Уголовная политика государства и нормативное правовое регулирование уголовно-процессуальных отношений

• результативность судебной практики рассмотрения уголовных дел, оцениваемую на основании сведений о соблюдении сроков рассмотрения уголовных дел, решений о квалификации преступлений, практике назначения уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового и уголовно-процессуального характера;

• общественную оценку эффективности и достаточности мер уголовно-правового реагировании на криминальные угрозы;

• качество работы Президента России, органов законодательной и исполнительной властей в области своевременного и результативного реагирования на угрозы криминального характера;

• соотношение масштабов причиненного преступлениями вреда с сопоставимыми данными о расходах на функционирование правоохранительной системы страны.

Мы согласны с большинством авторов и считаем, что организационное обеспечение реализации уголовной политики как система складывается из следующих составляющих:

1) формирование идеологии уголовной политики и развитие правосознания населения;

2) криминологическое и информационно-аналитическое обеспечение уголовной политики и анализ результатов ее осуществления (в том числе функция контроля);

3) кадровое обеспечение;

4) структурное построение субъектов реализации уголовной политики и обеспечение их взаимодействия;

5) нормативно-правовое обеспечение уголовной политики.

Рассмотрим каждое направление организационного обеспечения отдельно.

Понятие идеологии уголовной политики включает систему взглядов, идей и мировоззрения публичной власти и общества на такой элемент объективной действительности, как преступность и необходимость принятия мер по противодействию ей.

Идеология уголовной политики не универсальна, а в значительной степени зависит от идеологии (в самом широком смысле) правящей социальной группы, правящего класса, политической партии и общества.

Рассмотрение понятия преступления, преступного деяния во взаимосвязи с общепринятыми категориями нравственности постоянно было предметом теоретического анализа представителей классической школы уголовного права. Так, например, С. И. Баршев отмечал, что определение преступления как действия, запрещенного законом под страхом наказания, крайне неудовлетворительно. В основе всякого уголовного закона, считал он, лежит высший нравственный закон, равно всеми признаваемый и равно всеми уважаемый: «Как высший образец для деятельности человека, закон нравственный высказан в наше время в откровенном христианском учении. Закону нравственному законы положительные, очевидно, не должны противоречить ни в коем случае, следовательно, какие действия не осуждает и не запрещает закон нравственный, те не должны запрещать и осуждать законы положительные (уголовные)»[110 - Баршев С. И. О преступлениях и наказаниях. М., 1841. С. 2. Цит. по: Томсинов В. А. Российские правоведы 18–20 веков: в 2 т. М.: Зерцало, 2007.].

Изучая правовые системы разных государств, правоведы советского периода в соответствии с классовой идеологической платформой подразделяли правовую политику на буржуазную, социалистическую, коммунистическую и проч. Тем самым подчеркивалось, что системы правовых и нравственных норм взаимосвязаны и обусловлены определенным видом государственного устройства. В советский период государственная уголовная политика изначально была «классовой», а позднее переориентировалась на «развитое социалистическое общество».

Исходя из известного тезиса основоположников марксизма (актуального и в сегодняшнее время), что «право есть возведенная в закон воля господствующего класса», не стоит забывать, что система моральных норм человечества выражается в неписаных принципиальных идеях «не убий», «не укради» и т. п., которые были сформулированы задолго до возникновения классового общества и писаного права. Это относится к различным правовым системам. Некоторые же правовые системы стран традиционного восточного права объединились с институтами духовной жизни данной традиционной цивилизации[111 - См.: Агутин А. В. Теоретические и нравственные основания принципов в современном отечественном уголовном судопроизводстве: монография. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2009. С. 35.].

Идеология уголовной политики должна формироваться публичной властью. В то же время правовой произвол со стороны государства только усугубляет процесс разрушения нравственных начал и правосознания в обществе. Каждый человек, пусть не всегда сознательно, порой на уровне подсознания, в зависимости от степени развития его общей и правовой культуры, решает для себя вопрос о соблюдении закона, примеряя нормы правовой системы к собственным моральным установкам. При этом очень большую роль в принятии решения играет его субъективное отношение к публичной власти как к правоустанавливающему институту.

