Правовые режимы в современном российском публичном праве

Правовые режимы в современном российском публичном праве
И. Р. Борисов

Е. В. Богатова

И. В. Тепляшин

Н. А. Фролова

Г. Н. Москалевич

З. А. Кучкаров

А. А. Макарцев

С. В. Розенко

В. Ю. Панченко

И. Ю. Макарчук

Н. А. Морозова

Н. И. Ярошенко

П. В. Тепляшин

И. А. Стародубцева

Н. В. Шапран

А. М. Сабиров

Исследуется категория правового режима в отраслях российского публичного права: административного, международного, уголовно-исполнительного, экологического. Для научных работников, преподавателей, студентов, аспирантов юридических вузов и факультетов и всех, кто интересуется проблемами юриспруденции.

Правовые режимы в современном российском публичном праве монография

Предисловие

Предлагаемая читателю монография посвящена исследованию категории «правовой режим» в публично-правовой сфере. Правовые режимы существуют и функционируют в рамках правовой политики, обеспечивая стабильность и определенную упорядоченность правовых взаимодействий, управляемость субъектами права, приемлемую направленность правовых отношений, достижение целей правовой политики, реализацию интересов субъектов права. Являясь инструментом, используемым для достижения целей и задач правовой политики, юридическая конструкция правового режима прежде всего обеспечивает оптимальность и доступность в достижении «генеральной» цели правовой политики, под которой следует понимать «создание правовых условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»[1 - Статья 7 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.). Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».]. Правовой режим как инструмент в данном аспекте представляет собой особый социальный механизм, способ упорядочения социальных процессов, соединяющий, с одной стороны, статику общественных отношений, закрепленную в нормативных правовых актах и иных формальных источниках права, с другой стороны, его новое состояние как фактический результат реализации тех или иных нормативно-правовых возможностей. Как результат правовой политики правовой режим отражает итоговое состояние правореализационного процесса в той или иной сфере общественных отношений, которое в каждом конкретном случае характеризуется определенной степенью благоприятности (или неблагоприятности) для субъектов права в осуществлении своих нормативных возможностей.

Особую значимость исследуемая категория приобретает в публично-правовой сфере. Комплексное рассмотрение данного участка социальной жизни важно не столько с умозрительных, сколько с прикладных позиций: правовой режим как инструмент не ограничивается констатацией того, что нормативно-регулятивные средства приобретают значение универсальных юридических инструментов правовой политики, посредством которых предопределяется общая специфика публично-правового режима и действие императивных правовых норм в той или иной сфере правовой жизни, а позволяет определить функциональную сторону работы механизмов правовой регуляции общественных отношений.

Как верно было замечено С. С. Алексеевым, категория правового режима относится к таким единицам понятийного ряда теории права, имеющим особое «методологическое значение, которые по своему источнику выработаны на основе применения законов и категорий материалистической диалектики, а по своему содержанию характеризуют объективную диалектику права – его закономерности, его глубинные черты и свойства»[2 - Алексеев С. С. Проблемы теории права: курс лекций: в 2 т. Т. 2. Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1973. С. 343.]. Правовые режимы в публичном праве представляют собой некую правовую абстракцию, которая, с одной стороны, отражает формально-юридическую, обязательную сторону познания правовой действительности посредством анализа нормативных правовых актов и иных формальных источников права – с точки зрения наличествующих на нормативном уровне обязываний и запретов как преобладающих средств воздействия, формально установленного взаимодействия субъектов по формуле «власть-подчинение» и пр. С другой стороны, правовой режим выражает функциональную сторону работы механизмов правовой регуляции общественных отношений, деятельностные закономерности правореализационного процесса в соответствующих областях, которые могут быть обнаружены лишь после претворения нормативных предписаний в жизнь.

Глава 1

Правовой режим благоприятствования как разновидность стимулирующих правовых режимов

(Н. А. Фролова, И. Ю. Макарчук)

