Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (постатейный)

Обязательными условиями реализации представленного в абз. 2 п. 1 комментируемой статьи ограничения называется нарушение требований к размеру и местоположению вновь формируемых земельных участков. Следует отметить, что используемый в контексте представленной нормы соединительный союз «и» подразумевает одновременного наличие двух названных условий. В таком случае наличие лишь одного из названных условий не является препятствием к осуществлению такого рода сделки. Однако при таком подходе создаются условия для потери целостности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, происходит их минимизация и как следствие невозможность их использования по целевому назначению. Отсутствие в законе субъекта РФ требования о соблюдении минимального размера при образовании (выделении) нового участка либо его незначительный размер способствует обороту вновь образуемых участков, но может привести к их дроблению между множеством лиц и затрудняет образование крестьянских (фермерских) хозяйств или личных подсобных хозяйств, если в этом же субъекте РФ минимальный размер участка для них выше, чем размер доли в большинстве хозяйств.

Принимая во внимание, что в содержании комментируемой статьи основной акцент сделан именно на определении предельных размеров земельных участков, поэтому основным условием, ограничивающим совершение сделок, должен быть именно минимальный размер участка, установленный законом субъекта РФ. Таким образом, используемый в содержании нормы, представленной абз. 2 п. 1 комментируемой статьи, союз «и» при перечислении условий, запрещающих совершение сделок с земельными участками, целесообразно заменить союзом «или».

Установление ограничений на выдел земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок из состава искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий преследует цель создать благоприятные условия для функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации, наиболее полного и рационального использования природно-климатического и экономического потенциала, направленного на повышение продуктивности отечественного сельскохозяйственного производства, его экологизацию в целях обеспечения населения страны качественным продовольствием и улучшения социальной обстановки и жизни на селе, включая сохранение существующих и создание новых рабочих мест.

Предоставление гражданам (физическим лицам) в собственность, владение и пользование земельных участков в границах мелиоративной системы общего пользования допускается при условии соблюдения технологической схемы эксплуатации сооружений и устройств этой системы, являющихся общими для нескольких граждан (физических лиц). В указанных условиях формирование новых земельных участков из состава искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий и (или) осушаемых земель осложнено дополнительными требованиями, предъявляемыми к проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию мелиоративных систем. При распределении между гражданами (физическими лицами) мелиорированных земель в границах мелиоративной системы общего пользования эти лица обязаны осуществлять содержание и ремонт указанной мелиоративной системы на долевой основе пропорционально объему водоподачи или площади осушенных земель с заключением соответствующих договоров и привлечением (или созданием) специализированных организаций в области мелиорации земель.

Реализацию представленных в рассматриваемой норме ограничений законодатель связывает с предельным минимальным размером земельного участка для искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий и (или) осушаемых земель. Последний в свою очередь устанавливается законами субъекта РФ исходя из совокупной площади всех земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в пределах его административных границ, удельных площадей земель искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий и (или) осушаемых земель в их составе, степени развитости мелиоративной системы, в том числе разрабатываемых и готовых к вводу в эксплуатацию, климатических, географических и иных особенностей района.

В числе особенностей нормы абз. 3 п. 1 комментируемой статьи следует отметить, что она распространяет свое действие исключительно на отношения общей долевой собственности на землю. При этом состав и количество собственников земельного участка принципиального значения не имеют.

Перечисленные положения комментируемого Закона чрезвычайно важны для недопущения формирования земельных участков, использование которых в сельском хозяйстве невозможно с технологической точки зрения.

3. Правила ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения их минимальным размером имеет свои исключения. В силу прямого указания названные ограничения не распространяются в случаях:

выдела земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства;

изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд и (или) последующего изменения целевого назначения земель для строительства.

Выделение земельных участков менее установленного минимального размера для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств, законодатель ставит в зависимость от видов деятельности, ими осуществляемых. Перечень последних, представленный в тексте комментируемой нормы, является открытым и сформирован по принципу их осуществления по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее установленных минимальных размеров.

Законодатель не дает дополнительного определения того, что следует понимать под «технологией, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее минимальных». Более того, соответствующего разъяснения не дается и в сопутствующих законодательных актах, которыми по смыслу ст. 1 настоящего Закона осуществляется правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения. Исходя из общей концепции комментируемого Закона технологии, допускающие использование земельных участков, размеры которых менее установленных минимальных размеров, можно определить как процесс, состоящий из совокупности средств, методов, приемов и режима использования земельного участка, не связанного с производством, первичной и последующей (промышленной) переработкой сельскохозяйственной продукции в соответствии с утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. № 446 «Об утверждении перечня сельскохозяйственной продукции, производство, первичную и последующую (промышленную) переработку которой осуществляют сельскохозяйственные товаропроизводители»[25 - СЗ РФ. – 2008. – № 25. – Ст. 2981.], либо ее производство при условии, что доля хода от ее реализации составляет менее 50% от совокупного дохода за календарный год.