Сегодня для большинства населения условия социальной жизни, степень занятости в производстве, уровень оплаты труда, добросовестность представителей органов публичной власти и другие подобные факторы предопределяют законопослушание людей. Человек ставит выполнение своих обязанностей перед государством в зависимость от выполнения государством действительных или мнимых обязанностей перед человеком. В случае нарушения, по мнению индивида, государством своих обязанностей перед гражданами индивид субъективно получает свое «одобрение» на несоблюдение своих. Это используется как определенное моральное оправдание деструктивного поведения и негативного отношения к правовой политике государства и существующим правоотношениям.

По мнению А. И. Александрова, не следует забывать, что только действительно высокий уровень общей и правовой культуры позволяет человеку отделять деятельность некомпетентных, недобросовестных или коррумпированных государственных чиновников от государства как такового. Скандалы, в которых оказываются замешанными те или иные высшие должностные лица государства, вредят не только их собственному имиджу, но в значительной степени подрывают и уважение к органам публичной власти, а в конечном счете снижают уровень правосознания граждан, которым исторически навязано восприятие власти предержащих как поведенческого эталона, причем не на субъективном, а на объективном уровне[112 - Александров А. И. Уголовная политика и уголовный процесс в российской государственности: история, современность, перспективы, проблемы / под ред. В. З. Лукашевича. С. 17.].

Отдавая должное достижениям теоретической науки, мы находим возможным в рамках исследуемого вопроса говорить об уголовной политике государства как о публичной идее, как о единой доктрине политического руководства страны, включающей приоритеты изменения действующего законодательства и направления текущей деятельности органов исполнительной власти.

Приходится согласиться с мнением Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации, что в этом смысле уголовная политика в России сегодня практически отсутствует: «Нынешнее состояние уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства, а также нормативных актов, определяющих порядок деятельности отдельных государственных органов, характеризуется, помимо общей “негуманности” подходов, во-первых, отсутствием последовательности в изменениях закона и сколько-нибудь четких приоритетов; во-вторых – разобщенностью интересов и действий правоохранительных органов[113 - В контексте организации уголовной политики к правоохранительным органам мы относим: Генеральную прокуратуру РФ, Следственный комитет РФ, Министерство внутренних дел РФ, Министерство юстиции РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральную службу судебных приставов, Федеральную службу безопасности РФ, Федеральную таможенную службу РФ, Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотиков, Судебный департамент при Верховном Суде РФ.]; в-третьих – игнорированием фактора ограниченности ресурсов государства при решении задач правоохранительной деятельности»[114 - Доклад Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации «Обеспечение прав и интересов граждан при осуществлении уголовно-правовой политики в Российской Федерации» (2010 г.). URL: http://www.fparf.ru/doklad/ug_pr_polit/ug2.htm (дата обращения: 18.10.2012).].

Как сама организация уголовной политики, так и формирование ее отдельных компонентов во многом зависит от криминологической обстановки в стране. На преступность, ее причины и динамику оказывают влияние десятки и сотни факторов. Решая вопросы организации противодействия преступности, необходимо объективно и максимально точно учитывать силы и средства, которыми наделены субъекты уголовной политики, конструктивно разделить факторы, определяющие динамику латентной и зарегистрированной преступности, а также отразить зависимость уровня латентности от различных факторов, в том числе от результативности проводимой уголовной политики.

Современный криминологический анализ как область прикладного социального исследования позволяет исследовать происходящие в обществе процессы с позиции оценки конкретных показателей – объема, уровня, динамики и структуры преступности, ее качественных характеристик, а также с точки зрения общественного мнения, оценивающего реальную обстановку в области общественной и личной безопасности граждан.

Это, в свою очередь, дает возможность сбалансировать распределение всех необходимых для использования ресурсов органов публичной власти, ориентировать управление ими на конечные результаты. Такое осознание подкрепляется и усиливается необходимостью принятия оптимальных управленческих решений в условиях изменяющейся криминалистической обстановки. Последствия неправильных решений могут быть слишком дорогостоящими как в социальном, так и в экономическом плане[115 - См.: Ажакина Т. А. Криминологические основы уголовной политики Российской Федерации в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков: Дис… канд. юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 2005. С. 117.].

