Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (постатейный)

Обеспечение сохранности целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения может быть осуществлено посредством:

освоения современных систем земледелия и землеустройства с учетом перспективы развития земель сельскохозяйственного назначения;

проведения комплекса агрохимических мероприятий, направленных на повышение эффективности использования удобрений и мелиорантов в сельском хозяйстве;

выполнения гидромелиоративных, культуртехнических, противоэрозионных мероприятий и работ по реабилитации нарушенных земель;

осуществления агролесомелиоративных и фитомелиоративных мероприятий;

сохранения и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов.

Собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков, обязаны:

осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду;

соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий;

представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов;

содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения;

информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании;

выполнять другие обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель, а также использование земельного участка средствами и способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки, являются основаниями принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и права пожизненного наследуемого владения земельным участком, а также права аренды земельного участка (абз. 1, 2 ч. 2 ст. 45, абз. 1, 2 ч. 2 ст. 46 ЗК РФ).

Кроме того, использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель в соответствии со ст. 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1 тыс. руб.; на должностных лиц – от 1 тыс. до 2 тыс. руб.; на юридических лиц – от 10 тыс. до 20 тыс. руб.

Закрепление в числе принципов возможности установления максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, обусловлено, во-первых, необходимостью зонирования территории, проведения мониторинга земель, определения пределов допустимого использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением, во-вторых, обеспечением концентрации крупных земельных наделов в руках одного собственника (владельца), управление которыми будет подчинено его индивидуальной воле, в-третьих, обеспечением сохранения целостности земельных участков в процессе его межевания. Все это в своей совокупности должно обеспечить сохранение целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения.

Установление максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий осуществляется законом субъекта РФ. В соответствии с п. 2 ст. 4 настоящего Закона максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, устанавливается равным не ниже чем 10% общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории в момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков. Установление предельного максимального размера осуществляется с учетом исторически сложившихся в каждом субъекте РФ границ административного деления территории, климатических условий, преобладающей на земельных участках формы хозяйствования.

Разработчики настоящего Закона, закрепляя за субъектами федерации право самостоятельно определять максимальные размеры общей площади сельскохозяйственных угодий, предполагают ограничение последней не только по территориальному признаку, но и по субъектному составу. Федеральным законом от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” и Федеральный закон “О землеустройстве”» в содержание рассматриваемого принципа были внесены существенные изменения, затрагивающие его субъектную основу. Это связано прежде всего с тем обстоятельством, что прежняя редакция настоящего Закона, выстроенная по публично-правовому механизму «взаимозависимых лиц», чрезмерно ограничивала права физических и юридических лиц на получение в собственность сельскохозяйственных угодий, в связи с чем конституционное право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36 Конституции РФ) оказывалось ограниченным при отсутствии условий допустимости такого ограничения, содержащихся в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ[18 - См.: Ильюшихин И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” и Федеральный закон “О землеустройстве”» // Право и экономика. – 2005. – № 10 – 12.].

Установление преимущественного права субъекта РФ, а в случаях, установленных законом субъекта РФ, – муниципального образования, на покупку участка из состава земель сельскохозяйственного назначения вопреки кажущемуся на первый взгляд выводу не противоречит установленному Конституцией РФ преимущества частной над иными формами собственности на землю. Введение в правовой оборот соответствующей нормы обусловлено необходимостью государственного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения с целью сохранения и использования их как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Реализация предоставленного законодателем права преимущественной покупки земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения осуществляется по общим правилам купли-продажи недвижимого имущества, установленным гражданским законодательством с учетом особенностей, предусмотренных комментируемым Законом. Анализ действующего законодательства, посвященного порядку регулирования оборота недвижимого имущества, в совокупности с рассматриваемым положением позволяет отметить, что преимущественное право субъектов РФ (муниципальных образований) на приобретение земельных участков в собственность не должно быть связано только с их покупкой, оно также охватывает иные формы законного приобретения.

Исключением из преимущественного права приобретения субъектами РФ (муниципальными образованиями) реализуемых земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения составляют случаи их продажи с публичных торгов (см. ст. 8 настоящего Закона и комментарий к ней).

