Правовые режимы в современном российском публичном праве

В связи с тем, что избирательное право является производной от конституционного права подотраслью, то метод избирательного права определяется особенностями конституционно-правового регулирования. По мнению О. Е. Кутафина, хотя конституционно-правовое регулирование общественных отношений основывается на властно-императивных началах, конституционное право предусматривает во многих случаях возможность возникновения конституционно-правовых отношений, построенных на началах юридического равенства сторон[112 - Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2003. С. 21.]. С этим согласны М. П. Авдеенков и Ю. А. Дмитриев, которые отмечают, что императивный метод с отдельными элементами договора характерен для государственного (конституционного) права и иных отраслей публичного права[113 - Авдеенков М. П., Дмитриев Ю. С. Основы теории конституционного права. М.: Изд-во «Весь Мир», 2005. С. 33–34.]. О том же говорит В. Д. Сорокин, отмечая высокую универсальность метода правового регулирования, реализующегося посредством дозволений, запретов и обязываний. Именно от соотношения этих компонентов зависят особенности метода правового регулирования[114 - Сорокин В. Д. Избранные труды. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. С. 189–190.].

Определяя характер избирательно-правового режима, необходимо отметить, что основой его конструирования является процесс реализации активного и пассивного избирательного права. Особое значение юридической фиксации избирательных прав граждан в контексте содержания электорально-правового режима обусловлено и тем, что право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, равно как и иные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации, согласно ст. 18 Конституции Российской Федерации, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием[115 - Князев С. Д. Метод избирательного права: понятие, содержание, значение. С. 13.]. Данное положение подтвердил и Конституционный Суд Российской Федерации, который в Постановлении от 9 ноября 2009 г. № 16-П[116 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности п. 32 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подп. «к» п. 2 ст. 21 Федерального закона «О политических партиях», ч. 3 ст. 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного собрания Краснодарского края» и части первой ст. 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В. З. Измайлова» от 9 нояб. 2009 г. № 16-П // СЗ РФ. 2009. № 47. Ст. 5709.] подчеркнул, что граждане являются единственными конституционно признанными обладателями пассивного избирательного права. В связи с этим именно в процессе реализации субъективного избирательного права проявляются особенности правового регулирования избирательных отношений.

Исходя из положений Конституции Российской Федерации, приоритетной задачей Российского государства является предоставление гражданам возможности реализовать субъективные права, в том числе активное и пассивное избирательное право. Эта задача решается государством в том числе и посредством метода правового регулирования. Справедливым является вывод С. Д. Князева, который предлагает рассматривать метод избирательного права под углом зрения специфической концепции правового регулирования, которая выражает адекватное предпочтение набора и предназначения инструментальных средств воздействия образующих его юридических норм на электоральные отношения[117 - Князев С. Д. Метод избирательного права: понятие, содержание, значение. С. 13.].

Общеизвестно, что составными частями метода правового регулирования выступают дозволения, запреты и позитивные обязывания. По мнению С. С. Алексеева, они представляют собой наиболее глубокий слой метода правового регулирования. Превращая процесс правового регулирования в реализацию права, они как бы проникают во все звенья метода правового регулирования: юридические нормы, правоотношения, акты реализации, во многом предопределяя их черты и особенности[118 - Алексеев С. С. Общая теория права. М.: Проспект, 2009. С. 270.]. Результатом дозволения будут являться субъективные права, результатом позитивного обязывания – юридические обязанности активного типа (обязанности совершать какое-либо действие), результатом запрета – юридические обязанности пассивного типа (обязанности воздержаться от совершения какого-либо действия)[119 - Алексеев С. С. Право: азбука–теория–философия. Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 379.].

Именно способы правого регулирования, от соотношения которых зависят особенности метода правового регулирования, определяют и раскрывают особенности его структуры. Базовыми среди трех способов правового регулирования в избирательном праве являются позитивные обязывания. Именно они составляют основу правового регулирования избирательных отношений. Их количество в избирательном законодательстве превалирует над дозволениями и запретами. Так, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляется девяносто пять обязанностей и тридцать два запрета. Двадцать два раза закон наделяет субъектов избирательного права правами.

Превалирование в избирательном законодательстве обязанностей можно продемонстрировать на примере процесса голосования. Реализовать активное избирательное право избиратель может только непосредственно. Предоставив документ, удостоверяющий личность, он обязан лично заполнить избирательный бюллетень в соответствии с требованиями законодательства в помещении для голосования либо вне помещения для голосования. Рамки действия российского избирателя ограничены его законодательно закрепленными обязанностями. У него нет возможности выбрать способ голосования, как это предусмотрено в законодательстве других стран. Например, в соответствии со ст. 21 Закона Великобритании о народном представительстве и ст. L.71-L.78 Избирательного кодекса Франции, активное избирательное право можно реализовать по доверенности. Возможность голосования по почте предусмотрена параграфом 36 Федерального закона о выборах ФРГ – право проголосовать по почте предусмотрено и законодательством Великобритании. Этим правом могут воспользоваться лица, находящиеся вне места своего жительства в связи с их работой или болезнью, а также британские граждане, проживающие за границей не более пяти лет[120 - Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / отв. ред. А. А. Вешняков. М.: Весь Мир, 2004. С. 131, 212, 314.].

Изменения в сторону расширения дозволительных начал в сфере реализации активного избирательного права наметились в начале 2000-х гг. Во-первых, у российского избирателя появилась возможность голосования по почте, которая имеет в большей степени формальный характер. В соответствии со ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», реализовать право проголосовать по почте можно только в том случае, если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. В настоящее время законодательство только шести субъектов Российской Федерации подробно регламентируют процедуру голосования по почте[121 - Избирательный кодекс (Закон) Тюменской области от 3 июня 2003 г. № 139 // Вестник Тюменской областной Думы. 2003. № 10; Избирательный кодекс (Закон) Свердловской области от 29 апр. 2003 г. № 10-ОЗ // Собрание законодательства Свердловской области. 2003. № 4. Ст. 219; Закон Ярославской области «О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области» от 2 июня 2003 г. № 27-З // Губернские вести. 2003. № 37; Закон Вологодской области «О выборах главы муниципального образования в Вологодской области» от 17 февр. 2003 г. № 869-ОЗ // Красный Север. 2003. № 44–45; Закон Республики Марий Эл «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Марий Эл» от 1 июля 2003 г. № 22-З // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2003. № 8. Ч 1. Ст. 248; Закон Республики Саха (Якутия) «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)» от 25 дек. 2003 г. № 97-З // Якутские ведомости. 2003. № 18, 19.]. Избиратель может проголосовать по почте только в случае, если у него нет другой возможности реализовать свое активное избирательное право.

Во-вторых, федеральные законы, принятые в 2006–2007 гг., отменили порог обязательной явки избирателей, который хотя и обеспечивал некоторую легитимность выборов за счет обязательного участия в них определенного количества избирателей, но противоречил принципу добровольности участия в выборах и фактически принуждал избирателей приходить на выборы.

С категорией избирательно-правовой режим имеет тесную связь правовая политика. Необходимо отметить, что политика в сфере избирательного права – электоральная политика – является важной составляющей частью правовой политики в отдельно взятом государстве. Под ней можно понимать законодательно установленную в соответствии с Конституцией Российской Федерации и национальной юридической доктриной политико-правовую деятельность органов государственной и муниципальной власти, социальных структур, направленную на выработку и реализацию стратегии и тактики в области нормативно-правового регулирования в сфере избирательных отношений.

Активное развитие в настоящее время получило правотворческое направление электоральной политики, являющееся формой ее реализации и воплощающееся в принятии, изменении и отмене нормативных правовых актов[122 - Малько А. В. Льготная поощрительная правовая политика. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 16.]. Это является следствием того, что в современной России правовая политика при всем многообразии ее характеристик и определений понимается и воспринимается в обществе прежде всего как политика правотворческая[123 - Российская правовая политика / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М.: Норма, 2003. С. 180.]. Основу электоральной политики составляют ее принципы, которые тесно связаны с принципами избирательного права[124 - Мазуренко А. П. Правотворческая политика как фактор модернизации право-творчества в России: автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2011. С. 27.], позволяющие создать рамки политико-правовой деятельности органов государственной и муниципальной власти, социальных структур.

