Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (постатейный)

2) полная отмена межрегиональных торговых ограничений, ограничение монополизма государственных и «квазигосударственных» торговых посредников, финансовое оздоровление отрасли путем реструктуризации задолженности сельхозтоваропроизводителей по платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды;

3) разработка и введение в действие механизмов лизинговых поставок сельскохозяйственным товаропроизводителям машиностроительной продукции и племенного скота, развитие механизма страхования урожая сельскохозяйственных культур и системы страхования в сельском хозяйстве, формирование системы долгосрочного кредитования предприятий и организаций агропромышленного комплекса, стимулирование инвестиционной деятельности в сельском хозяйстве;

4) содействие расширению рынков сбыта агропродовольственной продукции.

Законодатель не ограничивает пределы правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения действием названных нормативных правовых актов. Представленный в п. 2 комментируемой статьи перечень последних допускает в процессе правоприменительной деятельности руководствоваться и иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ.

В настоящее время систему законодательных актов, включающих в пределы своего действия общественные отношения, связанные с оборотом земель сельскохозяйственного назначения, могут быть включены:

Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ[5 - СЗ РФ. – 2005. – № 1 (ч. 1). – Ст. 16.], нормами которого установлены дополнительные требования к порядку согласования проекта схемы территориального планирования РФ, в случаях если предложения, содержащиеся в указанном проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии с документами территориального планирования субъекта Российской Федерации планируемых границ земель сельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 12, п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 25), а также определяют содержание документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов с учетом предполагаемых изменений границ земель сельскохозяйственного назначения (п. 3 ст. 14, п. 3 ст. 23);

Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[6 - СЗ РФ. – 2007г. – № 49. – Ст. 6071.], разрешающий строительство и эксплуатацию линейных олимпийских объектов на земельных участках в составе земель сельскохозяйственного назначения без их перевода из одной категории земель в другую, с последующей их рекультивацией после завершения строительства и ввода линейных олимпийских объектов в эксплуатацию при условии, если они не требуются для эксплуатации указанных объектов (п. 13.3 ст. 14). По смыслу рассматриваемого документа земельные участки, образуемые из земельных участков сельскохозяйственного назначения или земель сельскохозяйственного назначения и предназначенные в соответствии с документацией по планировке территории для размещения олимпийских объектов федерального значения, относятся к категории земель промышленности и иного специального назначения, за исключением случаев, когда указанные образуемые земельные участки предназначены для размещения дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов (п. 13.1 ст. 15). При выполнении в отношении указанных образуемых земельных участков в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости», работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения об указанных образуемых земельных участках, в соответствующем межевом плане указываются категория земель промышленности и иного специального назначения в отношении указанных образуемых земельных участков, а также реквизиты соответствующей документации по планировке территории для размещения олимпийских объектов федерального значения.

Пунктом 19 ст. 15 данного Закона установленные дополнительные требования к порядку принятия решения о резервировании в отношении находящихся в долевой собственности земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, которые должны быть опубликованы в печатном издании, определенном законом Краснодарского края для подачи объявлений в соответствии с Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»[7 - СЗ РФ. – 2007. – № 31. – Ст. 4017.], определяющий круг лиц, обладающих правом на обращение с заявлениями о кадастровом учете в органы кадастрового учета, в том числе и от имени собственников долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, если число этих собственников превышает пять (п. 1 ст. 20). Им же оговорены особенности согласования местоположения границ земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения (п. 6 ст. 39);

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»[8 - СЗ РФ. – 2007. – № 1 (ч. 1). – Ст. 27.], в числе прочего предусматривающий государственную поддержку мероприятий по охране сельскохозяйственных земель (ст. 13);

Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»[9 - СЗ РФ. – 2004 г. – № 52 (ч. 1). – Ст. 5276.], нормы которого, учитывая специфику, уникальный характер, особые свойства и значение в условиях современного общества, формируют собственный специальный порядок перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию (гл. 2). Особенность установленного порядка помимо прочего заключается и во внутривидовом делении соответствующих земельных участков, повышенное внимание среди которых уделено участкам из числа земель сельскохозяйственного назначения в связи с организацией проведения встречи глав государств и правительств стран – участниц форума «Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 г. в городе Владивостоке;

Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»[10 - СЗ РФ. – 2003. – № 24. – Ст. 2249.], разрешающий получение для ведения фермерского хозяйства, в том числе и для строительства зданий, строений и сооружений, необходимых для осуществления деятельности из государственной или муниципальной собственности, в качестве выдела в счет земельной доли, возникшей в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, земельных участков из числа земель сельскохозяйственного назначения, а также устанавливающий порядок их выделения на указанные цели (ст. 11 – 13);

Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»[11 - СЗ РФ. – 2001. – № 26. – Ст. 2582.], которым определены цели внутрихозяйственного землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения (ст. 18);

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[12 - СЗ РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.], относящий к полномочиям органов власти субъектов РФ решение за счет собственных бюджетных средств вопросов планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель (подп. 10 п. 2 ст. 26.3);

Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)[13 - СЗ РФ. – 1998. – № 29. – Ст. 3400.], допускающий отсрочку на основании судебного решения на срок до одного года обращения взыскания на заложенные земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения (п. 3 ст. 54), а равно устанавливающий правило о взыскании образовавшей задолженности за счет заложенного имущества только на основании судебного решения (п. 2 ст. 55). Кроме того, не допускается обращение взыскания на заложенный земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения до истечения соответствующего периода сельскохозяйственных работ с учетом времени, необходимого для реализации произведенной или произведенной и переработанной сельскохозяйственной продукции. Данное требование действует до 1 ноября года, в котором предусмотрено исполнение обеспечиваемого ипотекой обязательства или его части, если договором об ипотеке не предусмотрена иная дата (п. 3 ст. 68);

Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»[14 - СЗ РФ. – 1998. – № 29. – Ст. 3399.], целью которого является установление правовых основ государственного регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, в том числе арендаторами, земельных участков хозяйственной деятельности (ст. 2);

Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»[15 - СЗ РФ. – 1998. – № 16. – Ст. 1801.], предусматривающий основания ограничения предоставления садовых, огородных и дачных земельных участков из состава особо ценных сельскохозяйственных угодий (ст. 15);

Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»[16 - СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 142.], определивший в числе одной из целей мелиорации создание необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.

Наряду с ними действует отдельная группа законодательных актов, прямо и не содержащих нормы, регулирующие оборот земель сельскохозяйственного назначения, однако создающие дополнительные условия в реализации положений комментируемого Закона. К их числу относится Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»[17 - СЗ РФ. – 2002. – № 43. – Ст. 4190.], который предоставляет преимущественное право приобретения земельных участков из числа земель сельскохозяйственного назначения и иного имущества сельскохозяйственной организации должника лицам, занимающимся производством или производством и переработкой сельскохозяйственной продукции и владеющим земельным участком, непосредственно прилегающим к земельному участку должника (п. 2 ст. 179 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)).

Вторую группу источников правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения составляют законодательные акты субъектов Российской Федерации. Их включение основано на конституционном разграничении полномочий федерального центра и регионов, в соответствии с которым вопросы правового регулирования владения, пользования и распоряжения землей, в том числе и землями сельскохозяйственного назначения, относятся к предмету их совместного ведения.

Формально законодатель не ограничивает какими-либо пределами и степень правового вмешательства представительных органов власти субъектов РФ в регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения. Однако в ряде норм комментируемого Закона содержатся положения, охватывающие общественные отношения, которые входят в предмет правового регулирования регионального законодательства. Субъекты РФ могут принимать свои законы по следующим вопросам:

1) разработка и установление порядка приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п. 4 ст. 1);

2) установление минимального размера образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (абз. 1 п. 1 ст. 4);

3) определение максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица (п. 2 ст. 4);

4) установление случаев отчуждения земельных участков из числа земель сельскохозяйственного назначения или долей в праве общей собственности в пользу муниципального образования (п. 1 ст. 5 Закона);

5) определение случаев и оснований приобретения земельных участков из числа земель сельскохозяйственного назначения в случае отказа лица, ранее изъявившего желание приобрести, от его приобретения (п. 3 ст. 5);

6) установление случаев, наличие которых является основанием для обращения органов местного самоуправления с заявлением в суд о принудительном изъятии у собственника земельного участка из числа земель сельскохозяйственного назначения (п. 3 ст. 6);

7) определение минимального срока аренды земельного участка сельскохозяйственных угодий (п. 3 ст. 9);

8) определение средств массовой информации, в которых в обязательном порядке подлежат опубликованию сообщения:

о наличии предлагаемых к передаче в аренду находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (п. 2 ст. 10 настоящего Закона);

о намерении участника долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, в случаях если общее собрание участников долевой собственности не утвердило местоположение части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей (п. 3 ст. 13);

о невостребованных земельных долях с указанием их собственников, которые опубликовывается в средствах массовой информации (п. 5 ст. 13);

о проведении общего собрания участников долевой собственности, на рассмотрение которого предполагается вынесение вопроса о порядке владения и пользования земельным участком, находящимся в долевой собственности (п. 1 ст. 14);

9) определение выкупной цены переданного в аренду гражданину или юридическому лицу земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (п. 4 ст. 10);