Так, по данным Федеральной службы государственной статистики, в январе – апреле 2013 г. зарегистрировано 411,8 тыс. преступлений, предварительное следствие по которым обязательно, что на 4,7 % ниже уровня января – апреля 2012 г. Их удельный вес составил 55,4 % общего числа зарегистрированных преступлений. Зарегистрировано: 68 фактов бандитизма (в январе – апреле 2012 г. – 91), 156 фактов похищения человека (186), 2,4 тыс. фактов умышленного причинения тяжкого вреда здоровью, повлекших по неосторожности смерть потерпевшего (2,7 тыс.), 3,0 тыс. фактов нарушения правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, повлекших по неосторожности смерть человека, двух или более лиц (3,1 тыс.).

Число зарегистрированных преступлений в расчете на 100 тыс. человек населения в январе – апреле 2013 г. составило 518 преступлений против 533 в январе – апреле 2012 г. (снижение на 2,8 %)[116 - См.: Федеральная служба государственной статистики. Официальная статистика. Население. Правонарушения в январе – апреле 2013 года. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b13_01/IssWWW.exe/Stg/d04/3-4.htm (дата обращения: 18.06.2013).].

Очевидно, что только с помощью научно обоснованных рекомендаций можно вырабатывать и внедрять научные приемы, методы и способы правоприменительной деятельности, отслеживать криминальную ситуацию в стране, а также обеспечивать внутреннюю согласованность действий субъектов уголовной политики. Однако, по оценке большинства ученых, на современном этапе результаты научных исследований чаще всего по различным причинам остаются невостребованными. Как верно отметил А. П. Мазуренко: «Немаловажным субъективным фактором допущения пробелов является слабое представление законодателя и правоприменителя о теоретической разработке вопроса в правоведении, так как юридически ничто не обязывает его прислушиваться к рекомендациям науки… Пробел в законодательстве может быть порожден двумя причинами: отсутствием должной научной проработанности данного вопроса в правоведении и нарушением правил юридической техники»[117 - См., в частности: Мазуренко А. П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. С. 94.].

Научно-методическое обеспечение уголовной политики предполагает ее надлежащее доктринальное сопровождение на всех этапах законотворческой и правоприменительной практики. Приоритетными направлениями научных исследований в области уголовной политики должны являться:

• уголовно-правовое и криминологическое прогнозирование;

• изучение социальной и криминологической обусловленности и эффективности уголовного законодательства;

• разработка эффективных методик криминологической, антикоррупционной, правовой, лингвистической и иных экспертиз уголовного законодательства;

• анализ практики реализации мер уголовно-правового и уголовно-процессуального характера.

Говоря о важности информационно-аналитической составляющей организации уголовной политики, уместно привести слова президента Российской криминологической ассоциации профессора А. И. Долговой: «Если мы хотим серьезно выяснять причины терроризма, причины коррупции, причины других видов преступности, нам же нужно выяснять не факторы. Давно уже наука не пользуется термином “фактор”. Нужно развивать серьезную аналитическую работу, а это должны делать криминологи профессиональные»[118 - Доклад президента Российской криминологической ассоциации доктора юридических наук, профессора А. И. Долговой на парламентских слушаниях на тему «О состоянии и проблемах законодательного обеспечения государственной системы профилактики правонарушений» (Москва. 14.04.2011): стенограмма. URL: http://www.council.gov.ru/files/parliament_attend/177.doc (дата обращения: 18.11.2012).].

Информационное обеспечение уголовной политики требует оптимизации системы формирования, анализа, публичного представления и оценки данных о результатах ее реализации и перспективах развития. В этих целях, по нашей оценке, необходимо:

• совершенствовать систему сбора и анализа статистической информации о состоянии практики применения уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства отечественными органами исполнительной и судебной власти;

• разработать систему объективных интегральных оценок качества уголовной политики;

• на регулярной основе проводить общефедеральные и региональные виктимологические и иные социологические опросы населения о состоянии преступности и о качестве реализации уголовной политики;

• стимулировать проведение прогностических исследований для получения и использования информации о перспективах развития законодательства уголовных отраслей права, направлений и форм судебной и правоохранительной деятельности, состояния и динамики преступности для принятия на этой основе решений в области уголовной политики.

А. Я. Минин представляет криминологическое обеспечение как «исследовательско-познавательскую функцию, осуществляемую подразделениями органов внутренних дел с помощью информационных технологий, системы организационных мероприятий и методических приемов при изучении явлений, представляющих оперативный интерес»[119 - Минин А. Я. Методологические аспекты информационно-аналитической разведки криминальной милиции // Актуальные проблемы теории и практики оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел на современном этапе. Труды ВИПК МВД России. Домодедово, 2004. Вып. 4. Ч. 1. С. 104.].

Организационное обеспечение уголовной политики предполагает детальную регламентацию порядка регистрации преступлений, разрешения вопросов о возбуждении уголовных дел (и отказе в возбуждении дел), ужесточении ведомственного и судебного контроля, а также прокурорского надзора за реагированием на заявления и сообщения о преступлениях.

О наличии серьезных проблем в организации деятельности правоохранительных органов по учету преступлений свидетельствуют материалы научного анализа статистических данных о преступности[120 - См., в частности, труды В. В. Лунеева, Б. Я. Гаврилова, а также: Акутаев Р. М. Криминологический анализ латентной преступности: Дис… докт. юрид. наук. СПб.: С-Пб. ун-т МВД РФ, 1999; Анюров Ф. Ф. Регистрация и учет преступлений в органах внутренних дел: правовые и организационные аспекты: Дис… канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2006; Скоморохов Р. В., Шиханов В. Н. Уголовная статистика: обеспечение достоверности. М., 2006; Гаврилов Б. Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты: монография. М.: Проспект, 2008 и др.].

Следует также признать, что при формировании уголовной политики за исходные начала берутся данные уголовно-правовой статистики, достоверность которой была обозначена в качестве одной из ключевых проблем еще в Концепции судебной реформы в Российской Федерации[121 - См.: Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. «О Концепции судебной реформы в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.]. В этой связи приходится констатировать, что проблема искаженности статистических данных о количестве совершенных преступлений вызывает большую озабоченность как со стороны государства, так и со стороны его правоохранительных органов (в первую очередь МВД РФ и Генеральной прокуратуры РФ)[122 - См., в частности: Материалы круглого стола на тему: «Проблемы регистрации и учета преступлений» (г. Москва. Независимый пресс-центр. 21.07.2009) // Национальное агентство прессы. Независимый пресс-центр. URL: http://www.neps.ru/node/1666. (дата обращения: 16.02.2013).].

Изложенное подтверждают установленные Б. Я. Гавриловым факты заведомо искаженных по сравнению с реально возможными статистических данных о состоянии преступности в динамике с 1998 г. Это подтверждалось социологическими опросами граждан, которые показали, что почти каждый второй пострадавший в органы внутренних дел не обращался из-за неверия в способность сотрудников милиции установить виновных и возвратить похищенное, а также многократное увеличение (в 4,5 раза – с 32,5 тыс. в 1991 г. до 146 тыс. в 2005 г.) количества отмененных прокурорами процессуальных решений следователя, дознавателя, органа дознания об отказе в возбуждении уголовного дела, но с последующим возбуждением уголовного дела, большинство преступлений по которым остается нераскрытыми (так называемые укрытые от учета преступления), и значительный рост других нарушений закона при регистрации заявлений о противоправных деяниях и их учете в качестве преступлений[123 - См.: Гаврилов Б. Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты: монография. М.: Проспект, 2008. С. 14.].

Криминологический анализ информации, необходимой для организации уголовной политики, заключается в следующем:

• определение фактического состояния преступности, ее тенденций за определенный отрезок времени;

• выявление социально-демографических групп, совершающих преступления наиболее часто, а также регионов и населенных пунктов, наиболее пораженных преступностью;

• установление факторов, влияющих на состояние преступности в целом, а также причин и условий, способствующих совершению конкретных видов преступлений;

• оценка результатов деятельности правоохранительных органов, общественных организаций в противодействии преступности и по ее профилактике;

• определение мер по устранению причин и условий преступности, активизации деятельности правоохранительных органов по профилактике правонарушений.

Основное назначение криминологического анализа состоит в обозначении узловых проблем социального управления и деятельности органов публичной власти в сфере противодействия преступности, выявления приоритетных направлений обеспечения правопорядка с позиции государственных и общественных интересов. При этом результаты криминологических исследований призваны обеспечивать решение целого комплекса управленческих задач, наиболее значимые из которых: