Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (постатейный)

определение момента начала приватизации земельных участков, расположенных на их территории (п. 4 ст. 1);

установление минимальных и максимальных размеров образуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 4, п. 2 ст. 4);

обращение в суд с заявлением о понуждении собственника к продаже земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения на торгах (конкурсах, аукционах) (п. 2 ст. 5);

установление минимального срока аренды земельного участка сельскохозяйственных угодий в зависимости от разрешенного использования сельскохозяйственных угодий, передаваемых в аренду (п. 3 ст. 9);

определение выкупной цены арендуемых земельных участков, приобретаемых гражданами или юридическими лицами по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования этого земельного участка (п. 4 ст. 10);

установление случаев безвозмездной передачи гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в фонде перераспределения земель (п. 4 ст. 10);

определение порядка проведения согласительных процедур в спорах о местоположении выделяемого земельного участка (п. 4 ст. 13);

обращение в суд с заявлением о признании права собственности субъекта Российской Федерации на земельный участок, образованный за счет земельных долей, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю (п. 5 ст. 13).

Реализация субъектами РФ большей части представленных полномочий осуществляется исключительно посредством принятия соответствующих законодательных актов. Управление и распоряжение земельными участками осуществляются органами власти субъектов РФ только в отношении находящихся в региональной собственности.

По своему содержанию полномочия муниципальных образований в отношениях, связанных с оборотом земель сельскохозяйственного назначения, аналогичны полномочиям субъектов РФ. Их отличительной особенностью являются допустимые пределы такого участия. Участие органов местного самоуправления в обороте земель сельскохозяйственного назначения ограничивается земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, и связано с резервированием земель, изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установлением с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования, разработкой и реализацией местных программ использования и охраны земель.

5. Участие иностранных граждан, юридических лиц, а также юридических лиц с иностранной долей уставного капитала более 50% в земельных отношениях является предметом не одной дискуссии. Неоднократно этот вопрос выносился на рассмотрение высших органов судебной власти страны[22 - См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» // СЗ РФ. – 2004. – № 18. – Ст. 1833.]. Учитывая данные обстоятельства, законодатель, принимая во внимание положения п. 3 ст. 62 Конституции РФ и п. 2 ст. 5 ЗК РФ, допускает возможность участия иностранных граждан и организаций, лиц без гражданства в отношениях, связанных с оборотом земель сельскохозяйственного назначения. В соответствии с п. 2 настоящей статьи пределы такого участия определяются исключительно положениями настоящего Закона. В силу прямой законодательной оговорки установление дополнительных условий посредством принятия иных законодательных актов, в том числе и на уровне субъектов РФ, не допустимо.

Более подробно анализ правового положения иностранных лиц и лиц без гражданства изложен при рассмотрении положений ст. 3 комментируемого Федерального закона.

Статья 3. Права иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения

Иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.

В силу особенностей построения норм комментируемого Закона права иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения явились предметом рассмотрения предыдущей статьи. Рассматриваемая норма лишь конкретизирует установленные настоящим Законом ограничения участия названных лиц в отношениях, связанных с оборотом земель сельскохозяйственного назначения.

Основу содержания комментируемой статьи составляют как минимум два основных принципа правового положения иностранных граждан и юридических лиц в земельных отношениях. С одной стороны, законодатель не исключает возможность участия данной категории лиц в обороте земель сельскохозяйственного назначения и в определенных пределах владеть, пользоваться, распоряжаться ими осуществлять иные полномочия собственника, руководствуясь тем, что соответствующие земли на основании закона не исключены и не ограничены в гражданском обороте (п. 1 ст. 129, п. 2 ст. 260 ГК РФ). Более того, подобная позиция не только созвучна с общими требованиями гражданского законодательства, определяющего статус земель как объектов гражданских прав, но и имеет конституционную основу. В частности, ст. 35 Конституции РФ провозглашено право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. При буквальном толковании представленной нормы можно отметить, что она в равной мере распространяется как на граждан РФ, так и на иностранных граждан и их объединения.

С другой стороны, вводя иностранных граждан и организаций, лиц без гражданства в состав участников оборота земель сельскохозяйственного назначения, законодатель должен, учитывая требования ч. 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, обеспечить защиту основ конституционного строя, здоровья, прав и законных интересов своих граждан, оборону страны и безопасность государства. Принимая во внимание то, что земля является всенародным достоянием и используется как основа жизни и деятельности народов, проживающих в РФ, установление ограничений участия иностранных граждан и организаций в отношениях, регулируемых настоящим Законом, оправданно.

Их введение имеет своей целью защиту экономических интересов граждан РФ, целостности и неприкосновенности ее территорий, обеспечивает рациональное и эффективное использование земли и ее охрану.

В отношении иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, законодатель допускает возможность их участия в обороте земель сельскохозяйственного назначения исключительно на правах аренды земельных участков. Таким образом, разработчики настоящего Закона придерживаются общей концепции отечественного земельного законодательства, ограничивающей иностранных граждан и организаций в приобретении земельных участков на праве собственности.

Предоставление в аренду земельных участков из числа земель сельскохозяйственного назначения осуществляется по правилам, установленным настоящим Законом, с учетом положений действующего гражданского и земельного законодательства. В соответствии с требованиями ст. 41 ЗК РФ иностранные граждане и юридические лица, арендующие земельные участки из числа земель сельскохозяйственного назначения, осуществляют права собственников земельных участков, предусмотренные ст. 40 ЗК РФ. Указанной категории лиц, кроме того, вменяется в обязанность следующее:

использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов;

своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

своевременно производить платежи за землю;

соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий;

выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Законом, Земельным кодексом РФ, иными федеральными законами.

Получаемые в результате использования арендованных земельных участков посевы и посадки сельскохозяйственных культур, сельскохозяйственная продукция и доходы от ее реализации являются исключительной собственностью арендатора, если договором аренды не определено иное.

Статья 4. Предельные размеры и требования к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения

1. Минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями земельного законодательства.

Не допускается совершение сделок с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, если в результате таких сделок образуются новые земельные участки, размеры и местоположение которых не соответствуют требованиям, установленным настоящей статьей.

Не допускается выдел земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок из состава искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий и (или) осушаемых земель, если размер выделяемого в натуре (на местности) земельного участка меньше устанавливаемого субъектами Российской Федерации в соответствии с требованиями земельного законодательства предельного минимального размера земельного участка для искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий и (или) осушаемых земель.

Требования настоящего пункта не распространяются на случаи выдела земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, если их основной деятельностью является садоводство, овощеводство, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, рыбоводство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее чем минимальные размеры земельных участков, установленные законами субъектов Российской Федерации.

Требования настоящего пункта не распространяются на формируемые земельные участки в целях их изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд и (или) последующего изменения целевого назначения земель на основании утвержденных актов о выборе земельных участков для строительства и материалов предварительного согласования мест размещения объектов и (или) документов территориального планирования, документации по планировке территории и землеустроительной документации.

2. Максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, устанавливается законом субъекта Российской Федерации равным не менее чем 10 процентам общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории в момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков.

1. Развивая содержание основных принципов правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, закрепленных в ст. 1 комментируемого Закона, законодатель предоставляет органам власти и управления субъектов РФ преимущественное право в определении предельных размеров и требований к местоположению земельных участков. Включение в содержание настоящего Закона рассматриваемой нормы не случайно. Определение предельных размеров и требований к местоположению земельных участков, не являясь элементами оборота земель сельскохозяйственного назначения, в буквальном его понимании носит подготовительный характер и связано с организацией всего процесса в целом. Кроме того, по своему содержанию названные действия, преследуя цель сохранения территориальной целостности земельных участков, предотвращения малоземелья, создают условия охраны целевого назначения земли, сохранения и восстановления плодородия почв, увеличения ценности земельных участков, освоения современных систем земледелия и землеустройства с учетом перспективы развития земель сельскохозяйственного назначения.

Детальный анализ положений комментируемой статьи позволяет выделить следующие особенности их содержания. Во-первых, наделяя органы государственной власти субъектов РФ правом на определение предельных размеров земельных участков, законодатель отказывается от категорических императивов. Предоставленное им право допускает возможность его реализации путем издания соответствующих законодательных актов, решение о принятии которых принимается органами власти субъектов РФ самостоятельно и по своему усмотрению. Мотивация его принятия или непринятия для целей настоящего Закона не имеет принципиального значения.

Более того, соответствующее право предполагается исключительно в отношении земельных участков, находящихся в региональной или муниципальной собственности. Исключительное право определения минимального размера земельного участка, являющегося федеральной собственностью, принадлежит Российской Федерации.

Во-вторых, по замыслу авторов комментируемого Закона определение минимальных размеров земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения допускается исключительно в отношении только вновь создаваемых. При этом не имеет принципиального значения, каким образом будет происходить формирование нового земельного надела. Согласно ст. 11.1 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Однако законодатель не ставит своей целью установление порядка образования новых земельных участков, оставляя преимущество в правовом регулировании этого вопроса за иными нормативными актами земельного законодательства, и в первую очередь ЗК РФ. Установление минимального размера земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения связано с необходимостью введения ряда ограничений в процессе его оборота, представленных в свою очередь в тексте комментируемой статьи.

В-третьих, упоминая в заглавии настоящей статьи об определении местоположения земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, законодатель фактически оставляет этот вопрос без должного внимания. Его решение также является предметом правового регулирования иных нормативных актов. Однако они не предусматривают установление законами субъектов РФ требований к местоположению участков: такие требования могут быть установлены только федеральными нормативными актами. Требования к местоположению вновь образуемых и изменяемых земельных участков определены ст. 11.9 ЗК РФ, федеральными законами от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»[23 - СЗ РФ. – 2007. – № 31. – Ст. 4017.] и от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»[24 - СЗ РФ. – 2001. – № 26. – Ст. 2582.].

В соответствии с п. 7 ст. 38 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, т.е. точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части. Местоположение отдельных частей границ земельного участка также может устанавливаться посредством указания на природные объекты и (или) объекты искусственного происхождения, в том числе линейные объекты, если сведения о таких объектах содержатся в государственном кадастре недвижимости и местоположение указанных отдельных частей границ земельного участка совпадает с местоположением внешних границ таких объектов. Порядок установления характерных точек границ земельного участка, порядок определения их координат, а также требования к точности определения таких координат устанавливаются Министерством экономического развития Российской Федерации.

Назваными нормативными актами в свою очередь сформирован и тот объем требований, которые по смыслу комментируемой статьи предъявляются в процессе определения минимальных размеров образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. При этом во внимание должны быть приняты и учтены следующие обстоятельства:

границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов;

образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости, не допускается;

раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием, не допускаются;

образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные земельным законодательством (ст. 11.9 ЗК РФ).

В случае если на день вступления в силу комментируемого Закона минимальный размер земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения не определен, он считается равным минимальным размерам земельных участков, устанавливаемым в соответствии со ст. 33 ЗК РФ для осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства (см. ст. 19.1 настоящего Закона и комментарий к ней).

2. Определение минимального размера земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения связано с рядом ограничений их оборота. Не допуская дробления земельных участков, устанавливается прямой запрет на осуществление сделок с ними, результатом которых может явиться образование новых, размеры и местоположения которых не соответствуют установленным комментируемой статьей требованиям.