Некоторую противоречивость правовой политики в области избирательного права показали выводы А. Н. Костюкова, выделившего основные направления правовой политики в сфере непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. По его мнению, она нашла выражение в следующем: во-первых, центр тяжести правового регулирования муниципальных выборов был перенесен из регионального законодательства в федеральное: гарантии избирательных прав при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации; во-вторых, впервые на уровне федерального закона определен единственный субъект назначения выборов – представительный орган муниципального образования; в-третьих, акцентировано внимание на необходимости официального опубликования (обнародования) итогов муниципальных выборов; в-четвертых, был упрощен ряд избирательных процедур при проведении выборов в органы местного самоуправления[125 - Костюков А. Н. Российская муниципально-правовая политика. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 41.].

Рассмотрение процесса реформирования российского избирательного законодательства позволяет сделать вывод, что в России отсутствует четкая стратегия развития правотворческой формы электоральной политики, направленной на создание эффективных механизмов правового регулирования избирательных отношений, что, в свою очередь, приводит к негативным результатам. Подтверждением этого является принятие Федерального закона от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», закрепляющего прямые выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. В сентябре 2009 г. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев на пресс-коференции отметил, что возврата к прямым выборам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации не будет: «Я лично участвовал в этом решении об изменении механизма наделения полномочиями. Я считаю его абсолютно правильным. Я не вижу условий, при которых мы могли бы от этого решения отказаться ни сейчас, ни через 100 лет. Я не вижу, несмотря на свои демократические убеждения, смысла возврата к той системе, которая была». Она, на его взгляд, «не вполне соответствует традициям России и тому уровню развития федерализма, который существует»[126 - Возврата к прямым выборам губернаторов не будет. – URL: http://qwas.ru/russia/sps/Vozvrata-k-prjamym-vyboram-gubernatorov-ne-budet (дата обращения: 15.05.2011).]. Свою точку зрения Д. А. Медведев подтвердил и в мае 2011 г. в ходе большой пресс-конференции в «Сколково»: «Я считаю, что в обозримом будущем эту процедуру нужно сохранить, так как она позволяет управлять государством. Для изменения этой процедуры должны созреть предпосылки»[127 - URL:http://fedpress.ru/federal/polit/vlast/id_230964.html (дата обращения: 15.05.2011).]. Несмотря на неоднократные подобные высказывания о своем отношении к проблеме прямых выборов глав регионов, 22 декабря 2011 г. в обращении к Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации Д. А. Медведев заявил о необходимости перехода к выборам руководителей субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов[128 - URL: http://kremlin.ru/transcripts/14088/work (дата обращения: 15.01.2012).].

Анализ развития российского избирательного законодательства в последние годы позволяет сделать вывод об уменьшении диспозитивности в основополагающих институтах избирательного права, с одной стороны, и либерализации правотворческой политики в отношении второстепенных – с другой. Некоторым исключением можно считать реализованные в 2012 г. инициативы Президента Российской Федерации, касающиеся уменьшения количества членов политических партий с сорока тысяч членов до пятисот членов[129 - Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» от 2 апр. 2012 г. № 28-ФЗ // Российская газета. 2012. 4 апреля.] и освобождения политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления[130 - Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей на выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления» от 2 мая 2012 г. № 41-ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2275.].

Подобная либерализация законотворческой политики в отношении правового статуса политических партий носит достаточно спорный характер. Этот закон привел к созданию всероссийских политических партий, состоящих из небольшого количества членов. Не обладая поддержкой большинства населения, эти политические партии имели право выдвигать кандидатов (списки кандидатов) и регистрировать их почти на всех выборах без сбора подписей.

Это привело к тому, что, несмотря на то, что на муниципальных выборах избирательным объединением может являться не только политическая партия, ее региональное отделение, но и иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения, именно политические партии, их структурные подразделения в избирательных кампаниях 2013–2014 гг. стали основным субъектом выдвижения кандидатов.

Отсутствие у политических партий обязанности представлять подписи избирателей фактически превратило их в универсальный инструмент обеспечения выдвижении и регистрации кандидатов. Именно это демонстрируют данные электоральной статистики. Во время региональных и местных выборов, прошедших в России 8 сентября 2013 г. в одномандатных округах, на основных выборов горсоветов региональных центров в порядке самовыдвижения было выдвинуто 327 кандидатов, в то время как политическими партиями – 1588 кандидатов. Из них было зарегистрировано 147 и 1458 соответственно[131 - Кынев А., Любарев А., Максимов А. Региональные и местные выборы 8 сентября 2013 г.: тенденции, проблемы технологии. М.: Фонд «Либеральная Миссия», 2014. С. 117–118.].

В ходе выборов мэра г. Новосибирска (январь-апрель 2014 г.) к 22 февраля 2014 г., к окончанию срока подачи документов на регистрацию правом выдвижения кандидатов воспользовались тридцать пять его субъектов. Необходимо отметить, что три кандидата, заявившие о своем самовыдвижении в первые дни избирательной кампании, в дальнейшем были выдвинуты политическими партиями. Это произошло после того, как двое из них не смогли собрать необходимое для регистрации количество подписей, а часть подписей, представленных третьим кандидатом, согласно решению Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии были признаны недействительными[132 - Решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии «Об отказе П. в регистрации кандидатом на должность мэра города Новосибирска» от 20 февр. 2014 г. № 48/272. – URL: http://www.izbirkom.novo-sibirsk.ru (дата обращения: 10.03.2014).].

Согласно изменениям, внесенным в российское законодательство Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», условием поддержки выдвижения политической партией, ее структурным подразделением кандидатов (списков кандидатов) на региональных и муниципальных выборах, при соблюдении которого не требуется представление подписей избирателей, является получение списком кандидатов, выдвинутых этой политический партией не менее трех процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу на выборах депутатов Государственной думы Российской Федерации либо по единому избирательному округу по выборам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Императивная составляющая правового регулирования электоральных отношений проявляется и в регламентировании реализации, закрепленных в законодательстве, дозволений. Например, до 2009 г. российское законодательство предусматривало возможность выбора основания регистрации кандидатов (списка кандидатов): сбор и предоставление подписей избирателей или внесение избирательного залога. Это можно было признать дозволением. Но кандидат и избирательное объединение были обязаны выбрать основание регистрации, если хотели и дальше участвовать в избирательной кампании. Закрепленное в законодательстве дозволение по выбору основания регистрации порождало обязанности.

Кандидат, собирающий подписи избирателей, обязан изготовить подписной лист в соответствии с формой, определенной в законе. Нарушение этих требований является основанием для отмены регистрации. Большое количество условий, предъявляемых к оформлению избирательных документов, позволило А. Н. Кокотову сделать вывод о недоверии власти к населению: «Презумпция недоверия власти к участникам выборов является одной из причин крепнувшего абсентеизма, неверия граждан в действенность института выборов»[133 - Кокотов А. Н. Доверие. Недоверие. Право. М.: Юристъ, 2004. С. 159.]. Отказ от избирательного залога как основания регистрации[134 - Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов» от 9 февр. 2009 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 771.] усилил императивные (обязывающие) начала в избирательном праве.

Закрепление в ст. 32 Конституции Российской Федерации права российских граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления закладывает дозволительный характер регулирования данных отношений. При этом диспозитивный характер правого регулирования избирательных отношений не заимствуется в отраслях частного права, так как вытекает из самостоятельности субъектов избирательного права. В частности, самостоятельность избирательных комиссий, наличие у них собственной компетенции в сфере организации и проведения выборов позволяет использовать при регулировании отношений с их участием диспозитивные начала. Анализ процесса реализации права избирать и быть избранным граждан Российской Федерации показал, что государство дает возможность реализовать избирательное право, используя обязывающие начала, содержащиеся в методе правового регулирования. Это подтверждается закреплением в российском избирательном законодательстве большого количества различных видов обязанностей по отношению к иным способам регулирования. В связи с этим метод правового регулирования избирательного права можно охарактеризовать как императивно-диспозитивный.

Подводя выводы, можно отметить, что по характеру избирательно-правовой режим, направленный на реализацию активного и пассивного избирательного права, является обязывающим. Позитивные обязанности в избирательном праве являются базовыми среди трех способов правового регулирования и превалируют над запретами и дозволениями. Но это не отрицает наличия у гражданина не только обязанностей, но и дозволений, базирующихся, в свою очередь, на позитивных обязанностях. В связи с этим следует уточнить понятие избирательно-правового режима, под которым можно понимать определенный специальный порядок регулирования, направленный на реализацию активного и пассивного избирательного права, обеспечиваемый совокупностью правовых средств, закрепленный юридическими нормами, в основе которого лежат позитивные обязывания, обеспечивающиеся дозволениями и запретами.