Включение в число норм комментируемого Закона принципа преимущественного права других участников долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использующих этот земельный участок сельскохозяйственной организации или гражданина – члена крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения основано на действующем праве преимущественной покупки, декларируемом гражданским законодательством (ст. 250 ГК РФ).

В силу буквального толкования рассматриваемого принципа обязательным условием возникновения преимущественного права других участников долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использующих этот земельный участок сельскохозяйственной организации или гражданина – члена крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения является возмездное отчуждение такой доли участником долевой собственности. Возмездным отчуждением земельного участка из числа земель сельскохозяйственного назначения могут быть признаны случаи имущества сельскохозяйственных организаций в ходе их банкротства (ст. 179 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)).

Следует отметить, что, в случае как и с правом субъекта РФ (муниципального образования) на преимущественную покупку земельного участка, уместно было вести речь о праве преимущественного приобретения доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения.

Руководствуясь принципами территориальной целостности и государственного суверенитета, законодатель ограничивает участие иностранных граждан, юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50% в обороте земель сельскохозяйственного назначения. Особенности предоставления им земельных участков определены настоящим Законом. В соответствии со ст. 3 последнего иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды (см. ст. 3 настоящего Закона и комментарий к ней).

4. Законодатель выделяет в самостоятельную норму вопрос правового регулирования приватизации земельных участков из числа земель сельскохозяйственного назначения. Приватизация земель сельскохозяйственного назначения, будучи подчинена общим принципам приватизации и установленному Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» порядку, по замыслу законодателя имеет собственные правовые основы регулирования. Данное исключение объясняется стремлением сохранения целевого назначения земельных участков в процессе изменения их формы собственности.

Комментируемому Закону в представленной системе законодательных актов, регламентирующих процедуру приватизации земель сельскохозяйственного назначения, отведена роль базиса. Все иные федеральные законы, в том числе и упомянутый в тексте рассматриваемой нормы Земельный кодекс РФ, должны быть приведены в соответствие с требованиями настоящего Закона.

Действующее до момента вступления в силу Земельного кодекса РФ законодательство не содержало каких-либо ограничений относительно приватизации земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения. Отсутствие соответствующей процедуры отчасти было компенсировано аналогией норм, распространявших свое действие на приватизацию иных объектов недвижимости, входивших в состав государственной (муниципальной) собственности, или посредством введения института общей долевой собственности на земельные участки, участниками которой становились физические и (или) юридические лица, обладавшие в последующем преимущественным правом их приобретения.

С принятием Земельного кодекса и Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и впредь до введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения устанавливался прямой запрет на приватизацию земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Установление соответствующего запрета вместе с тем не является основанием для ограничения иных прав граждан. Речь, в частности, идет о государственной регистрации права собственности на приватизированный земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения.

В этом вопросе следует принимать во внимание, что, если приватизация земельного участка сельскохозяйственного назначения имела место до вступления в силу Закона о введении в действие ЗК РФ, установившего запрет на приватизацию таких земельных участков, обращение приобретателя участка за государственной регистрацией права собственности на него в период действия такого запрета или действия норм, не позволявших приватизировать земельные участки сельскохозяйственного назначения, само по себе не может служить основанием для отказа в государственной регистрации (см. постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»[19 - Вестник ВАС РФ. – 2005. – № 5.]).

В силу прямой законодательной оговорки преимущественным правом определения момента начала приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, наделены региональные власти посредством принятия соответствующего законодательного акта. В случае если на день вступления в силу настоящего Федерального закона субъектом Российской Федерации не принят закон, обеспечивающий реализацию настоящего Федерального закона, на территории такого субъекта Российской Федерации приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется с 1 января 2004 г.

В тех субъектах РФ, где до указанного времени не были приняты законы, определяющие момент начала приватизации земель сельскохозяйственного назначения, организации, использующие ее на праве постоянного бессрочного пользования, фактически лишены возможности выбора права на землю при его переоформлении. В частности, согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» юридические лица, за исключением государственных и муниципальных учреждений, казенных предприятий, центров исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 января 2010 г. в соответствии с правилами ст. 36 ЗК РФ.

Действие представленной нормы не распространяется:

на садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан;

на организации, при которых до вступления в силу Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» были созданы (организованы) садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан, пользующиеся такими земельными участками.

Арендная плата за использование указанных земельных участков определяется в соответствии с п. 3 ст. 65 ЗК РФ, а за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, – в соответствии с п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». При этом размер арендной платы на год устанавливается в пределах:

двух процентов кадастровой стоимости арендуемых земельных участков;

трех десятых процента кадастровой стоимости арендуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения;

полутора процентов кадастровой стоимости арендуемых земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте.

Земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся на день введения в действие ЗК РФ в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, предоставляются в собственность указанных организаций бесплатно.

Предположительно законодательными актами субъектов РФ должна определяться и процедура приватизации земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения. Однако каких-либо прямых указаний на этот счет законодатель не делает. Более того, при буквальном толковании рассматриваемой нормы можно отметить, что региональное законодательство не относится к числу нормативных правовых актов – источников правового регулирования приватизации земель сельскохозяйственного назначения. Правовая основа процедуры приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения представлена положениями ст. 28, 29, 33, 34 ЗК РФ.

Отказываясь от ограничения приватизации земель сельскохозяйственного назначения и создавая тем самым условия для перераспределения форм собственности на землю, с одной стороны, законодатель создает условия для формирования самостоятельного класса хозяйствующих субъектов – сельскохозяйственных товаропроизводителей, способных обеспечить производство продукции, обеспечивающих потребность всего населения страны, с другой – высвобождение сельскохозяйственных земель из состава государственной собственности порождает угрозу монополизации рынка сельскохозяйственной продукции со стороны частных лиц, самостоятельного определения ими цен на основные продукты питания, и, как следствие, создание социальной напряженности в стране.

По правилу, установленному комментируемой статьей, из общей массы земель сельскохозяйственного назначения, которые потенциально могут быть приватизированы, выделены находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами. Введение в текст комментируемой статьи этого положения обусловлено тем, что данные земельные участки представляют собой целые земельные массивы, расположенные на территориях нескольких субъектов РФ, и подпадают под юрисдикцию законов каждого из них, в связи с чем неизбежно могут возникнуть коллизии правоприменения. Кроме того, являясь единственным источником кормов для скота в оленеводстве и отгонном животноводстве, оленьи и отгонные пастбища нуждаются в повышенной защите с целью сохранения целого ряда популяций животных, а также сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера и Сибири.

Статья 2. Участники отношений, регулируемых настоящим Федеральным законом

1. Участниками отношений, регулируемых настоящим Федеральным законом, являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

2. Права иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения определяются в соответствии с настоящим Федеральным законом.

1. Употребляемый в тексте настоящий статьи термин «участник правоотношений» является универсальным и носит самый общий характер, что позволяет его использовать применительно ко всем общественным отношениям, охватываемым нормами настоящего Федерального закона. С точки зрения общей теории права конструкция такого рода традиционна для отечественной правовой школы и имеет не только сугубо теоретическое, но и большое практическое значение.

Общая тенденция отечественной теории права требует проводить разграничение между терминами «субъект правоотношения» и «участник правоотношения», хотя и имеющие общие черты в своем содержании, но несущие различную смысловую нагрузку. Термином «участник правоотношения» принято характеризовать всех лиц, обладающих потенциальной возможностью рано или поздно принять участие в том или ином общественном отношении и приобрести тем самым для себя определенные права и обязанности. В свою очередь «субъект правоотношения» – это лицо, наделенное конкретным набором прав и обязанностей, с возникновением которых связано само существование правоотношения.

В силу особенностей собственной конструкции нормы комментируемой статьи определяют возможность участия в отношениях, связанных с оборотом земель сельскохозяйственного назначения, всех без исключения субъектов права. Детальный анализ рассматриваемой нормы позволяет отметить, что представленный в ней перечень участников правоотношений традиционен для земельного законодательства.

2. Правовой статус граждан как субъектов земельных отношений определяется гражданским и земельным законодательством. Под гражданами в представленном случае следует понимать как граждан Российской Федерации, так и лиц без гражданства и иностранных граждан. Участие последних в отношениях, связанных с оборотом земель сельскохозяйственного назначения, предопределено рядом дополнительных условий, в общем виде представленных действующим земельным законодательством, а также содержащихся в ч. 2 комментируемой статьи.