Теоретические и прикладные вопросы конструирования и функционирования правовых режимов исторически[3 - Например, в первой половине XIX в. в целях максимально возможного благоприятствования решению проблем коренного населения Сибири в сфере образования и культуры, быта, сохранения их исконных национальных обычаев и традиций под руководством генерал-губернатора Западной Сибири М. М. Сперанского был разработан «Устав об управлении инородцев» (от 22 июля 1822 г.), который предусматривал режим благоприятствования для указанной категории населения: «Инородцы для каждого поколения имеют назначенные во владение земли. Инородцы имеют свободу заниматься земледелием, скотоводством и местными промыслами на водах и землях, каждому роду назначенных. <…> Строго запрещается Россиянам самовольно селиться на землях, во владение инородцам отведенных». «Инородцы управляются собственными своими Родоначальниками и почетными людьми, из коих составляется их степное Управление. Кочующие управляются по степным законам и обычаям, каждому племени свойственным» (§ 48 Устава). «Инородцы, имеют право отдавать детей своих для обучения в учрежденные от Правительства учебные заведения. Имеют право заводить и собственные школы» (§ 58 Устава). Цит. по.: Черноморец С. А., Замиралова С. Г. Правовой режим управления в России (I-я половина XIX в.) // Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты: монография / А. В. Малько, И. С. Барзилова. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 362–388.] и генетически связаны с созданием благоприятных или неблагоприятных условий участникам правовой жизни. Указанная особенность нашла отражение в общетеоретической дефиниции правового режима, где последний определяется как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств, создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права[4 - Косак А. В., Малько А. В. Основы теории правовых режимов // Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты: монография / А. В. Малько, И. С. Барзилова. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 5–19.]. Назначение правовых режимов состоит в том, что они позволяют видеть глубокое социальное содержание права и решать социальные задачи в неразрывной связи с содержанием регулируемых отношений[5 - Алексеев С. С. Специальные вопросы правоведения // Собрание сочинений. Т. 2. М.: Статут, 2010. С. 382.]. Посредством способствования, «создания благоприятных условий для взаимных связей, отношений, торговли»[6 - Толковый словарь русского языка / под ред. С. И. Ожегова, Н. Ю. Шведовой. М.: Аз, 1996. С. 47.] уполномоченными субъектами задается возможность достижения или недостижения участниками правовой жизни соответствующих целей.

Правовой режим благоприятствования преимущественное распространение получил в сфере международной торговли (как торгово-политический режим) и означает, что каждое из договаривающихся государств обязуется предоставлять другому государству, его гражданам и юридическим лицам в той или иной области их взаимоотношений права, преимущества, привилегии и льготы столь же благоприятные, какие оно предоставляет или предоставит в будущем любому третьему государству, его гражданам и юридическим лицам[7 - См., напр.: п. 27 Протокола о торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций (приложение № 16 к Договору о Евразийском экономическом союзе, подписан в г. Астане 29 мая 2014 г.); Глобализация и интеграционные процессы в Азиатско-Тихоокеанском регионе (правовое и экономическое исследование): монография / Н. М. Бевеликова, Н. Г. Доронина, О. О. Журавлева и др.; под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2014. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»; Ким Каг Вон. Принцип наибольшего благоприятствования в ГАТТ-ВТО: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 27; Устинова Т. С. Режим наибольшего благоприятствования в современном международном праве: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 5, 11, 13.]. Режим наибольшего благоприятствования в международных торговых договорах не уравнивает иностранных граждан в правах с местными гражданами, но уравнивает в правах иностранных граждан между собой[8 - Международное частное право: учебник: в 2 т. / Е. А. Абросимова, А. В. Асосков, А. В. Банковский и др.; отв. ред. С. Н. Лебедев, Е. В. Кабатова. Т. 2. Особенная часть. М.: Статут, 2015. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».]. Сфера режима благоприятствования может охватывать в общей форме всю область торговли и судоходства или же содержать по избирательному принципу отдельные сферы отношений, входящих в эту область, а именно: регулирование торговли и платежей (включая таможенные пошлины, транзит, количественные и другие ограничения и запрещения и т. п.); режим для иностранных средств транспорта, включая морские и речные суда, самолеты, железнодорожный подвижной состав, автомобили и т. д.; права иностранных физических и юридических лиц (включая внутренние налоги и сборы). Реже принцип наибольшего благоприятствования[9 - Следует отметить, что термин «принцип наибольшего благоприятствования» имеет в известной мере условный характер, поскольку в настоящее время нет общепризнанного принципа наибольшего благоприятствования. И он подразумевает обобщение многочисленных договорных норм, широко используемых в практике государств. Принцип наибольшего благоприятствования – это само правило, сама норма поведения государства. Совокупность прав и обязанностей, распространяемых на основе такой оговорки, образует режим наибольшего благоприятствования. Принцип наибольшего благоприятствования, будучи примененным к обширным областям регулирования экономических взаимоотношений сторон, порождает определенную систему правил, определенные правовые условия экономического общения между соответствующими странами – режим наибольшего благоприятствования. Другими словами, режим – это то правовое положение, которое складывается в результате применения данной нормы к конкретным отношениям (например, режим наибольшего благоприятствования в области мореплавания, в вопросах таможенного обложения товаров и т. п.). См.: Ким Каг Вон. Указ. соч. С. 28.] распространяют также на дипломатические и консульские иммунитеты и льготы; исключительные права (патенты, авторское право и т. д.); признание и исполнение иностранных судебных и арбитражных решений[10 - Вельяминов Г. М. Международное право: опыты. М.: Статут, 2015. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».]. Режим наибольшего благоприятствования содействует укреплению равноправного сотрудничества между государствами. Отказ же от режима наибольшего благоприятствования рассматривается в качестве международных экономических санкций[11 - См., напр.: Курдюков Г. И. Международные экономические санкции и права человека (применение в практике Совета Безопасности ООН) // Российский ежегодник международного права. Спец. выпуск. СПб., 2000. С. 101.].