10) определение случаев и оснований безвозмездной передачи гражданам на праве собственности сельскохозяйственных угодий, предоставленных сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии со ст. 28 ЗК РФ (п. 4 ст. 10);

11) определение перечня граждан, обладающих правом на получение земельной доли, и порядок определения ее размера (п. 4 ст. 10);

12) установление выкупной цены для приобретаемых в собственность сельскохозяйственных угодий, ранее находившихся на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, но не более 20% кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий (п. 7 ст. 10);

13) установление порядка проведения согласительных процедур, направленных на урегулирование возможных споров между участниками долевой собственности о местоположении выделяемого земельного участка (п. 4 ст. 13);

14) определение случаев и оснований образования земельного участка из состава земельных долей, собственники которых не распоряжались ими в течение трех лет и более с момента приобретения прав на земельную долю (п. 5 ст. 13).

Представленный перечень является исчерпывающим и может быть расширен только путем внесения в комментируемый Закон соответствующих изменений. Авторами настоящего Закона установлен прямой запрет на принятие субъектами РФ законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (п. 5 комментируемой статьи). Установление такого рода ограничений подчеркивает роль, особое место и приоритет комментируемого Закона в системе правовых актов, регулирующих оборот земель сельскохозяйственного назначения. В случае возникновение пробелов правового регулирования их устранение должно быть осуществлено путем принятия на федеральном уровне соответствующего законодательного акта.

Таким образом, закрепляется приоритет федерального регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения при распределении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Следует отметить, что в нормах комментируемой статьи в числе перечисляемых источников правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения отсутствует упоминание о подзаконных нормативных правовых актах. Вместе с тем это не означает, что они полностью исключены из состава источников правового регулирования.

Последние в своем оперативном отношении формируют наиболее динамичный блок правового регулирования, определяя техническую сторону вопроса реализации настоящего Закона. Это означает, что их применение во многом поставлено в зависимость от требований и положений последнего и в том числе иных вышеназванных законодательных актов. В процессе их применения необходимо постоянно соотносить соответствующие положения с требованиями федеральных законов.

Преимущество в общей массе подзаконных нормативных актов в процессе регулирования вопросов оборота земель сельскохозяйственного назначения принадлежит актам Президента РФ и Правительства РФ. Принятые еще в 90-е годы прошлого века нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ в соответствии с требованиями п. 1 ст. 20 настоящего Закона были приведены в соответствие с комментируемым Законом. В результате проведенной работы большая их часть была признана утратившей силу.

В настоящее время большая часть действующих нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств, связанных с оборотом земель сельскохозяйственного назначения, лишь косвенно осуществляют его правовое регулирование, акцентируя основное внимание на деятельности органов государственной власти, ответственных за принятие решений, обеспечивающих реализацию положений комментируемого Закона.

3. В пункте 3 комментируемой статьи представлены основные принципы, в соответствии с которыми по замыслу законодателя и должен осуществляться оборот земель сельскохозяйственного назначения. Включение их в содержание рассматриваемого нормативного акта не случайно. В них нашли свое выражение основополагающие идеи, которые определяют основные направления правового регулирования, специфику норм комментируемого Закона и практику их применения.

Значение представленных принципов выражается в том, что они, во-первых, являются определяющей линией при развитии и совершенствовании комментируемого Закона, ориентирующей всю нормотворческую деятельность в области правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, во-вторых, выступают базовым критерием при толковании его норм и, в-третьих, признаются важнейшей основой в процессе применения настоящего Закона, в том числе при его применении по аналогии.

Представленные законодателем принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения являются частью базовых принципов земельного законодательства. Данные принципы должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в земельных отношениях. Система принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения, представленная в тексте комментируемой статьи, построена законодателем по степени значимости для регулируемых ими общественных отношений. Принимая во внимание, что их существование, а как следствие и действие самого нормативного акта полностью зависят от целевого назначения земельных участков – объектов соответствующих правоотношений, на первое место был выведен принцип сохранения целевого использования земельных участков.

Действующий ЗК РФ предусматривает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (подп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7 ЗК РФ). Принадлежность земель к определенным категориям обусловливает правовой режим соответствующих земельных участков. Использование земель должно осуществляться в соответствии с установленным для них целевым назначением. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Отнесение земель к той или иной категории, перевод их из одной категории в другую осуществляются по правилам ст. 8 ЗК РФ и устанавливаются федеральными законами.

Сохранность целевого использования земельного участка должна обеспечивать возможность сохранения его качественного состояния после длительной эксплуатации, в том числе и не связанной с прямым назначением (например, возведение сельскохозяйственных построек), способности воспроизводства плодородия почв. Изменения формы собственности, переход от одного участника правоотношений к другому в ходе совершения любых сделок не должны повлечь за собой изменения в режиме использования земельного участка.