Именно к такого рода деятельности и относятся заявленные в тексте комментируемой статьи садоводство, овощеводство, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, рыбоводство.

Размер земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, в таких случаях определяется на основании данных, указанных в документах, удостоверяющих право на земельную долю. Выдел земельного участка в счет земельной доли допускается для создания либо расширения личного подсобного хозяйства или крестьянского фермерского хозяйства, а также для передачи участка в аренду или распоряжения им иным образом.

В качестве второго основания оборота земельных участков меньшего, чем установленный законами субъекта РФ, минимального размера законодатель называет случаи изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд и (или) последующего изменения целевого назначения земель для строительства. В силу прямого указания свое действие абз. 5 п. 1 комментируемой статьи распространяет на формируемые земельные участки.

Основания изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд представлены ст. 49 ЗК РФ, перечень которых является открытым. Он может быть дополнен и иными основаниями, установленными в случаях изъятия земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, законами Российской Федерации, а в случаях муниципальной собственности – законами субъектов РФ. Условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд устанавливаются ст. 55 ЗК РФ. Выкуп для государственных или муниципальных нужд части земельного участка допускается не иначе как с согласия собственника.

В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений, определяются федеральным земельным законодательством. Полномочия по изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд установлены в ст. 9 – 11 ЗК РФ.

Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. Решение федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты.

Особенности изъятия земельных участков, используемых не по целевому назначению, с нарушением действующего законодательства или ненадлежащим образом, определены положениями ст. 284 – 286 ГК РФ.

Обязательным условием формирования таких земельных участков менее установленного минимального размера названа потенциальная возможность изменения их целевого назначения. В качестве юридического основания их предоставления законодателем называется наличие следующих документов:

утвержденные акты о выборе земельных участков для строительства и материалы предварительного согласования мест размещения объектов;

документы территориального планирования;

документация по планировке территории;

землеустроительная документация.

Упоминая об акте о выборе земельных участков для строительства как документе, оформляющем результаты выбора земельного участка, федеральное законодательство не дает четкого представления о его содержании. Действующим ЗК РФ установлено единственное требование к последнему – наличие в приложении к нему утвержденных органом местного самоуправления схем расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора. В случае предполагаемого изъятия, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд к акту о выборе земельного участка также прилагаются расчеты убытков собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков (п. 5 ст. 31 ЗК РФ).

Требования к форме и содержанию рассматриваемого документа в большинстве случаев определяются региональным законодательством. Более того, не исключена возможность того, что соответствующие требования могут быть утверждены на уровне нормативных правовых актов муниципальных образований. В самом общем виде в акте о выборе земельных участков для строительства могут быть указаны:

лицо, по заявлению которого осуществлялся выбор земельного участка;

перечень должностных лиц, участвовавших в согласовании места размещения объекта;

местоположение земельного участка и его площадь;

целевое назначение (разрешенное использование) объекта;

рекомендации по дальнейшему оформлению прав на земельный участок.

В случае если использование земельного участка для строительства объекта возможно после изменения его категории (например, если промышленный объект выбран на землях сельскохозяйственного назначения), то это обстоятельство следует отразить в акте о выборе земельного участка.

По требованию комментируемой статьи к акту о выборе земельных участков для строительства в целях изъятия земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд менее установленного минимального размера должны быть приложены материалы предварительного согласов а ния мест размещения объектов. К такого рода материалам по смыслу ЗК РФ относятся:

технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты;

документы государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в границах земельного участка;

материалы межевания объектов землеустройства;

сведения о проделанной органами местного самоуправления городских или сельских поселений работе по информированию населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства;

сведения о реализации предоставленного гражданам, общественным организациям (объединениям), религиозным организациям и органам территориального общественного самоуправления права участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы последних, связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. В случае если изъятие земельных участков осуществляется в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей. При их проведении к актам о выборе земельных участков для строительства должны быть приложены результаты схода или референдума;

уведомление собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их собственности, пользовании и владении земельных участков, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. Порядок и условия предоставления такой информации могут быть установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Обязательным условием изъятия земельных участков, входящих в состав земель сельскохозяйственного назначения, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд является подтверждение необходимости такого изъятия для целей государственного или муниципального строительства. Данное обстоятельство может быть подтверждено утвержденным документом территориального планирования.

Территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Осуществление территориального планирования, его виды, порядок составления соответствующих документов регулируются нормами Градостроительного кодекса РФ и принимаемых на его основе законодательных и подзаконных правовых актов. В соответствии с п. 2 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ документы территориального планирования подразделяются на:

1) документы территориального планирования Российской Федерации;

2) документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

3) документы территориального планирования муниципальных образований.

Документами территориального планирования РФ являются схемы территориального планирования Российской Федерации в области:

1) развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи;

2) обороны страны и безопасности государства;

3) развития энергетики;