Именно этот подход законодателя находит отражение в российской электоральной политике, четкая стратегия развития правотворческой формы, направленной на создание эффективных механизмов правового регулирования избирательных отношений, в настоящее время отсутствует. Это в свою очередь приводит к негативным результатам. Институты и нормы избирательного права принимаются без определенной системы, без единой концепции, в расчете на идеальные в правоприменении ситуации.

Глава 5

Особенности правового режима свободы совести и вероисповедания в Российской Федерации

(С.В. Розенко)

В настоящее время в Российской Федерации правовой режим свободы совести и вероисповеданий в формально-законных формах в основном регулирует Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях»[135 - Федеральный закон «О свободе совести и религиозных объединениях» от 26 сент. 1997 г. № 125-ФЗ (с изм. от 26 марта 2000 г., 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 дек. 2003 г., 29 июня 2004 г., 6 июля 2006 г., 28 февр., 23 июля 2008 г., 30 нояб. 2010 г., 1 июля 2011 г.) // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 50. Ст. 4855; 2004. № 27. Ст. 2711; 2008. № 30. Ст. 3616; 2010. № 49. Ст. 6424; 2011. № 27. Ст. 3880; 2012. № 51. Ст. 7324; 2013. № 23. Ст. 2877; № 27. Ст. 3472; Ст. 3477; 2014. № 43. Ст. 5800; 2015. № 1 (Ч. I). Ст. 58; № 14. Ст. 2020; № 17. (Ч. IV). Ст. 2478; № 29 (Ч. I). Ст. 4387.], имеющий комплексный характер, где определены основные постулаты правоотношений в области прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, а также правовое положение религиозных объединений, т. е. общие принципы, права и условия деятельности религиозных объединений и иных субъектов; взаимодействие между государством и религиозными объединениями; положения о религиозном образовании; надзор, контроль и ответственность в области свободы совести, свободы вероисповедания и религиозных объединений.

Впервые в отечественном законодательстве в данной области общественных отношений сочетаются: дозволение, позитивное обязывание (с первенством первых двух способов) и запрет. По целому ряду аспектов отсутствует детальное правовое регламентирование религиозных отношений, но это связано с признанием государства первичного приоритета норм морали, а не права в ряде случаев, а также того, что религиозная свобода тяжело поддается детальной правовой регламентации.

В п. 1 ст. 2 Федерального закона «О свободе совести и религиозных объединениях» определено комплексное правовое регулирование данной области общественных отношений: законодательство о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях состоит из соответствующих норм Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, из данного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Таким образом, сочетается правовое регулирование законодательства Российской Федерации и субъектов Федерации, но необходимо учитывать и воздействие международных нормативных правовых актов в данной области общественных отношений.

Указанный федеральный закон регулирует правоотношения в области прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, которые признаются двумя самостоятельными и взаимосвязанными свободами, а также правовое положение религиозных объединений, включая особенности их гражданско-правового положения. Последнее положение подчеркивает специальный режим регулирования, отличный от регулирования Гражданским кодексом Российской Федерации.

В соответствии со ст. 28 Конституции Российской Федерации, «каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними»[136 - Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (с поправками от 21 июля 2014 г.). Доступ из справочной правовой системы «Гарант».].

В редакции Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 261-ФЗ[137 - Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 13 июля 2015 г. № 261-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 29 (Ч. I). Ст. 4387.], в Российской Федерации гарантируются свобода совести и свобода вероисповедания, в том числе право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, совершать богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, осуществлять обучение религии и религиозное воспитание, свободно выбирать и менять, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними, в том числе создавая религиозные объединения (п. 1 ст. 3 Федерального закона «О свободе совести и религиозных объединениях»).

Ранее регламентировалось, что в Российской Федерации гарантируются свобода совести и свобода вероисповедания, в том числе право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать и менять, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.

