Уголовная политика государства и нормативное правовое регулирование уголовно-процессуальных отношений

Наиболее полно, на наш взгляд, определение уголовной политики, отражающее реалии периода трансформации конституционного строя нашего государства в начале 90-х годов прошлого века, было сформулировано И. Э. Звечаровским: «Уголовная политика – это выработанное государством и основанное на объективных законах развития общества направление деятельности специально уполномоченных на то государственных органов и организаций по охране прав и свобод человека и гражданина, общества и государства в целом от преступных посягательств путем применения наказания и других мер уголовно-правового характера к лицам, их совершившим, а также посредством предупреждения преступлений при помощи правового воспитания, угрозы применения уголовного наказания и мер профилактики индивидуального и специально-криминологического характера»[37 - Звечаровский И. Э. Уголовная ответственность. Иркутск, 1992. С. 74.].

Наиболее интересной, на наш взгляд, представляется позиция второй группы авторов как комплексное понимание картины государственной деятельности по противодействию преступности. Многие положения, сформулированные вышеупомянутыми учеными, с определенной корректировкой на идеологию советского периода, конечно же, сохранили свое научно-практическое значение и в наши дни и должны быть использованы при разработке понятия «уголовная политика».

Современными авторами (А. И. Александров, Б. Я. Гаврилов, Г. Ю. Лесников, О. А. Малышева, И. Н. Соловьев, Я. Г. Стахов, О. З. Челохсаев) уголовная политика определяется как многогранное социально-политическое образование, объектом воздействия которого является преступность, нормативно выраженное в государственной программе борьбы с преступностью и проявляющееся в деятельности государственных и общественных организаций[38 - См., в частности: Александров А. И. Уголовная политика и уголовный процесс в российской государственности: история, современность, перспективы, проблемы / под ред. В. З. Лукашевича. СПб.: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та, 2003; Гаврилов Б. Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты: монография. М.: ТК Велби; Проспект, 2008; Лесников Г. Ю. Уголовная политика Российской Федерации (проблемы теории и практики): монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004; Малышева О. А. Современная уголовная политика Российского государства и ее реализация на досудебных стадиях уголовного судопроизводства: Дис… докт. юрид. наук. М.: Академия права и управления Министерства юстиции РФ (ФСИН России), 2006; Соловьев И. Н. Реализация уголовной политики России в сфере налоговых преступлений: проблемы и перспективы: Дис… докт. юрид. наук. М.: Российская правовая академия Министерства юстиции РФ, 2004; Стахов Я. Г. Уголовная политика и ее реализация субъектами Российской Федерации: Дис… докт. юрид. наук. М.: Академия управления МВД РФ, 2006; Челохсаев О. З. Современная уголовно-процессуальная политика государства: монография. Владикавказ: Издательско-полиграфическое предприятие им. В. Гассиева, 2009.]. Уголовная политика, являясь составной частью государственной политики, отличается от других ее сфер объектом, задачами, методами и средствами. Объектом, на который в конечном счете призвана воздействовать уголовная политика, является совокупность всех фактически совершенных преступлений, а также массовое негативное социально-правовое явление преступности. Воздействие на данный объект уголовная политика осуществляет через деятельность, как системы правоохранительных органов, так и других учреждений и организаций, которые участвуют в борьбе с преступностью в рамках своих социальных функций[39 - См.: Александров А. И. Указ. соч. С. 61.].

Представляет интерес современного взгляда на проблему позиция С. С. Босхолова, который считает, что: «Под уголовной политикой следует понимать: 1) государственную политику (доктрину) борьбы с преступностью, выраженную в соответствующих директивных актах (законах, указах Президента, постановлениях правительства); 2) научную теорию и синтез соответствующих политических, социологических и правовых знаний; 3) особый вид социальной деятельности, направленной на активное, наступательное противодействие преступности и другим правонарушениям»[40 - Босхолов С. С. Основы уголовной политики: конституционный, криминологический, уголовно-правовой и информационный аспекты. М.: ЮрИнфоР, 1999. С. 32.].

В свою очередь В. П. Ревин подчеркивал: «Уголовная политика – это целенаправленная активная деятельность государства по защите общества от преступности, разработка и реализация оптимальной стратегии, призванной обеспечить достижение цели стабилизации и ограничения уровня преступности, создания предпосылок позитивных тенденций преступности»[41 - Уголовная политика и ее реализация органами внутренних дел: тезисы лекции / под ред. В. П. Ревина. М.: Академия управления МВД России, 1999. С. 64.].