На нормативном уровне содержание режима наибольшего благоприятствования раскрывается в ст. I Генерального соглашения по тарифам и торговле (далее – ГАТТ[12 - Генеральное соглашение по тарифам и торговле (англ. General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) – многостороннее соглашение, принятое в 1948 г. между многими странами мира, содержащее правила заключения межгосударственных торговых контрактов и ведения международных торговых операций. Участники соглашения предоставляют друг другу благоприятные условия взаимной торговли. Соглашение призвано устранять излишние ограничения и дискриминацию во внешней торговле. В 1995 г. Всемирная торговая организация заменила собой ГАТТ.]): «В отношении таможенных пошлин и сборов всякого рода, налагаемых на ввоз и вывоз, или в связи с ними, или на перевод за границу платежей за импорт или экспорт, а также в отношении метода взимания таких пошлин и сборов и в отношении всех правил регулирования и формальностей в связи с ввозом или вывозом <…> любое преимущество, благоприятствование, привилегия или иммунитет, предоставляемые любой договаривающейся стороной в отношении любого товара, происходящего из любой другой страны или предназначаемого в любую другую страну, должны немедленно и безусловно предоставляться подобному же товару, происходящему из территории всех других договаривающихся сторон или предназначаемому для территории всех других договаривающихся сторон». Примечательно, что в первые десятилетия функционирования ГАТТ большинство споров возникало именно в связи с нарушением режима наибольшего благоприятствования. В настоящее время число таких споров заметно уменьшилось. Связано это с тем, что адресные преимущества государства предоставляют друг другу, как правило, в рамках региональных интеграционных объединений (зоны свободной торговли, таможенные, экономические, валютные союзы и пр.), которые фактически выведены из-под контроля Всемирной торговой организации (далее – ВТО)[13 - Смбатян А. С. Национальный режим регулирования торговли в трактовке органа по разрешению споров ВТО // Международное правосудие. 2014. № 3. С. 114–115.].

Традиционно вместе с режимом наибольшего благоприятствования упоминается национальный правовой режим. Принцип национального режима относится к одному из основных начал международного частного права. Под национальным режимом понимается приравнивание иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в том, что касается их прав и обязанностей, к отечественным гражданам и юридическим лицам. Поскольку на иностранных физических и юридических лиц распространяются те же права и преимущества, которыми в данной стране пользуются местные физические и юридические лица, все они ставятся в равное положение[14 - Богуславский М. М. Международное частное право: учебник. М.: Юристъ, 2005. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».]. Именно принцип предоставления национального режима и принцип режима наибольшего благоприятствования являются ключевыми опорами ГАТТ и системы ВТО. Они представляют собой «единство, которое организует правовое пространство для международной торговли»[15 - Фоков А. П. Международный арбитражный суд ICC: международные контракты в условиях санкций // Международное публичное и частное право. 2015. № 4. С. 24– 27; Шумилов В. М. Феномен права ВТО и законодательство России // Современный юрист. 2013. № 2. С. 88–106.]. Образно выражаясь, режим наибольшего благоприятствования является как бы ступенькой к национальному режиму[16 - Шинкарецкая Г. Г. Проблемы создания системы электронной торговли стран БРИКС // Современное право. 2015. № 7. С. 136–139.].

Анализ различных срезов российской правовой системы позволяет обнаружить установление режима благоприятствования в отношении некоторых участников правовой жизни.

Так, в Соглашении о государственных (муниципальных) закупках, подписанном между Республикой Беларусь, Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации в 2010 г. рассматриваемый режим определен как предоставление товарам (работам, услугам), происходящим с территорий государств сторон, а также поставщикам и потенциальным поставщикам государств сторон, предлагающим такие товары, выполняющим работы и оказывающим услуги, режима не менее благоприятного, чем предоставляется товарам (работам, услугам), происходящим с территорий третьих стран, а также поставщикам и потенциальным поставщикам третьих стран, предлагающим такие товары, выполняющим работы и оказывающим услуги.