Особо закреплен правой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, которые законно находятся на территории РФ и пользуются правом на свободу совести и свободу вероисповедания наравне с гражданами Российской Федерации, несут установленную федеральными законами ответственность за нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях (ст. 5.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 148 Уголовного кодекса Российской Федерации).

Права человека и гражданина на указанные свободы могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, насколько это необходимо в определенных исчерпывающих целях: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов человека и гражданина, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В данном случае ограничение вызвано необходимостью сохранения одного блага по отношению к другому, более ценному и важному, что, в свою очередь, не означает ничтожности первого.

Сложность правового регулирования данных сложных социальных, общественно-правовых отношений связана с тем, что религиозные являются общественными отношениями, но не все из них подпадают под правовое регулирование. Последнее, базирующееся на конституционных положениях, должно характеризоваться высоким качеством юридической техники (что имеется, к сожалению, не всегда), и политической деликатностью вмешательства в ту область религиозной свободы, порой мнительной, которая крайне чувствительна к несправедливости.

А. В. Пчелинцев считает, что современная религиозная картина характеризуется двумя тенденциями: возрождение и возрастающее влияние традиционных конфессий и развитие новых религиозных движений[138 - См.: Пчелинцев А. В. Пресса и религиозные конфликты // Прикладная конфликтология. М.: Изд-во «Права человека», Центр экстремальной журналистики, 2006. С. 68.]. По нашему мнению, наблюдается достаточно сложная ситуация, где имеются: чрезвычайно многообразное количество конфессий самых различных толков и направлений, традиционные религиозные объединения, обладающие исторически сложившимся значимым социальным статусом (православие, ислам и др.), а также – значительная часть населения Российской Федерации, придерживающаяся атеистических убеждений. По данным Министерства юстиции, за последние 15 лет в России многократно увеличилось количество религиозных организаций (с 3003 в 1985 г. до 20215 в 2001 г.). Более 11 тыс. из них представляют Русскую православную церковь, 4500 протестантские организации (лютеране, евангельские христиане, адвентисты, Свидетели Иеговы и другие), около 300 католические. Мусульманское сообщество представлено в России более чем 3000 организаций, буддистское – 200[139 - Цит. по: Религиозные объединения. Свобода совести и вероисповедания. Нормативные акты. Судебная практика / Институт религии и права; сост. А. В. Пчелинцев, В. В. Ряховский. М.: Юриспруденция, 2001. С. 3, 406; Дикаев С. У. Террор, терроризм и преступления террористического характера (криминологическое и уголовно-правовое исследование). СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006. С. 86.].

Как правило, представители немногочисленных новых религиозных объединений и групп разобщены и зачастую критически или негативно относятся не только к конкурирующим вероучениям, но и к российскому государству, что в ряде случаев приводит к конфликтному противостоянию. При этом часть из них стремится осуществлять свою деятельность вне сферы правового регулирования.

А. В. Малько определяет правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств, создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения субъектов права[140 - См.: Малько А. В. Основы теории правовых режимов // Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты: монография / под ред. А. В. Малько, И. С. Бразиловой. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 8.]. Несомненно, что сфера права на свободу совести и свободу вероисповедания обладает специальным правовым режимом, что находит подтверждение следующим образом:

1) он устанавливается российским законодательством (федеральным и региональным), основанным на положениях Конституции РФ и международных нормативных правовых актах в данной области общественных отношений, и обеспечивается Российской Федерацией;

2) имеет своей целью осуществление специфического правового регулирования, выделяя во временных и пространственных границах объекты права и открытый перечень субъектов;

3) является особым порядком правового регулирования, включающим определенную совокупность юридических средств и отличающимся их предметным сочетанием;

4) в связи с этим создает определенную степень благоприятности или ее отсутствие в целях удовлетворения интересов субъектов правоотношений.

Данный правовой режим является производным от государственного и политического режимов (основные признаки, состояние, общие свойства, параметры правового режима).

«Правовой режим (law, juridical, legal regime of) – нормативно установленные правила относительно определенного предмета отношений или ситуации, которые должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (объекта или определенной ситуации)… Правовой режим дает определение юридической природы предмета отношений и содержит требования и принципы поведения субъектов в определенной ситуации»[141 - Юридическая энциклопедия / отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юрист, 2001. С. 812. 73].