Учитывая все вышеназванные точки зрения, мы можем заключить, что традиционно уголовная политика в отечественной юридической науке рассматривалась как направление государственной деятельности, определяющее стратегию и тактику борьбы с преступностью на базе уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права.

Структурный и содержательный анализ уголовной политики позволял представителям различных научных школ рассматривать ее также и как систему воздействия на преступность, составляющие части которой находятся в жесткой функциональной зависимости и взаимосвязи. Такую политику А. И. Долгова предлагает рассматривать как антикриминальную, указывая, что это «определяемая государством, обществом и санкционированная государством система борьбы с преступностью в конкретных временно-пространственных условиях, включающая уголовную политику воздействия на преступность уголовно-правовыми средствами, но являющаяся гораздо шире последней по содержанию»[42 - Преступность как она есть и направления антикриминальной политики / под ред. А. И. Долговой. М., 2004. С. 3.].

В отличие от других сфер государственного управления уголовная политика ставит своей задачей не укрепление и развитие объекта управления, а наоборот – его сокращение и ослабление. Но это в теории. В реальной жизни идея полной победы над преступностью выглядит утопично. Так, В. В. Лунеевым было определено, что «в условиях рыночной экономики в мире даже высокий уровень работы правоохранительных органов, осуществляющих свою деятельность с участием общественности, не может привести к ликвидации преступности и полному ее искоренению. Причем высокий жизненный уровень населения в развитых экономически государствах отнюдь не всегда приводит к существенному сокращению преступности»[43 - Лунеев В. В. Преступность ХХ века: мировые, региональные и российские тенденции. 2-е изд. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 84.]. Тем не менее и исторический опыт отдельных стран и нашей страны говорит о принципиальной возможности и необходимости добиваться сокращения уровня преступности.

Как мы отметили выше, общепринятой считается точка зрения, что уголовная политика представляет собой определенную систему. Такое представление отражает реальное положение вещей и обеспечивает многосторонность научного исследования этой сферы государственной политики. Основанием для этого считаются следующие свойства уголовной политики:

• наличие нескольких составных частей (подсистем);

• устойчивое внутреннее устройство составных частей;

• наличие связей и зависимостей между составными частями уголовной политики и с уголовной политикой как целостным единством;

• определенная обособленность уголовной политики от других видов социальной политики.

В федеративном государстве, каковым является Россия, любая политика, в том числе и правовая политика, должна быть двухуровневой: общефедеральной (федеральная правовая политика) и региональной (правовая политика субъекта Российской Федерации). В то же время ряд видов может быть представлен только на общефедеральном уровне. Это касается видов правовой политики, воплощающихся в нормативных правовых актах по вопросам исключительного ведения Российской Федерации. Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся безопасность, судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство. Таким образом, исключительно общефедеральными являются именно уголовно-правовая, уголовно-процессуальная и уголовно-исполнительная политики.

Обращаясь к структуре и внутрисистемной характеристике уголовной политики, А. И. Александров определял[44 - См.: Александров А. И. Указ. соч. С. 64.] пять ее основных элементов:

• уголовно-правовая политика,

• уголовно-процессуальная политика,

• уголовно-разыскная политика,

• уголовно-предупредительная политика,

• уголовно-исполнительная политика.

Тезис о самостоятельности названных элементов ученый основывал на факте существования четырех самостоятельных отраслей законодательства: уголовного, уголовно-процессуального, оперативно-разыскного и уголовно-исполнительного. Согласно методологии А. И. Александрова уголовно-правовая политика представляет собой направление деятельности правотворческих и правоприменительных федеральных органов власти по определению круга общественно опасных деяний и разработке системы санкций и иных мер правового характера за их виновное совершение при наличии составах конкретных преступлений. Уголовно-процессуальная политика – это направление деятельности правотворческих и правоприменительных органов по разработке и реализации норм уголовного права на всех этапах осуществления уголовного судопроизводства. Уголовно-исполнительная политика представляет собой направление деятельности правотворческих и правоприменительных органов по практическому исполнению мер уголовного наказания по отношению к лицам, виновным в совершении преступлений. Уголовно-разыскную политику ученый определял как направление деятельности правотворческих и правоприменительных органов по выработке и применению форм раскрытия преступлений и розыска лиц, их совершивших, посредством оперативно-разыскной деятельности. Уголовно-предупредительную политику – как направление деятельности правотворческих и правоприменительных органов по выработке и применению форм профилактики преступлений.

О. А. Малышева, формулируя свое мнение по данной проблематике, писала: «Назначение законодательства – регулирование отдельного вида общественных отношений. Законодательство является составляющей такой сложной системы, как политика. В частности, уголовное законодательство, наряду с уголовно-процессуальным, уголовно-исполнительным, выступает элементом уголовной политики»[45 - Малышева О. А. Досудебное производство по уголовным делам как форма реализации уголовной политики: монография. М.: Юристъ, 2007. С. 7.].

Сказанное в полной мере относится к соотношению уголовного материального и процессуального права. Порядок деятельности государственных органов, характер прав и обязанностей участников процесса, виды процессуальных гарантий, характер применяемых в процессе мер принуждения в значительной мере определяются характером материально-правовых отношений[46 - Даев В. Г. Взаимосвязь процессуальной формы с материальным правом. Развитие и совершенствование уголовно-процессуальной формы. Воронеж, 1979. С. 45–52.]. Поэтому разработка и исследование проблем уголовно-процессуальной деятельности невозможны в отрыве от науки уголовного права.

Действительно, названные А. И. Александровым пять элементов имеют вполне самостоятельный характер. Они показывают, что содержание уголовной политики не может исчерпываться только уголовным законодательством, хотя именно уголовное законодательство, определяя меры уголовно-правового характера, основания, принципы и порядок их применения, оценивается как материально-правовое основание для уголовно-процессуальной политики. Именно уголовное законодательство задает основные параметры содержания уголовно-исполнительного законодательства.

Утверждение А. И. Александрова о существовании оперативно-разыскного законодательства как самостоятельной отрасли законодательства и, соответственно, придание уголовно-разыскной политике статуса самостоятельного элемента уголовной политики представляется нам весьма спорным. Впервые такая позиция была сформулирована В. П. Хомколовым и имеет сторонников[47 - См., в частности: Хомколов В. П. Организация управления оперативно-розыскной деятельностью: системный подход. М., 1999. С. 33; Федоров А. В. К вопросу о разработке научных основ национальной оперативно-розыскной политики // Оперативник (сыщик). 2005. № 4(5). С. 17; Оперативно-розыскная политика // Теория оперативно-розыскной деятельности / под ред. К. К. Горяинова, B. C. Овчинского, Г. К. Синилова. М., 2006. С. 89; а также см. труды А. Ю. Шумилова.]. Как мы говорили выше, уголовная политика реализуется в деятельности государственных органов на основе норм отраслей права и, соответственно, логично делится на виды по отраслям права. Таким образом, выделение в составе уголовной политики в качестве отдельной составляющей оперативно-разыскной политики, на наш взгляд, нельзя признать достаточно обоснованным, если использовать единый отраслевой критерий для вычленения отдельных видов правовой политики. А еще необходимо учитывать, что сама оперативно-разыскная деятельность осуществляется как гласно, так и негласно, а регламентируется как нормативными правовыми актами, так и ведомственными правовыми актами, содержание некоторых составляет государственную тайну. Говорить о правоотношениях при осуществлении негласной деятельности весьма проблематично. Тем не менее при иной трактовке понятия и содержания уголовной политики либо в качестве какого-то комплексного массива правовой политики вычленение оперативно-разыскной политики мы считаем вполне допустимым.

В научной литературе присутствует и другой подход к определению составляющих уголовной политики, связанный с мнением об особом статусе такой политики в сфере профилактики преступлений. Данный вид социальной политики, именуемый М. М. Бабаевым «криминологической», предлагалось рассматривать либо в качестве одного из элементов уголовной политики[48 - Понятие «криминологическая политика» предложил М. М. Бабаев. См.: Бабаев М. М. О соотношении уголовной и криминологической политики // Проблемы социологии уголовного права. М., 1982. С. 16.], либо в качестве самостоятельного вида «социальной политики борьбы с преступностью», существующего наряду с уголовной политикой.

Анализируя научные подходы к содержанию уголовной политики, мы видим, что авторы рассматривают уголовную политику как стратегию и тактику борьбы государства с преступностью на базе уголовного, процессуального и уголовно-исполнительного права. Но нельзя забывать, что уголовная политика как часть внутригосударственной политики должна строиться и осуществляться на основе политических директив, кадровой политики, норм права, морали, обычаев, а даже, возможно, религиозных и корпоративных норм.

Нельзя забывать о нормах ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Иными словами, при выработке уголовной политики необходимо учитывать и политические решения международных организаций (ООН, ОБСЕ, СНГ, ЕврАзЭС и др.), и программы борьбы с преступностью и терроризмом, и нормы и стандарты охраны прав человека в области уголовной юстиции.

И здесь уместно привести оценку сегодняшнего состояния борьбы с преступностью, данную президентом Российской криминологической ассоциации профессором А. И. Долговой: «Преступность, хотя мы ее и снижали в последние годы, выросла в несколько раз с момента введения Уголовного кодекса: преступность государственная, против основ конституционного строя и безопасности государства, против конституционных прав и свобод граждан, экологическая и так далее. Это я говорю о том, что нужно понимать, что преступность – это сложное системное явление. Можно ли совершенствовать предупреждение преступности без совершенствования системы борьбы с преступностью? Если у нас правовая и криминологическая культура правоохранительной деятельности спустилась почти до нуля, если не выясняются причины и условия совершения преступлений, серьезно не выясняются причины, обстоятельства совершения преступлений, откуда мы будем знать о причинах и условиях? Если мы хотим серьезно выяснять причины терроризма, причины коррупции, причины других видов преступности, нам нужно выяснять не факторы… Никакой фактор, отдельно взятый, не может порождать ни преступное поведение, ни преступность. Все происходит в форме взаимодействий. Нужно причинные комплексы изучать, характерные для конкретных условий, места и времени. Нужно развивать серьезную аналитическую работу. Надо развивать научные исследования»[49 - Доклад президента Российской криминологической ассоциации доктора юридических наук, профессора А. И. Долговой на парламентских слушаниях на тему «О состоянии и проблемах законодательного обеспечения государственной системы профилактики правонарушений» (Москва. 14.04.2011): стенограмма // Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www.council.gov.ru/files/parliament_attend/177.doc (дата обращения: 12.01.2013).].

Обобщая знания отечественной науки об институте уголовной политики и основываясь на понимании сегодняшней криминологической обстановки в стране, можно сформулировать следующее определение уголовной политики. Уголовная политика – это система научно обоснованных принципов, политико-правовых предписаний, правовых и социальных норм и криминологических программ, разработанных государством совместно с общественными институтами и реализуемых в целях охраны прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя России от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждения преступлений.

Основываясь на содержании предложенного определения, систему уголовной политики мы определяем как состоящую из трех подсистем.

1. Организационная (организация борьбы с преступностью, информационно-аналитическая деятельность, подготовка и расстановка кадров, научно-практическое прогнозирование, законотворческая деятельность и т. д.).

2. Правоохранительная (выявление, пресечение, раскрытие и расследование преступлений, рассмотрение и разрешение уголовных дел и применение видов наказаний и иных мер уголовно-правового характера, правовосстановительная деятельность и возмещение ущерба, обеспечение безопасности участников борьбы с преступностью и сотрудничающих с ними лиц и т. д.).

3. Предупредительная (профилактика и предотвращение преступлений, а также политико-правовое воздействие на причины и условия преступности).

Такой подход к определению границ уголовной политики представляется нам оптимальным, поскольку уголовной политике придается комплексный характер, а сама она приобретает необходимую системность. Важным моментом здесь служит наша убежденность в том, что главное в уголовной политике – предупреждение преступности. Выделение указанных направлений во многом условно и не исключает использование других системных построений.

По нашему убеждению, уголовная политика является самостоятельным комплексным видом правовой политики, объединяющей различные виды правовых политик по принципу одного предмета (явление преступности) и одной цели (снижение уровня преступности в стране).

Являясь составной частью внутренней и внешней политик российского государства, уголовная политика определяет систему органов публичной власти, осуществляющих противодействие преступности и борьбу с ней, и основные направления, цели и средства воздействия на преступность. Она служит основой для формирования соответствующих отраслей законодательства, регулирования практики его применения, а также разработки и реализации мер, направленных на предупреждение преступлений, профилактики преступности, реабилитации осужденных и восстановления прав потерпевших.

Поскольку закономерно суждение о том, что правовая политика есть система идей, целей, задач, мер и программ в сфере действия права, тогда логично сделать вывод, что принципы права и есть принципы правовой политики. Об их характерных чертах мы также можем судить по законодательному отражению правовых принципов, при этом существенная роль принадлежит научной обоснованности определения и содержания принципов уголовной политики на конкретном этапе развития политической системы государства[50 - См.: Чередниченко Е. Е. Принципы уголовного законодательства: понятие, система, проблемы законодательной регламентации. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 40, а также: Келина С. Г., Кудрявцев В. Н. Принципы советского уголовного права. М., 1988.].

Принципы законодательства характеризуют его содержание. Под принципами уголовной политики мы понимаем руководящие начала, лежащие в основе всей системы мер, обеспечивающих ее осуществление. Объективный характер принципов уголовной политики обусловлен тем, что они выводятся из общих принципов правового государства, из основ конституционного строя, политической и экономической систем государства, закономерностей развития демократического общества.

Принципы уголовной политики вырабатываются на основе научного познания закономерностей в сфере обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью и выражаются в законодательных актах государства, указах и ежегодных посланиях Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации. Тем самым они имеют форму определенных требований, которым должны соответствовать все меры борьбы с преступностью, нормы соответствующих отраслей права и практика их применения, вся деятельность по борьбе с преступностью. Принципы уголовной политики должны соответствовать внутренней, а также внешней политике государства. Как и во многих странах, они меняются на протяжении истории государства, однако большинством ученых понимались не как самостоятельная основа собственно уголовной политики, а как единое целое с общеправовыми принципами[51 - См.: Стахов Я. Г. Уголовная политика и ее реализация субъектами Российской Федерации: Дис… докт. юрид. наук. М.: Академия управления МВД РФ, 2006. С. 83–84.].

Среди ученых, занимающихся исследованием принципов уголовной политики, до настоящего времени нет единой позиции по их содержанию и классификации. Так, представители советской правовой школы определяли следующие группы принципов советской уголовной политики:

• социалистическая законность; социалистический демократизм; социалистический гуманизм и предупреждение преступности[52 - Шляпочников А. С. Ленинские принципы уголовной политики Советского государства // Советское государство и право. 1968. № 4. С. 13.];

• неизбежность отмирания преступности; признание первостепенного значения предупреждения преступлений; необходимость применения строгих мер наказания к лицам, совершающим злостные преступления; применение мер общественного воздействия к лицам, совершившим менее опасные преступления и иные правонарушения; строжайшее соблюдение социалистической законности на подлинно демократических основах[53 - Герцензон А. А. Уголовное право и социология. С. 189.];

• приоритет социально-экономических и культурно-воспитательных мер в борьбе с преступностью; сочетание убеждения и предупреждения в борьбе с преступностью; предупредительно-воспитательное содержание правовой основы борьбы с преступностью; координированное взаимодействие государственных органов и общественности в борьбе с преступностью; планирование мер борьбы с преступностью[54 - См.: Панченко П. Н. Вопросы назначения наказания и освобождения от уголовной ответственности и наказания. Иркутск, 1976. С. 27–28. В последующем к числу принципов уголовной политики П. Н. Панченко относил: единство социальных и правовых мер борьбы с преступностью, сочетание мер предупреждения, сдерживания и пресечения преступности, взаимосвязь планирования, организации и координации и т. д. См.: Панченко П. Н. Основные направления борьбы с преступностью и их изучение. М., 1985. С. 42.];

• партийность, социалистическая законность, гуманизм, научность, связь с практикой[55 - См.: Загородников Н. И. Советская уголовная политика. С. 70.];

• социалистический демократизм, гуманизм, законность, неотвратимость ответственности, индивидуализацию наказания, субъективное вменение[56 - См.: Владимиров В. А., Ляпунов Ю. И. Советская уголовная политика и ее отражение в действующем законодательстве. М., 1979. С. 59–61.];

• социалистическую законность, демократизм, социалистический гуманизм, предупреждение преступности[57 - См.: Квашис В. Е. Принципы советской уголовной политики // Вопросы борьбы с преступностью. M., 1981. Вып. 35. С. 32.];

• социалистический демократизм, социалистическую законность, сочетание мер убеждения и принуждения;[58 - См.: Дагель П. C. Проблемы советской уголовной политики. Владивосток, 1982. С. 32, 136.]

• предупреждение преступлений, социалистическая законность, участие общественности, дифференциация ответственности[59 - См.: Наумов А. В. Реализация уголовного права и деятельность следователя. Волгоград, 1983. С. 61.].

В научных трудах последних десятилетий выражается несколько иной подход к формулированию принципов уголовной политики: