Уголовная политика государства и нормативное правовое регулирование уголовно-процессуальных отношений

К примеру, в нашей стране основными из нормативных правовых актов в антинаркотической политике являются УК РФ, Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах»[82 - См.: Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «О наркотических средствах и психотропных веществах» // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 219.], Указ Президента РФ «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года»[83 - Указ Президента РФ от 9 июня 2010 г. № 690 «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2010. № 24. Ст. 3015.] и постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о государственной системе мониторинга наркоситуации в Российской Федерации»[84 - Постановление Правительства РФ от 20 июня 2011 г. № 485 «Об утверждении Положения о государственной системе мониторинга наркоситуации в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 26. Ст. 3808.].

Далее мы проанализируем, насколько уголовная политика может влиять на уголовно-процессуальное законодательство и на практику его применения.

Уголовный процесс как правоприменительная деятельность государственных органов по реализации уголовной ответственности не может быть опосредован от уголовной политики конкретного исторического периода. Об этом свидетельствует весь опыт развития правовой науки. История уголовного процесса России убедительно демонстрирует, например, как под влиянием уголовной политики трансформируется положение личности в уголовном процессе. Политика государства, прежде всего уголовная, оказывает на уголовный процесс первостепенное влияние[85 - См., в частности: Васильченко А. А. Взаимосвязь уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений: монография. М.: Ось-89, 2006. С. 52–54.].

Исследуя уголовно-процессуальную политику государства, мы обращаем внимание на то, что большинство ученых не считает ее самостоятельным направлением уголовной политики. Термин «уголовно-процессуальная политика» редко встречается в юридической литературе. О ее отдельных элементах упоминают, говоря об уголовной политике государства.

Безусловно, правомерен вывод о том, что уголовно-процессуальная политика производна от уголовной политики и связана с ней множеством юридических связей[86 - См.: Александров А. И. Уголовная политика и уголовный процесс в российской государственности. М., 2003. С. 259.]. Так, Ю. А. Ляхов отмечал, что «отказ от учета особенностей уголовной политики в целом или отрыв от происходящих изменений в еще более общем социально-политическом явлении – в политико-правовой идеологии и стратегии государства – могут привести исследователя уголовно-процессуальной политики к недостаточно полным и обоснованным или даже ошибочным выводам»[87 - Ляхов Ю. А. Сущность и тенденции развития уголовно-процессуальной политики Российской Федерации: Дис… докт. юрид. наук. Ростов/н/Д, 1994. С. 104.]. В то же время есть основания считать, что уголовно-процессуальная политика – это самостоятельная сфера правовой политики.

Считается, что определение уголовно-процессуальной политики впервые было дано Н. С. Алексеевым и В. Г. Даевым: «Под уголовно-процессуальной политикой… следует понимать основные направления правотворческой деятельности государства и правоприменительной деятельности компетентных государственных органов по борьбе с преступностью путем реализации уголовного закона при строжайшем соблюдении социалистической законности, а также путем выявления и устранения причин и условий, способствующих совершению преступлений»[88 - Алексеев Н. С., Даев В. Г. Уголовно-процессуальная политика Советского государства на современном этапе // Правоведение. 1977. № 5. С. 98.].

Схожее определение уголовно-процессуальной политики дал Ю. А. Ляхов: «Уголовно-процессуальная политика – это основные направления правотворческой деятельности государства и правоприменительной деятельности соответствующих государственных органов и должностных лиц в сфере расследования и разрешения уголовных дел»[Ляхов Ю.А. Указ. соч. С. 6.]. При этом он отмечал, что «…уголовно-процессуальная политика должна освободиться от целей, находящихся за пределами уголовного процесса»[89 - Ляхов Ю. А. Указ. соч. С. 7.].

Полагаем, что по уместной аналогии с уголовно-правовой политикой о содержании уголовно-процессуальной политики государства можно судить по законодательно сформулированным принципам уголовного процесса. Выше мы указывали, что такие принципы представляют собой основные идеи, характеризующие реальный уголовный процесс.

Как явление идеологическое принципы уголовного процесса формируются под воздействием общественно-политических идей, но регулятором процессуальной деятельности являются не сами идеи, а основанные на них нормы уголовно-процессуального права. Следовательно, принципы уголовного процесса и можно назвать элементами уголовно-процессуальной политики. Они влияют на все стадии уголовного процесса, т. е. они взаимосвязаны и взаимообусловлены. Поэтому мы не разделяем мнение И. С. Дикарева о существовании судебной политики[90 - См.: Дикарев И. С. Диспозитивность в уголовном процессе России / под ред. А. П. Кругликова. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2005. С. 94.], так как, по нашему мнению, ее содержание ведет к расчленению единой уголовно-процессуальной политики на судебную и несудебную (так называемую следственную).

Теоретической базой принципов советского уголовного процесса служили закрепленные в партийных документах и советских законах идеи о «…демократическом характере законности, суда и прокуратуры в социалистическом государстве»[91 - См.: Дагель П. С. Проблемы советской уголовной политики. С. 41.]. Но еще в конце 90-х годов прошлого века были переосмыслены традиционные представления о содержании и системе принципов уголовного процесса, что нашло свое выражение в УПК РФ. Это было обусловлено следующими причинами:

во-первых, в Конституции Российской Федерации был зафиксирован приоритет общечеловеческих ценностей, объявлено недопустимым произвольное ограничение прав и свобод граждан, провозглашен курс на обеспечение прав личности, установлено прямое действие норм международного права в области защиты прав человека;

во-вторых, произошла деидеологизация системы органов уголовной юстиции[92 - См.: Малышева О. А. О некоторых концептуальных положениях современной уголовно-процессуальной политики (досудебное производство) // Российский следователь. 2008. № 6. С. 18.]. Это не означало отказ от политики в сфере борьбы с преступностью (уголовной политики);

в-третьих, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина устанавливались в качестве обязанности государства (ст. 2 Конституции РФ). В условиях строительства правового государства роль закона как средства уголовной политики государства усиливается[93 - См.: Обухова Е. С. Совершенствование законодательства Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Государство и право. 2008. № 2. С. 24–31.].

Вместе с тем, говоря о доминировании новых общественно-политических представлений, вряд ли стоит идеализировать практику формирования и реализации уголовно-процессуальной политики. Уверены, что далеко не все передовые идеи были учтены при принятии УПК РФ. В частности, трудно понять, чем плоха идея закрепления в качестве принципа уголовного процесса установление объективной истины по делу при всестороннем, полном и объективном исследовании доказательств и их оценке по внутреннему убеждению[94 - См.: Киреев А. Б. Судебно-правовая политика в современной России: проблемы теории и практики: Дис… канд. юрид. наук. Белгород: Белгородский ун-т потребительской кооперации, 2009. С. 113.].

Уголовно-процессуальная политика должна быть направлена на повышение качества норм уголовно-процессуального права и эффективности уголовного процесса, а следовательно, на достижение целей уголовного процесса.

Таким образом, уголовно-процессуальную политику государства можно определить как систему законодательно сформулированных основных начал (идей, принципов) уголовного процесса, реализуемых в нормах уголовно-процессуального права и в уголовно-процессуальной практике.

Каков же может быть итог наших рассуждений о роли уголовной политики государства в формировании законодательных и иных мер в сфере борьбы с преступностью? Мы убедились, что уголовная политика должна, не ограничиваясь рамками борьбы с преступностью, взять на себя и более широкую задачу усовершенствования уголовного законодательства, уголовного правосудия и исполнения наказания. Например, уголовная политика не может оставить без внимания такие вопросы, как разграничение преступного от непреступного, определение сравнительной тяжести преступных деяний, провозглашение допустимости или недопустимости «внесудебной репрессии» и т. д. Таких примеров множество[95 - См.: Оськина Е. Л. Роль уголовной политики Российской Федерации в предупреждении преступлений: Дис… канд. юрид наук. Краснодар: КубГАУ, 2009. С. 162.]. Все подобные вопросы нуждаются в научно обоснованном решении и затрагивают существенные интересы общества, отражаются на правосудии и определяют качественную степень его организации, но не все они относятся непосредственно к делу борьбы с преступностью.

Вместе с тем еще раз подчеркнем, что уголовная политика показывает отношение публичной власти к преступности. То, что власть считает преступным, какими методами и средствами она готова с этим бороться, какие гарантии могут быть предоставлены гражданам от необоснованного обвинения и осуждения, каким власть видит наказание за преступление и что делается для предупреждения преступлений. В конечном счете, по уголовной политике можно судить, действительно ли власть желает бороться с теми общественно опасными деяниями или негативными явлениями в обществе, которые она публично объявляет злом.

Здесь не лишним будет повториться, что власть должна прежде всего четко ответить на вопрос: какие деяния общественно опасны и признаются в государстве преступлением. Вопрос о наиболее правильной организации уголовного процесса возникает позднее, так как без преступления не может быть и процесса его расследования. Поэтому проведение четкой «разделительной» линии между преступным и непреступным – важнейший вопрос уголовной политики. Решение его в отдельных случаях сопряжено с серьезными последствиями для общества и его отдельных членов.

К сожалению, российские законодатели далеко не всегда могут сконцентрироваться на процессе создания правовых и организационных предпосылок формирования уголовной политики[96 - См., в частности: Стенограмма парламентских слушаний на тему «О состоянии и проблемах законодательного обеспечения государственной системы профилактики правонарушений» (Москва. 14.04.2011). URL: http://www.council.gov.ru/files/parliament_attend/177.doc (дата обращения: 21.11.2012).]. Следует признать, что это – беда государственной власти. Кризис российской государственности, означающий снижение доверия и уважения к власти и влекущий разрушение нравственных начал в обществе, ущербность правосознания не только рядовых граждан, но и государственных служащих, высших должностных лиц, означает в то же время и невозможность формирования любой политики без некоторого периода стабилизации общественных отношений.

Это в первую очередь касается уголовной политики, реализация которой зависит от уровня правосознания членов общества. А как известно, уровень правосознания в обществе неразрывно связан с уровнем правопорядка как залога стабильности государства, ибо правопорядок основан на соблюдении не только буквы, но и духа закона. «Поэтому развитие уголовной политики стоит в зависимости от повышения уровня правосознания общества, который, в свою очередь, зависит от правовой пропаганды, государственно-правовой идеологии»[97 - См.: Ткачев В. Н. Проблемы реализации уголовной политики в отношении несовершеннолетних: теория, законодательство и правоприменительная практика: Дис… докт. юрид. наук. Ростов н/Д: Ростовский юридический институт МВД России., 2007. С. 84–90.].

Апеллирование сообщества ученых к уровню правосознания в данном контексте не случайно: необходимым условием функционирования правового государства является разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. А все эти ветви власти могут отвечать требованиям порядка и демократии только в том случае, если и законодатели, и исполнители законов обладают достаточно высоким уровнем правовой культуры и правосознания[98 - См.: Ткачев В. Н. Проблемы реализации уголовной политики в отношении несовершеннолетних: теория, законодательство и правоприменительная практика: Дис… докт. юрид. наук. Ростов н/Д: Ростовский юридический институт МВД России., 2007. С. 96.].

Не только создание качественно новой системы права, но и просто модернизация законодательства требует соблюдения основных принципов нормотворчества: простоты, ясности, последовательности, единства законодательства и проч.

Поэтому сформулированное выше определение уголовной политики, по нашему мнению, следует дополнить принципом разумности, социальной справедливости и социальной обусловленности применяемых мер. При этом мы понимаем, что каким бы правильным ни будет построение уголовного законодательства, не менее важными являются создание оптимальной системы правосудия в стране, содержание и практика применения процессуальных законов. Именно они, как справедливо замечали В. Н. Кудрявцев и А. Трусов, «…предопределяют, кто попадет в “машину” уголовной юстиции и какова в конечном счете будет его судьба»[99 - Кудрявцев В. Н., Трусов А. Политическая юстиция в СССР. М., 2000. С. 177.].

Особо следует отметить роль политической воли государства. Она должна присутствовать как при законодательном формулировании принципов уголовного права и уголовного процесса, так и при их реализации. Нереализованные принципы – это не политика государства, а лишь красивые декларации, стремление государства казаться лучше, чем оно есть на самом деле[100 - См.: Пимонов В. А. Теоретические и прикладные проблемы борьбы с общественно опасными посягательствами средствами уголовного права. М.: Юрлитинформ, 2007. С. 83.].

Таким образом, в самом широком представлении, мы видим уголовную политику как многогранную систему политических, законодательных, социальных, экономических и иных мер, открыто декларируемых и властно применяемых органами публичной власти от имени государства и общества в целом. Все эти меры, реализуемые на общепризнанных принципах соблюдения прав и свобод человека, служат одной стратегической цели – защите интересов личности, общества и государства посредством снижения уровня преступности в стране и являются основой формирования законодательных и иных мер в сфере борьбы с преступностью.

1.2. Организационные основы уголовной политики государства

Любой вид правовой политики имеет организационную составляющую. Говоря о системе уголовной политики, мы определили, что одной из составляющих ее подсистем является система организации уголовной политики или, иными словами, совокупность мер по формированию и осуществлению конкретной уголовной политики.

Достижение целей любого вида сложной деятельности невозможно без ее грамотного организационного обеспечения. В Философском энциклопедическом словаре под термином «организация» определяется: «внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия более или менее дифференцированных и автономных частей целого, обусловленная его строением; совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого; объединение людей, совместно реализующих некоторую программу или цель и действующих на основе определенных процедур и правил»[101 - См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1983. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_philosophy/2899/ (http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_philosophy/2899/) (дата обращения: 17.09.2012).].

Мы понимаем, что организация деятельности какой-либо системы предполагает создание для достижения конкретных целей некоего сообщества исполнителей, руководство ими и координацию их действий, создание устойчивых связей между различными самостоятельно действующими исполнителями и сторонними субъектами, разработку планов и создание условий для их совершения, использование и распределение результатов.

Именно в таком контексте и следует понимать организацию уголовной политики в нашем случае. Следовательно, организационное обеспечение уголовной политики органов включает в себя совокупность постоянно осуществляемых субъектами реализации уголовной политики процессов и действий по противодействию преступности на территории страны.

В современной литературе мы встретили неожиданно мало научных трактовок понимания сущности организации уголовной политики. Так, некоторые авторы считают, что организационное обеспечение уголовной политики – это «нормативно закрепленная система управомочивающих воздействий, используемых субъектами уголовной политики в пределах своей компетенции для разработки и реализации государственной политики в сфере борьбы с преступностью»[102 - Баринова Л. В., Мартыненко Н. Э., Ревин В. П. Словарь терминов и схем по курсам: «Уголовная политика и ее реализация в деятельности органов внутренних дел» и «Организация профилактической деятельности органов внутренних дел». М.: Академия управления МВД России, 2000. С. 49.].

Г. Ю. Лесников под организационным обеспечением реализации уголовной политики понимает совокупность средств, приемов и методов, используемых органами власти в пределах своей компетенции, по противодействию преступности[103 - См.: Лесников Г. Ю. Уголовная политика Российской Федерации (проблемы теории и практики): монография. С. 116.].

Ранее весьма схожую позицию обозначил Г. М. Миньковский, который определял организационное обеспечение уголовной политики как систему средств, приемов, методов, используемых субъектами уголовной политики в пределах своей компетенции, для разработки и реализации государственной политики в сфере борьбы с преступностью[104 - Миньковский Г. М., Ревин В. П. Уголовная политика и ее реализация в деятельности органов внутренних дел. Методические материалы. М.: Академия управления МВД России, 1996. С. 23.].

И. А. Исмаилов обращал внимание на определенную специфику предмета, задач и способов управления в этой сфере, а именно, что «организационное обеспечение уголовной политики имеет сложную структуру и включает ресурсный, организационно-структурный, методический, информационный, управленческий и иные аспекты. Правомочия и задачи организационного обеспечения уголовной политики закрепляются на законодательном и нормативно-правовом уровнях»[105 - См.: Исмаилов И. А. Преступность и уголовная политика (актуальные проблемы организации борьбы с преступностью). Баку, 1990. С. 101.].

Оценивая всесторонне приведенные выше научные взгляды на сущность организации уголовной политики, мы можем сделать вывод, что осуществляемые в рамках уголовной политики организационные меры должны быть направлены на:

• регулирование деятельности публичных органов власти и общественных организаций в ходе их участия в осуществлении уголовной политики;

• повышение эффективности деятельности публичных органов власти и общественных организаций при осуществлении уголовной политики;

• оптимизацию структуры субъектов осуществления уголовной политики;

• координацию деятельности субъектов осуществления уголовной политики и обеспечение их взаимодействия в ходе профилактики преступлений;

• воспитание правовой культуры населения;

• осуществление анализа результатов осуществления уголовной политики (в том числе функция контроля).

Рассмотрение вопросов о том, что организацию и управление деятельностью органов предварительного расследования необходимо рассматривать как комплексные, тесно взаимосвязанные и взаимообусловленные процессы[106 - См.: Сафоненко Д. Ю. Организация процессуальной деятельности органов дознания (на примере органов дознания МВД РФ): Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов: Саратовский юрид. институт МВД РФ, 2009. С. 5.], мы считаем в данной работе излишним. Такая организация деятельности предполагает решение следующих задач:

а) улучшение организации труда (внедрение комплекса мероприятий, основанных на достижениях науки и передового опыта, эффективное использование материальных и трудовых ресурсов);

б) планирование деятельности подразделений органов предварительного расследования;

в) контроль качества и эффективности осуществления ими соответствующей деятельности;

г) организация взаимодействия между органами предварительного расследования и иными государственными органами, общественными объединениями и гражданами.

В науке нет единого мнения о составляющих элементах организационного обеспечения реализации уголовной политики. Одни авторы относят к организационному обеспечению уголовной политики нормативно-правовое обеспечение, информационно-аналитическое, методическое, ресурсное и кадровое обеспечение[107 - См.: Агапов П. В. Основы противодействия организованной преступной деятельности: Автореф… докт. юрид. наук. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013. С. 15.]. Другие говорят о «ресурсном, организационно-структурном, методическом, информационном, управленческом и иных аспектах организационного обеспечения»[108 - Уголовная политика и ее реализация органами внутренних дел // под ред. Л. И. Беляевой. М.: Академия управления МВД России, 2003. С. 73.]. Общей остается позиция, что максимальный учет всех аспектов организационного обеспечения уголовной политики, а также широкое внедрение достижений науки и техники в практическую деятельность субъектов уголовной политики является условием ее эффективности[109 - См., в частности: Марьина Е. В. Коррупционные преступления: отраслевое и межотраслевое согласование норм: Дис… канд. юрид. наук. Самара: Самарский гос. ун-т, 2010. С. 139.].

Критерии эффективности уголовной политики должны отражать:

• соотношение объема преступности, установленного на основании виктимологических опросов, с данными правоохранительных органов о числе зарегистрированных преступлений, что позволит реально оценить уровень преступности в стране и результативность реализации мер уголовной политики;