Годы в Белом доме. Том 1

Когда Никсон стал президентом, «Бас» Уилер последний год оставался председателем объединенного комитета. Его срок должен был бы закончиться в июле 1968 года, но Джонсон щедро продлил срок на один год, чтобы дать своему преемнику возможность самому выбрать следующего председателя. Добросовестность и опыт Уилера оказались незаменимыми, так что Никсон продлил срок его службы еще на один год. Высокий, элегантный, спокойный Уилер к тому времени глубоко разочаровался. Он выглядел, как загнанная гончая, его добрые темные глаза будто находились в поиске источника следующего удара. Он проработал в 1960-е годы, когда молодые системные аналитики привлекались в Пентагон, чтобы встряхнуть военное ведомство вопросами, связанными с долгосрочными прогнозами. В интеллектуальном плане системные аналитики чаще всего бывали правы, чем неправы. Но они скоро узнали, что то, как ставится вопрос, зачастую предопределяет ответ на него, а их усилия, предпринимаемые во имя святой объективности, часто заканчивались продвижением чьих-то личных предубеждений.

Помимо неправильного использования системного анализа, имела место истина, которую высшие военные чины усвоили за всю свою жизнь и которая не поддается изложению официальным языком: что сила имеет свой психологический, а не только технический компонент. Люди могут руководствоваться статистикой только до определенной степени, а после на первый план выходят иные ценности. В конечном счете военная профессия является искусством одерживать верх. И так как в наше время это требует более детального расчета, чем в прошлом, все зависит также и от элементарных психологических факторов, которые трудно поддаются количественной оценке. Военные неожиданно создавали оружие на основе какого-то абстрактного критерия, осуществляя стратегии, в которые они на самом деле не очень-то и верили, и, в конце концов, вели войны, которые они не понимали. Разумеется, военные навлекали и какие-то собственные беды. Они позволяли с легкостью втягивать себя в какое-то сотрудничество. Они приспосабливались к новым формам управления, хотя внутренне сопротивлялись этому. Во Вьетнаме они приняли свою традиционную стратегию на истощение, доставшуюся в наследство от Гранта, Першинга и Маршалла, но они никогда полностью так и не уяснили, что истощение практически недостижимо и неприменимо в партизанской войне против противника, которому нет необходимости воевать, потому что он может раствориться среди населения. Это играло на руку гражданского руководства, которое навязывало все больше ограничений; военный традиционализм и высшая степень изощренности гражданских лиц, вместе взятые, утеряли все имевшиеся шансы, на достижение скорого окончания войны в то время, когда Джонсон все еще пользовался широкой поддержкой общественности. Чем дольше длилась война, тем больше психологический баланс складывался не в нашу пользу и тем более разочаровывающими становились усилия военных.

На протяжении 1960-х годов военные разрывались между приверженностью превосходству гражданских, привитой поколениями пребывания у них на службе, и своим предчувствием катастрофы, между попытками заставить работать новую систему и стремлением восстать против нее. Они были деморализованы приказом закупать оружие, в которое не верили, и необходимостью вести войну, цели которой оказывались все более и более недостижимыми. Появился новый тип военных офицеров: люди, выучившие новый жаргон, умеющие представить ставшие такими модными аргументы из системного анализа, членораздельно изъясняющиеся в отличие от людей старшего поколения и более опытные в бюрократическом маневрировании. На некоторых уровнях это облегчало взаимоотношения между штатскими и военными; на более глубоких уровнях это лишало процесс разработки политики более простых, предварительных, но, может быть, более соответствующих оценок, которые нужны в окончательном анализе, когда вопросы уже сводятся к испытанию оружия.

Эрл Уилер осуществлял руководство этим переходом и не мог с ним смириться. Он считал, и совершенно верно, что советы военных не были серьезно восприняты в Пентагоне в 1960-е годы, но когда пришло время представить альтернативный вариант, то предложил не более чем минимально предельные корректировки существующего положения. Он высоко ценил свой прямой доступ к новому президенту, но редко пользовался этим – частично по той причине, что Лэйрд препятствовал встречам между президентом и председателем ОКНШ, в которых он сам не принимал участия. Возражения Уилера все больше принимали форму выражения им озабоченности лично мне, чем открытую конфронтацию с вышестоящими начальниками. На встрече в июне 1969 года на Гавайях, на которой Никсон искал одобрения со стороны военных его плана ухода из Вьетнама, мне было ясно, что оба, и Уилер, и генерал Крейтон Абрамс (наш командующий во Вьетнаме), не могли быть более недовольными. Интуиция говорила им, что невозможно, чтобы мы победили, сокращая наши силы. Чем больше выводилось войск, тем менее вероятным было бы достижение приемлемого исхода. Но у них не было уверенности в себе, чтобы сказать это своим гражданским начальникам, которые, включая меня, доказывали, что поэтапный вывод имел большое значение для поддержания внутренних устоев с целью достижения почетного политического урегулирования. Уилер и Абрамс успокаивали свои предчувствия, настаивая на, по возможности, самых маленьких движениях заднего хода. Но вскоре они молча согласились с планом, который получил довольно большую поддержку. Поскольку графики вывода войск стали частью военного бюджета, то замедлить их выполнение можно было только ценой отказа от модернизации вооружений.

Высокопоставленные военные офицеры должны всегда сохранять баланс между своими убеждениями и понимаем того, что для того, чтобы быть эффективными, они должны выжить для следующей схватки. Их врожденное благоговение перед главнокомандующим заставляет их находить причину для того, что они считают мало-мальски сносным. Вопреки общественной мифологии, они редко выступают против главнокомандующего. Они ищут оправданий, когда речь идет о поддержке, но не выступают против. Именно таким образом Уилер принимал участие в ряде решений, любое из которых был в состоянии отстоять, однако их совокупный результат он не мог бы на самом деле оправдать для самого себя. Он был джентльменом до мозга костей, первоклассным офицером, который помог своей стране в трагические времена и которого эти времена просто сожрали.

Преемник Уилера – адмирал Томас Мурер – был более простым человеком. В 1960-е годы он находился на руководящих должностях, которые, хотя и не без разочарований, не приводили к физическому и психологическому изнурению, приносимому пребыванием на высоких должностях в Вашингтоне. Осторожный борец с внутренней бюрократией, Мурер не старался казаться обладателем этаких академических тонкостей. Если что, он делал вид невинного деревенского парня, попавшего в джунгли, где обитают одни мошенники. Отсутствие изящества в его взглядах компенсировалось их ясностью и четкостью. К тому времени, когда он занял свой пост, во Вьетнаме велись оборонительные арьергардные бои для обеспечения вывода войск. Он руководил душераздирающим поэтапным выводом с превеликим достоинством. Ни у одного президента не могло быть более стойкого военного советника.

Еще одним членом команды национальной безопасности был Ричард Хелмс, которого Никсон получил в наследство в качестве директора Центрального разведывательного управления. Я встречал Хелмса во времена Кеннеди, когда по просьбе Белого дома в 1961 году несколько раз побеседовал с ним относительно Берлинского кризиса. Его профессионализм производил впечатление и тогда, и потом. Мы больше не встречались, вплоть до периода после моего назначения помощником президента, когда в ситуационной комнате Белого дома он объяснял мне структуру и деятельность его управления.

В то время положение Хелмса было щекотливым. Даже больше, чем Государственный департамент, Никсон считал ЦРУ пристанищем интеллектуалов Лиги плюща, выступающих против него. И он чувствовал себя не в своей тарелке непосредственно с Хелмсом, поскольку он подозревал, что Хелмс очень нравился либеральной социальной сети Джорджтаунского университета Вашингтона, которой Никсон приписывал многие свои трудности. У меня не было твердого мнения о Хелмсе, но я выступал против его устранения. Я полагал опасным превращать ЦРУ в политическую чехарду, когда директора стали бы менять при каждом новом президенте. Никсон пошел на компромисс. Он согласился оставить Хелмса в качестве директора ЦРУ, но предложил исключить его из списка участников встреч Совета национальной безопасности. Этому, в свою очередь, положил конец Лэйрд, который правильно указал на то, что рассмотрение важных решений на совете в отсутствие директора Центрального разведывательного управления сделает президента опасно уязвимым к критике со стороны конгресса и общественности. Никсон смилостивился снова. Он согласился разрешить Хелмсу присутствовать на заседаниях СНБ, но только для представления фактологической информации. Хелмсу не разрешили представлять рекомендации, и он должен был покидать зал заседаний кабинета, как только завершал изложение своего материала. Хелмс сохранял этот ненормальный статус в течение шести недель. С течением времени ситуация стала слишком неловкой, слишком искусственной и слишком обреченной на провал, чтобы ее можно было сохранять. Разведывательная информация обычно имела непосредственное отношение к решению даже после формального ее представления. В конце концов, многое зависело от оценок последствий рассматривавшихся различных вариантов развития событий. Хелмс в итоге стал постоянным участником Совета национальной безопасности, хотя никогда не был доверенным лицом президента.

Мое положение в качестве помощника по национальной безопасности неизбежно требовало тесного сотрудничества с директором ЦРУ. Именно директору президент доверяет обеспечение раннего оповещения; именно к директору, прежде всего, обращается помощник, чтобы узнать все факты, касающиеся какого-либо кризиса, или получить анализ событий. И поскольку решения зависят от уровня восприятия последствий действий, оценки ЦРУ могут почти равняться политической рекомендации.

Дисциплинированный, педантично точный и осторожный, Хелмс выполнял свои обязанности с общей объективностью, столь важной для эффективной разведывательной службы. Многие годы у нас не было прямых общественных контактов; мы не очень часто встречались на обедах в домах других людей. Я уважал Хелмса не потому, что он был близким по духу человеком, хотя он был, несомненно, таковым, а благодаря его профессиональной проницательности и хладнокровию. Он никогда не вызывался давать политические советы за пределами тех вопросов, с которыми обращались к нему, хотя и не колебался предупреждать Белый дом об опасностях даже тогда, когда его взгляды шли вразрез с предубеждениями президента или советника по национальной безопасности. Он твердо отстаивал свои позиции там, где более слабые люди, возможно, прибегли бы к уклончивым ответам. На первых порах в администрации существовала теория о том, что советская межконтинентальная баллистическая ракета с тремя боеголовками СС-9 (SS-9) была многозарядной головной частью с боеголовками индивидуального наведения (МИРВ), нацеленной против наших пусковых шахт с ракетами «Минитмен». ЦРУ настаивало на том, что боеголовки не могли нацеливаться индивидуально. Я склонялся к более зловещей трактовке. Для выяснения дел я провел процедуру, которую активно отвергали традиционалисты, ревниво охранявшие независимость процесса оценки. Я созвал всех аналитиков в ситуационную комнату Белого дома и сыграл роль сомневающегося во всем человека, отстаивавшего неправильную точку зрения, чтобы тщательно и внимательно проверить на прочность противоположные точки зрения разных аналитиков. Хелмс стоял на своем; позже оказалось, что он был прав.

Никого не продвинут по службе до директора Центрального разведывательного управления, кто не закален во многих сражениях. Хелмс был силен и осторожен. Его вежливость сочеталась с чрезвычайной стойкостью, его улыбка не всегда включала глаза. При нем администрации приходили и уходили, и он понимал, что в Вашингтоне знание – сила и власть. Считалось, что он знает много, но он никогда не разуверял никого в этом. В то же самое время я никогда не слышал о том, что он злоупотреблял своим знанием или своей властью. Он никогда не забывал, что его честность гарантирует эффективность, что его самым лучшим оружием при разных президентах является репутация надежности.

Аналитические обзоры ЦРУ не были, однако, совершенно безошибочными. Управление, в отличие от с легкостью приписываемого ему критиками сравнения с ястребиной бандой международных авантюристов, обычно ошибалось, но, как правило, в пользу трактовки, модной среди вашингтонской правящей элиты. По моему опыту, ЦРУ разрабатывало обоснования для бездействия гораздо чаще, чем для смелых прорывов. Аналитикам управления очень хорошо известно, что никто не был наказан за то, что ему не удалось предсказать какую-то возможность, но многие карьеры были разрушены из-за неспособности спрогнозировать риски. В силу этого разведсообщество всегда испытывало соблазн предсказывать страшные последствия любых мыслимых линий поведения – подход, который поощряет скорее паралич, чем авантюризм. После каждого кризиса в прессе появляется какое-то невразумительное разведывательное сообщение или некий аналитик, заявляющий о том, что он предсказывал это, но его по-глупому проигнорировали политические деятели. В этих заявлениях забывают упомянуть, что, когда предупреждения становятся обычной практикой, они теряют свое значение. Когда сообщения не призывают специально к вниманию высших руководителей, они теряются в бюрократическом водовороте, особенно при том, что на каждый предостерегающий доклад можно, по всей вероятности, найти в деле другой доклад, противоположный этому.

Несмотря на такого рода оговорки, я считал, что Центральное разведывательное управление укомплектовано преданными людьми и совершенно незаменимыми мужчинами и женщинами. Хелмс отлично послужил своей стране и президенту. Он заслужил большего, чем обвинения, которые омрачили завершение его карьеры на благо государства после 30 лет отличной службы.

Эти люди были командой нового президента, которых собрали вместе для формирования глобальной стратегии, они все это время стремились вытащить страну из войны, оставшейся им в наследство от предшественников. Члены кабинета впервые собрались 12 декабря 1968 года на встрече-знакомстве в гостинице «Шорхэм» в Вашингтоне. Это был предвестник того, что брифинги по конкретным проблемам, стоящим перед администрацией, проводятся не членами кабинета (назначенными всего лишь накануне), а помощниками президента, включая меня самого, которые были назначены в большинстве случаев более недели раньше. Смогли ли бы эти способные, проницательные, сильные люди сформировать сплоченную команду под чьим-либо иным руководством, никому не известно. Их сложный начальник предпочел манипулировать ими как разрозненными советниками, в то время как сам отправился в свое одинокое путешествие с системой выработки политики, которая сосредоточила всю власть в Белом доме.