Для отдельных категорий физических и юридических лиц также нередко устанавливается режим благоприятствования, например: создание режима наибольшего благоприятствования для многодетных семей, в том числе бесплатное предоставление земельных участков под строительство жилого дома или дачи при рождении третьего и последующего ребенка[17 - Распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 г.» от 5 сент. 2011 г. № 1538-р. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».]; государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития[18 - Ст. 3 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24 нояб. 1996 г. № 132-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».]; для выхода отечественной мясной продукции на внешние рынки обеспечивается режим максимального благоприятствования для российского экспорта мясосырья и продуктов его переработки[19 - Стратегия развития мясного животноводства в Российской Федерации до 2020 г., утв. Приказом Минсельхоза Российской Федерации от 10 авг. 2011 г. № 267. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».]; для правообладателей создается режим наиболее полного благоприятствования для реализации патентных прав на результаты интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации[20 - Комплексный план развития системы Роспатента до 2015 г., утв. Приказом Роспатента от 4 дек. 2009 г. № 175. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».].

Иногда законодатель предоставляет право установления режима благоприятствования: «в коллективном договоре с учетом финансово-экономического положения работодателя могут устанавливаться льготы и преимущества для работников, условия труда, более благоприятные по сравнению с установленными законами, иными нормативными правовыми актами, соглашениями» (ст. 41 Трудового кодекса Российской Федерации) или возлагает обязанность по его созданию: «управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме» (ч. 1 ст. 161 Жилищного кодекса Российской Федерации); в целях содействия физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и формированию у них навыков здорового образа жизни органы государственной власти органы государственной власти субъектов, органы местного самоуправления в соответствии с их компетенцией создают благоприятные условия для осуществления деятельности физкультурно-спортивных организаций, организаций культуры, организаций, образующих социальную инфраструктуру для детей (п. 3 ст. 14.1 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ).

Запрет создания режима благоприятствования может являться средством обеспечения безопасности в стратегических отраслях экономики. Так, согласно п. 2 ст. 44 Федерального закона «Об электроэнергетике» от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ системный оператор[21 - Системный оператор – один из субъектов оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, специализированная организация, единолично осуществляющая централизованное оперативно-диспетчерское управление в пределах Единой энергетической системы России и уполномоченная на выдачу оперативных диспетчерских команд и распоряжений, обязательных для субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии, влияющих на электроэнергетический режим работы энергетической системы, в том числе потребителей электрической энергии с управляемой нагрузкой (п. 1 ст. 12 Федерального закона «Об электроэнергетике» от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»).], осуществляющий согласование временного вывода объектов электроэнергетики в ремонт, обязан предоставить такое согласование, но вправе потребовать от собственника или иного законного владельца указанных объектов приостановить такой вывод на срок не более чем шесть месяцев в случае наличия угрозы возникновения дефицита электрической энергии на оптовом рынке (дефицита пропускной способности на отдельных участках электрической сети) в результате временного вывода соответствующих объектов из эксплуатации. В случае если к системному оператору одновременно обратились несколько собственников или иных законных владельцев объектов электроэнергетики с просьбой о согласовании их вывода в ремонт, при осуществлении такого согласования он не вправе совершать действия, создающие дискриминационные или, напротив, благоприятные условия для деятельности отдельных лиц из числа указанных собственников.

Рассматриваемый режим также является действенным средством борьбы с коррупционными проявлениями[22 - В различных видах коррупционной деятельности опасно ее самовоспроизводство, т. е. установление стабильных незаконных отношений, которые предполагают целенаправленное привлечение свежих сил в преступную деятельность лиц с обеих сторон для создания особо благоприятного режима существования. См. подр.: Букалерова Л. А., Кузнецова О. А. К вопросу об общественной опасности коррупционной деятельности // Административное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 412–417.] в профессиональной деятельности государственных служащих, когда государственные служащие обязываются действовать беспристрастно, избегая режима наибольшего благоприятствования кому-либо, принимать решения с максимальной прозрачностью, воздерживаясь от создания или использования привилегированных ситуаций[23 - См., напр.: Этический кодекс государственных гражданских служащих Федеральной антимонопольной службы (утв. Приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 25 февр. 2011 г. № 139). Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».].

Следует отметить, что стихийное (не установленное законом) формирование режима наибольшего благоприятствования для одних субъектов может оборачиваться ущемлением прав других. Например, в ежегодных отчетах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации обнаруживаем: «Правоприменительная и судебная практика также свидетельствуют о создании «режима наибольшего благоприятствования» для контрольных и надзорных органов: запрашиваются документы, которые по закону истребовать не вправе; отсутствует информирование проверяемого субъекта об итогах проверки путем принятия соответствующего итогового акта»[24 - Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 г.]; «создание режима наибольшего благоприятствования для одних конфессий и наименьшего – для других есть нарушение норм Конституции Российской Федерации, гарантирующей всем и каждому равное право исповедовать любую религию»[25 - Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 г., доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 г.].

В процессуальной науке и практике режим благоприятствования находит выражение в режиме благоприятствования защите (favor defensionis). В литературе высказывается мнение, что субъекты и участники юридического процесса не должны помещаться в особые условия, благоприятные или нет для реализации своих прав и законных интересов, в противном случае – создание благоприятных условий для одних и неблагоприятных для других – может привести к нарушению принципа состязательности сторон[26 - Беляева Г. С. К вопросу о сущности процессуального правового режима // История государства и права. 2013. № 13. С. 63–64.]. Думается, здесь необходим содержательный подход. Состязательное построение судопроизводства предполагает равенство сторон и равноудаленность от них беспристрастного и независимого суда, однако сторона обвинения, представленная (кроме дел частного обвинения) государственными органами, наделена властными полномочиями, в том числе необходимыми для производства следственных действий и получения доказательств, и, естественно, она обладает неравными со стороной защиты возможностями отстаивания своей позиции. Для выравнивания прав сторон в состязательном процессе Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает для защиты ряд процессуальных преимуществ[27 - Применительно к процессу доказывания основой режима благоприятствования защите является специфика стоящих перед нею задач. Возложение бремени доказывания, т. е. обязанности установления обстоятельств, входящих в предмет доказывания, а также опровержения доводов, приводимых в защиту подозреваемого или обвиняемого, на сторону обвинения означает, что стоящая перед ней цель – это установление события преступления и лица, его совершившего. В силу презумпции невиновности подозреваемый или обвиняемый, а следовательно, и стороны защиты в целом не обязаны доказывать свою невиновность, а все сомнения в виновности обвиняемого, которые не могут быть устранены в установленном законом порядке, толкуются в пользу обвиняемого. Поэтому для стороны защиты цель доказывания будет достигнута, если возникнет сомнение в обоснованности утверждения стороны обвинения. (См. подр.: Михайловская И. Б. Правило «благоприятствования» защите и его влияние на процесс доказывания // Государство и право. 2007. № 9. С. 41–49).], которые и обозначаются как режим благоприятствования защите. Указанный режим имеет несомненное значение с точки зрения обеспечения процессуального равноправия сторон[28 - Лотыш Т. А. Проблемы гарантий принципа состязательности в уголовном судопроизводстве // Государство и право. 2002. № 6. С. 104.]. Аналогичный режим обнаруживаем и в административном судопроизводстве, где, несмотря на юридическое равенство сторон перед законом и судом и их процессуальное равноправие, частное лицо фактически является более слабой стороной в процессе. Режим благоприятствования защите – одна из характерных особенностей правового режима административного судопроизводства. Он призван не допустить, чтобы судебный процесс превратился в «избиение» формально равного, но фактически более слабого. Этот принцип определяет иное, чем в гражданском процессе, распределение бремени доказывания, обусловливает появление принципа процессуальной активности суда и др.[29 - Зеленцов А. Б. Административное судебное право: концептуальные проблемы формирования // Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 39–46.]

В настоящее время получают развитие и иные отраслевые режимы благоприятствования. Анализ норм уголовно-процессуального права и сложившейся судебной практики позволяет сделать вывод о том, что в российской правовой системе сформирован особый, льготный правовой режим восстановления прав, нарушенных в результате незаконного и необоснованного уголовного преследования, применения мер процессуального принуждения, – режим благоприятствования реабилитации[30 - Элементами режима благоприятствования реабилитации является следующее: закон не ограничивает круг лиц, имеющих право добиваться возмещения вреда в порядке реабилитации, только участниками уголовного процесса; незаконно или необоснованно ограниченные права подлежат восстановлению независимо от итогового решения по уголовному делу; сочетание публично-правовых и диспозитивных механизмов в процедуре восстановления нарушенных прав; вред возмещается независимо от вины государственных органов и должностных лиц; вред возмещается за счет государства; возмещение государством расходов на юридическую помощь, оказанную в целях восстановления потерпевшего в правах; альтернативная подсудность вопроса о возмещении реабилитированному имущественного вреда. См. подр.: Дикарев И. Режим благоприятствования реабилитации в уголовном процессе // Уголовное право. 2012. № 4. С. 85–89.].

Особое значение режим благоприятствования имеет для офшорных[31 - Оффшорная зона (от англ. offshore – вне территории/берега) представляет собой территорию государства или часть территории государства, специализирующуюся на создании специального благоприятного правового режима в отношении иностранных юридических лиц (нерезидентов), заключающегося в предоставлении последним ряда сервисных услуг, в том числе юридических, налогового обслуживания, удобных условий при регистрации оффшорных компаний, широкого спектра банковских услуг, включая сохранение конфиденциальности, и т. п. См.: Шумилов В. М. Международное экономическое право. Ростов-н/Д: Феникс, 2003. С. 512.Налоговый кодекс Российской Федерации в ст. 284 определяет офшорные зоны как государства и территории, предоставляющие льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающие раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций.] и особых экономических зон[32 - Особая экономическая зона – часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны (ст. 2 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»).]. Режим наибольшего благоприятствования предусматривает различные льготы, которые направлены на развитие инвестиционной политики Российского государства с помощью привлечения внутренних и внешних денежных средств путем создания офшорных и особых экономических зон[33 - Лиманская А. П. Специальные правовые режимы: общетеоретический анализ: дисс. … канд. юрид. наук. Ростов-н/Д, 2014. С. 34–35.]. Государство в экономической сфере призвано повседневно поддерживать режим благоприятствования для участников предпринимательской деятельности в сфере свободного рынка, неприкосновенность собственности, свободу договора, состояние свободной конкуренции, пресекать злоупотребления экономической свободой, устранять неблагоприятные последствия таких нарушений[34 - Алексеев С. С. Философия права. М.: Норма, 1999. С. 319–320.]. Иногда режим благоприятствования, характерный для офшорных и особых экономических зон, может приводить к негативным ситуациям: в качестве примера территории, предоставляющей налоговые льготы, можно привести город Байконур. Его статус определен Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти (далее – Соглашение), подписанным в декабре 1995 г. Президентом Российской Федерации и Президентом Республики Казахстан. Согласно ст. 7 Соглашения, глава городской администрации имеет право предоставлять в соответствии с законодательством Российской Федерации налоговые и иные льготы предприятиям с учетом значимости их деятельности для населения города в пределах сумм налогов и иных платежей, зачисляемых в доход городского бюджета. На основании же ст. 10 и 12 Соглашения, все налоги, сборы, пошлины и иные поступления на территории города, взимаемые с юридических и физических лиц, зачисляются в бюджет города и относятся к финансовым средствам города Байконур. При таком положении вещей, несмотря на ссылку о предоставлении льгот в соответствии с законодательством Российской Федерации, беспредел в льготном стимулировании может достигать достаточных высот, «обескровливая» российский бюджет. В настоящее время, выправляя подобное положение, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил предоставления налоговых льгот организациям и индивидуальным предпринимателям, зарегистрированным на территории города Байконур» от 25 октября 2001 г. № 747, налоговые льготы не могут предоставляться ни по каким-либо федеральным налогам. Правовые средства в виде особо стимулируемых экономических зон не имеют ничего общего с беспределом, с «малозаконным» обогащением. Целью их учреждения является социально-активное поведение личности, ведущее к позитивному развитию государства, его субъектов. Совокупность стимулирующих правовых средств, представляющих режимы наибольшего благоприятствования для развития бизнеса, в связи с перекосами развития получили уже ограничивающее регулирование[35 - Лебедева Е. Н. Правостимулирующая политика и правовые режимы: проблемы взаимодействия // Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты: монография. С. 159–175.].

Режим наибольшего благоприятствования складывается из целой системы привлекательных дозволений, льгот и поощрений[36 - Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М.: Юристъ, 2004. С. 209–210; Морозова И. С. Правовые льготы: учеб. пособие / под ред. А. В. Малько. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. С. 6; Лиманская А. П. Указ. соч. С. 95, 120.] с созданием субъектам благоприятного юридического климата, предоставлением определенных преимуществ и выгод[37 - Лиманская А. П. Указ. соч. С. 34–35; Косак А. В., Малько А. В. Указ. соч. С. 5–19.]. При этом в силу нераспространенности категории «режим наибольшего благоприятствования» в законодательстве, а также юридико-технических особенностей законотворческой деятельности рассматриваемый режим не всегда прямо поименован в нормативных актах именно как «режим наибольшего благоприятствования», но по существу предоставляемые участникам правовой жизни дозволения, льготы и поощрения образуют рассматриваемый режим. В таком случае для квалификации предоставленного режима в качестве благоприятствующего приходится прибегать к толкованию правовых норм. Например, согласно ч. 3 ст. 39 Конституции Российской Федерации: «Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность». Посредством толкования мы приходим к выводу, что «указание в статье на поощрение добровольного социального страхования, создания дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности позволяет рассматривать в качестве обязанности государства создание благоприятного правового режима для становления и развития негосударственных форм социального обеспечения, принятие организационно-правовых и финансовых мер, направленных на стимулирование участия граждан, юридических лиц в их создании и деятельности. Так, конкретизируя положение ч. 3 ст. 39 Конституции, Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» предусматривает, что государство стимулирует более активное участие фондов, граждан и работодателей в добровольном пенсионном обеспечении путем предоставления им льгот по уплате налогов и сборов»[38 - Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь и др.; под ред. В. Д. Зорькина. М.: Норма, Инфра-М, 2011. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».].

Подобное положение дел находим и в образовательном законодательстве. Статья 71 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ содержит перечень особых прав, предоставляемых определенным категориям абитуриентов при приеме на обучение по программам бакалавриата и специалитета, в том числе: прием без вступительных испытаний; прием в пределах установленной квоты при условии успешного прохождения вступительных испытаний; преимущественное право зачисления при условии успешного прохождения вступительных испытаний и при прочих равных условиях; прием на подготовительные отделения федеральных государственных образовательных организаций высшего образования для обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета. Приведенные особые права образуют режим благоприятствования для некоторых категорий абитуриентов:

– право на прием без вступительных испытаний имеют победители и призеры заключительного этапа Всероссийской олимпиады школьников, члены сборных команд, участвовавших в международных олимпиадах по общеобразовательным предметам, чемпионы и призеры Олимпийских игр, Паралимпийских игр и Сурдлимпийских игр, чемпионы мира, чемпионы Европы, лица, занявшие первое место на первенстве мира, первенстве Европы по видам спорта, включенным в программы Олимпийских игр, Паралимпийских игр и Сурдлимпийских игр, по специальностям и (или) направлениям подготовки в области физической культуры и спорта;

– право на прием в пределах установленной квоты имеют дети-инвалиды, инвалиды I и II групп, инвалиды с детства, инвалиды вследствие военной травмы или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, которым согласно заключению федерального учреждения медико-социальной экспертизы не противопоказано обучение в соответствующих образовательных организациях.

Относительно указанных особых прав высказано мнение, согласно которому «степень лояльности при приеме в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, в указанных правах неодинакова и построена от большей к меньшей. Режим наибольшего благоприятствования предполагает отсутствие вступительных испытаний. Далее в иерархии прав законодателем предусмотрена квота, в которую лицо может быть включено только при условии успешного прохождения вступительных испытаний, т. е. с минимально необходимым баллом. Следом за квотой действует преимущественное право при условии успешного прохождения вступительных испытаний и при прочих равных условиях»[39 - Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» (постатейный). / Н. С. Волкова, Ю. А. Дмитриев, О. Ю. Ере-мина и др. М.: Деловой двор, 2013. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».]. Приведенное суждение позволяет прийти к дискуссионному выводу о том, что если в нормативном акте предоставляемый режим не поименован как благоприятствующий, то мнение о том, является ли наличествующий режим режимом благоприятствования, – оценочное. Другими словами, все приведенные особые права можно охарактеризовать как режим наибольшего благоприятствования (так как соответствующие категории абитуриентов на основании предоставляемых особых прав оказываются в более выгодном положении, чем остальные абитуриенты); возможно только первое из особых прав – прием без вступительных испытаний квалифицировать как режим наибольшего благоприятствования (или в качестве режима сверхблагоприятствования[40 - При описании правовых режимов иногда встречается такая характеристика, как «сверхблагоприятность». См., напр.: Косак А. В., Малько А. В. Указ. соч. С. 5–19.]); согласно иному подходу прием в пределах установленной квоты при условии успешного прохождения вступительных испытаний представляется возможным обозначить в качестве режима наибольшего благоприятствования, а следующее особое право – преимущественное право зачисления при условии успешного прохождения вступительных испытаний и при прочих равных условиях считать режимом благоприятствования.

Считаем, что прямое указание в нормативных актах на установление режима благоприятствования упорядочивает соответствующий участок правового регулирования, повышает эффективность правовой нормы, дисциплинирует правоприменителей, способствует наиболее полному удовлетворению прав и законных интересов, скорейшему достижению поставленных целей. Вряд ли можно признать верным подход, при котором в ранее действовавшем Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ в ст. 4 «Меры государственной поддержки развития физической культуры и спорта» прямо указывалось, что государство поддерживает развитие спорта в целях достижения высших спортивных результатов и создает для этого благоприятные условия посредством: увеличения количества спортивных школ всех видов и типов, училищ олимпийского резерва; строительства новых и модернизации существующих баз и центров подготовки сборных команд по различным видам спорта; выделения ассигнований на комплексные научные исследования по проблемам развития спорта высших достижений; стимулирования деятельности физкультурно-спортивных организаций по подготовке спортсменов высокого класса и их участия в международных соревнованиях; поощрения меценатства и благотворительности, но при этом действующий Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ, несмотря на приоритетность развития спорта высших достижений, закрепленную программным документом[41 - См. подр.: Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006–2015 гг.», утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 янв. 2006 г. № 7. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».], не содержит упоминания о режиме благоприятствования спорту высших достижений, а также общего перечня благоприятствующих условий.

В международном и российском праве, а также доктрине трактовка режима благоприятствования различается. В одном из классических учебников по международному праву обнаруживаем: «В обычном (неюридическом) языке, применяя этот термин (режим наибольшего благоприятствования – прим. авт.), имеют в виду создание для кого-то самых лучших, благоприятных условий. В действительности это не так, режим наибольшего благоприятствования отличается от национального режима тем, что в силу режима наибольшего благоприятствования в равное положение ставятся иностранные организации и иностранные граждане между собой, а в силу национального режима они ставятся в равное положение с отечественными лицами <…>. В отличие от национального режима принцип наибольшего благоприятствования может быть предусмотрен только в международном договоре»[42 - Богуславский М. М. Указ. соч.]. По нашему мнению, для целей российской национальной правовой системы понимание режима наибольшего благоприятствования как «создание для кого-то самых лучших, благоприятных условий» является приемлемым. Международное право – это особая система правовых норм, не включающая в себя нормы национальных систем права[43 - Он же. Культурные ценности в международном обороте: правовые аспекты: монография. М.: Норма, Инфра-М, 2012. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».], поэтому негативный эффект от подобного подхода исключен.

Режим благоприятствования является разновидностью стимулирующего режима[44 - Правовой режим стимулирования определяется как «установленный нормами права и обеспечиваемый государством порядок правового регулирования, деятельности, объектов (территорий), представленный позитивными стимулирующими средствами и создающий конкретную степень благоприятности для удовлетворения интересов отдельных субъектов права, целью которого является достижение социального согласия». См. подр.: Забугин И. Р. Стимулы в специальных правовых режимах // Вектор науки ТГУ. 2011. № 1. С. 67.]. Правовой режим стимулирования способен побудить личность к активному правомерному поведению, предоставляет свободу выбора при принятии юридически значимых решений. Правовые стимулы побуждают субъектов права при помощи юридических средств к законопослушному поведению, создающему для удовлетворения собственных интересов субъекта[45 - Важное значение также имеет баланс интересов, предполагающий «установление порядка, обеспечивающего согласование интересов различных субъектов и режим благоприятствования для их реализации путем определения правового механизма взаимного удовлетворения интересов и решения взаимных противоречий и конфликтов». См.: Киракосян С. А. Принцип равенства в российском гражданском праве: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Ростов-н/Д, 2009. С. 10.] режим благоприятствования[46 - Малько А. В., Вырлеева-Балаева О. С. Правовой режим ограничения государственной власти // Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты: монография. С. 35.]. Следует расширять сферы применения режима благоприятствования, а особое значение уделить режиму благоприятствования в области прав человека, поскольку «права человека как главное звено правового режима стимулирования для индивида есть источник постоянного воспроизводства его инициативы, предприимчивости, инструмент саморазвития гражданского общества <…>. Они все прочнее становятся точкой отсчета в национальных правовых системах, правовом регулировании»[47 - Малько А. В. Правовое государство // Правоведение. 1997. № 3. С. 141.].

С учетом вышеизложенного под правовым режимом благоприятствования следует понимать порядок правового регулирования общественных отношений, выражающийся в определенном сочетании дозволений, льгот и поощрений, создающий благоприятные условия физическим и (или) юридическим лицам в целях удовлетворения их интересов, достижения социально-экономических целей.

Глава 2

Идентификация избирательности правоприменения при оценке правовых режимов