по правам человека. По сути дела, эти нормы и не могут действовать на территории Российской Федерации, исходя из приоритета над внутренним законодательством правил, установленных международными договорами, что предусмотрено ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации.

По сравнению с общим международно-правовым принципом равенства всех религий, зафиксированным в ч. 1 ст. 14 Конституции Российской Федерации, что «никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной», а согласно ч. 2 данной статьи «религиозные объединения… равны перед законом», в Федеральном законе «О свободе совести и религиозных объединениях», по сути, закрепляется привилегированное положение отдельных религий.

В п. 4 и 5 преамбулы Закона содержится ссылка на «особую роль православия в истории России, в становлении и развитии ее духовности и культуры» и на уважение «христианства, ислама, буддизма, иудаизма и других религий, составляющих неотъемлемую часть исторического наследия России».

Возникает два вопроса. Во-первых, какие религии подпадают под определение «других» – католицизм, униатство или же, скажем, пятидесятники и молокане, которые также могут рассматриваться как часть исторического наследия России. Во-вторых, означает ли это неуважение к другим религиям, не поименованным в Законе «О свободе совести и религиозных объединениях» – конфуцианству, индуизму и т. п. – не являющимся частью этого наследия. При нынешних формулировках преамбулы строгого юридического ответа на эти вопросы не существует.

В п. 3 ст. 3 Федерального закона «О свободе совести и религиозных объединениях» говорится, что установление преимуществ, ограничений или иных форм дискриминации в зависимости от отношения к религии не допускается. Однако помимо декларированного в преамбуле привилегированного положения отдельных религий ряд других положений закона устанавливает нормы, по сути ведущие к дискриминации отдельных конфессий на практике.

По нашему мнению, данный вывод не является корректным и обоснованным. Под дискриминацией понимается (от лат. discrimi-nation – различение) намеренное ограничение или лишение прав, преимуществ каких-либо лиц, организаций или государств по признакам расы, национальности, пола, государственной принадлежности, имущественного положения, политических и религиозных убеждений и др.[152 - Краткий политический словарь / В. П. Абаренков, Т. Е. Абова, А. Г. Аверкин и др.; сост. и общ. ред. Л. А. Оникова, Н. В. Шишлина. М.: Политиздат, 1989. С. 155.]

В ст. 14 Европейской конвенции о защите основных прав и свобод человека закреплено запрещение дискриминации, т. е. пользование правами и свободами, признанными в Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам.

В данном Заключении также упоминается, что противоречит двум правовым источникам, таким как Европейская конвенция о защите основных прав и свобод человека, а также прецедентам органов Совета Европы, являющихся важным источником «европейского» права, проводимое в ст. 6 и 7 Федеральном законе «О свободе совести и религиозных объединениях» разграничение между религиозными организациями: объединениями и группами.

В соответствии с п. 1 ст. 7 данного Закона правовой статус религиозных групп достаточно точно не определен, в отличие от религиозных объединений, они не подлежат государственной регистрации и не пользуются правами юридического лица.

В соответствии с п. 1 ст. 9 Закона, кроме того, проводится различие между «традиционными» религиозными организациями и религиозными организациями, у которых отсутствует «документ, подтверждающий их существование на соответствующей территории не менее 15 лет».

«Нетрадиционные» религиозные организации лишены многих прав и согласно п. 3 ст. 27 Федерального закона «О свободе совести и религиозных объединениях» не могут:

– просить Президента Российской Федерации об отсрочке от призыва на военную службу и освобождении от военных сборов своих священнослужителей, а также не имеют права на замену военной службы альтернативной службой для последователей данной религии;

– создавать образовательные учреждения;

– обучать детей религии вне рамок образовательной программы;

– иметь при себе представительство иностранной религиозной организации;

– проводить религиозные обряды в лечебно – профилактических и больничных учреждениях, детских домах, домах – интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждениях, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы;

– производить, приобретать, экспортировать, импортировать и распространять религиозную литературу, печатные, аудио- и видеоматериалы и иные предметы религиозного назначения;

– учреждать организации, издающие богослужебную литературу и производящие предметы культового назначения;

– создавать образовательные учреждения, а также учреждать средства массовой информации;

– создавать учреждения профессионального религиозного образования для подготовки служителей и религиозного персонала;

– приглашать иностранных граждан для занятия профессиональной, в том числе проповеднической, религиозной деятельностью.

Также дискриминационным и противоречащим Европейской конвенции о защите основных прав и свобод человека и Международному пакту о гражданских и политических правах признается п. 2 ст. 13 Федерального закона «О свободе совести и религиозных объединениях», где закреплено, что «представительство иностранной религиозной организации не может заниматься культовой и иной деятельностью и на него не распространяется статус религиозного объединения».

Согласно п. 2 ст. 3 этого Закона «право человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания может быть ограничено Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов человека и гражданина, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Последнее положение противоречит п. 2 ст. 9 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, который гласит: «свобода исповедовать свою религию <…> подлежит лишь таким ограничениям, которые установлены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах общественного спокойствия, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц». Это исчерпывающий список предусмотренных данной Конвенцией законных ограничений права на свободу религии. В отличие от ряда других прав и свобод, гарантируемых, в частности, ст. 8, 10, 11, никакого лимитирования свободы религии по соображениям «национальной безопасности» указанная Конвенция не устанавливает.

Часть 3 и 4 ст. 16 Закона о свободе совести предусматривают возможность совершения религиозных обрядов и церемоний в воинских частях, в местах лишения свободы и местах содержания под стражей. Однако практические гарантии реализации этих прав в Законе отсутствуют. Не ясно, что имеется в виду под «учетом требований воинских уставов» и «соблюдением требований уголовно-процессуального законодательства», на которые ссылается данная статья.

В заключении делается вывод о том, что с учетом изложенных замечаний Федеральный закон «О свободе совести и религиозных объединениях» может быть приведен в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Пределы реализации религиозной свободы в России зависят от правового статуса индивида, в частности, иностранные граждане и лица без гражданства, которые законно находятся на территории Российской Федерации, пользуются правом на свободу совести и свободу вероисповедания в полной мере, как и граждане России, и несут ответственность за нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях, в соответствии с федеральным законодательством.