Данное определение применимо только для тех религиозных объединений и групп, которые действуют полностью или частично в соответствии с федеральным и региональным законодательством о религиозной свободе. Применительно к тем, что действуют полностью и частично вопреки этому законодательству, применяются положения уголовного, административного и гражданского законодательства Российской Федерации. Последние представлены объединениям и группами, уклоняющиеся от государственной регистрации по религиозным причинам, имеющие реликтовый, конспиративный характер (например, истинно православные христиане и др.) или подпольные, преследующие экстремистские, террористические и иные противозаконные цели. В связи с этим следует признать наличие трех форм правового режима для указанных субъектов, действующих в области свободы совести и свободы вероисповедания в Российской Федерации: законный, незаконный и преступный.

В настоящее время закреплен приоритет режима религиозной свободы в Конституции России, что является отличительной особенностью данного периода истории существования российской государственности. В свою очередь, появление значительного количества новых религиозных формирований требует совершенствования правовой регламентации отдельных положений о свободе совести, свободе вероисповедания, религиозных объединениях, ответственности за правонарушения в данной области, а также и пресечения злоупотребления данными правами. «Появление и широкое распространение с начала 90-х гг. ХХ в. в России новых «конфессиональных» образований тоталитарного типа стало несомненным социокультуральным фактом, а их конкретная деятельность поставила вопрос перед правоохранительными органами об оценке вреда здоровью адептов этих «конфессий»»[142 - Кобец П. Н. Причины и условия, способствующие совершению в России экстремистских преступлений новыми конфессиональными образованьями тоталитарного типа (религиозными сектами) // Экстремизм и другие криминальные явления. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2008. С. 46.]. На текущий момент, произошла ответная реакция – усиление позиций традиционных конфессий среди многонационального российского населения. В настоящее время, в Российской Федерации совершенствуется система уголовной ответственности за совершение преступных деяний, посягающих на религиозную свободу, при этом, государство, в соответствии с конституционными принципами, не старается поддерживать или подавить распространение какой-либо религии и стремится обеспечить равные гарантии правовой защиты. Диспозиции статей Уголовного кодекса Российской Федерации по своему содержанию являются бланкетными, поскольку требуют обращения к законодательству, регулирующему свободу совести и свободу вероисповедания в Российской Федерации.

Следует полностью согласиться с выводом И. С. Барзиловой, что: «Проблема выстраивания единого понятийного ряда в юриспруденции в особой степени касается межотраслевых институтов, статус которых в условиях реформирования российской правовой системы и происходящей модернизации действующего законодательства значительно возрастает»[143 - Барзилова И. С. Теоретико-отраслевые основания исследования понятия правового режима // Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты: монография. С. 21.]. Федеральный закон «О свободе совести и религиозных объединениях» был принят в 1997 г., и как основополагающий, комплексный нормативный правовой акт в Российской Федерации, регулирующий область религиозной свободы, базирующийся на положениях Конституции 1993 г., бланкетными диспозициями своих статей тесно взаимосвязан с конституционным, административным, гражданским, налоговым, финансовым, земельным, лесным, уголовным и уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации, что предопределяет необходимость своевременного системного формирования и развития множества правовых институтов, при высокой динамике имеющихся общественных отношений, что является крайне трудоемкой деятельностью. Указанный закон создавался с учетом практики правоприменения Закона РСФСР от 25 октября 1990 г. № 267-1 «О свободе вероисповеданий»[144 - Закон РСФСР «О свободе вероисповеданий» от 25 окт. 1990 г. № 267-1 (в ред. от 27 янв. 1995 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 21. Ст. 240; СЗ РФ. 1995. № 5. Ст. 346.].

В ст. 3 данного Закона РСФСР определялось содержание свободы вероисповеданий, которое включало гарантированное Конституцией РСФСР право каждого гражданина свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и атеистические убеждения, исповедовать любую религию или не исповедовать никакой и действовать в соответствии со своими убеждениями при условии соблюдения законов государства.

Диспозиция – та часть нормы, которая указывает на содержание самого правила поведения, т. е. на юридические права и обязанности, возникающие у субъектов[145 - Алексеев С. С. Проблемы теории права: курс лекций // Собрание сочинений. Т. 3. М.: Статут, 2010. С. 217.].