Организационная работа

В своем радиообращении 24 октября 1968 года кандидат в президенты Ричард Никсон обещал «восстановить ведущую роль Совета национальной безопасности в планировании национальной безопасности». Он пошел дальше, объясняя «многие наши серьезные отступления за границей неспособностью или нежеланием преемников президента Эйзенхауэра использовать этот важный Совет». Когда новоизбранный президент объявил о моем назначении 2 декабря 1968 года, он разоткровенничался таким образом: «Д-р Киссинджер организовал то, что, как я полагаю, находится в процессе превращения в настоящее время в весьма волнующую новую процедуру, предусматривающую, что президент Соединенных Штатов Америки будет выслушивать не то, что именно ему хочется услышать…» Никсон не объяснил, каким образом я умудрился сделать все это за три дня, которые прошли с момента моего принятия назначения.

Я согласился с новоизбранным президентом по вопросу о важности восстановления механизма Совета национальной безопасности. Заявление, сделанное губернатором Нельсоном Рокфеллером 21 июня 1968 года во время его кампании за выдвижение его кандидатом в президенты, отражало мои взгляды:

«Не существует какого-то регулярного порядка работы персонала над выработкой решения; вместо этого по мере необходимости создаются специальные рабочие группы. Отсутствует координационный центр для долгосрочного планирования на межведомственной основе. Без внимания со стороны центральной администрации внешняя политика превращается в ряд разрозненных решений – ориентированных на урегулирование кризиса, на специальный случай и постфактум. Мы становимся заложниками событий».

Когда меня назначили, у меня не было в голове никакого организационного плана. Главной моей озабоченностью был большой бюрократический аппарат, так или иначе уже организованный, который имел тенденцию душить творчество. Он путает мудрую политику с гладким администрированием. В современном государстве бюрократия становится такой огромной, что очень часто больше времени тратится на управление ею, чем на определение ее целей. Сложные бюрократические структуры имеют стимулы к преувеличению технических сложностей и уменьшению масштабов важности политического суждения. Они предпочитают статус-кво, как бы он ни достигался, потому что, кроме однозначной катастрофы, статус-кво имеет то преимущество, что он хорошо знаком и что никогда невозможно доказать, что другой курс дал бы более превосходящие результаты. Мне казалось не случайным, что многие великие государственные деятели ввязывались в постоянную борьбу с экспертами в своих внешнеполитических службах, поскольку масштабы концепции государственного деятеля вступали в противоречие со склонностью экспертов к минимальным рискам.

Сложность современного правительства делает бюрократию весьма важной частью. Однако необходимость новаторства также создает потребность в определении целей, которые выходят за рамки административных норм. В конечном счете, отсутствует сугубо организационный ответ; помимо всего, это еще и проблема руководства. Средства организационного характера не могут сами по себе устранить пристрастие к ожиданию кризисов и уклонение от долгосрочного планирования. Мы устанавливаем перед собой задачу, состоящую в том, чтобы предпринять сознательное усилие по формированию международного окружения в соответствии, прежде всего, с концепцией американских целей, чем ждать, когда сами события навяжут нам свое решение.

Мой несчастливый опыт в качестве постоянного, но внештатного консультанта президента Кеннеди оказался бесценным. Тогда я узнал о разнице между советом и властными полномочиями. Государственное управление требует превыше всего наличия чувства нюансировки и пропорций, способности улавливать главное среди множества очевидных фактов, а также интуицию в отношении того, какая из многих вероятных гипотез будущего развития вероятнее всего окажется истинной. Обладание властными полномочиями является существенным фактором – сила, дающая право взять на себя ответственность за последовательность событий и выбор какого-то направления. Случайно человек со стороны может представить некую перспективу; но никогда он не будет иметь достаточно знаний для дачи рекомендаций по тактическим шагам. До моей работы в качестве консультанта у Кеннеди я, как большинство ученых, полагал, что процесс принятия решений представляет собой интеллектуальное действие и что надо только войти в кабинет президента и убедить его в правильности взглядов того или иного человека. Такое построение перспективы, как я вскоре понял, по-детски опасно, как, впрочем, и широко распространено. Разумеется, в нашей системе президент имеет полномочия принимать окончательное решение; у него есть больший простор в плане свободного выбора, по сравнению с главами исполнительной власти любого другого государства, – включая, возможно, даже Советский Союз. Однако график работы президента такой напряженный, что у него остается мало времени для абстрактных размышлений. Почти все его посетители являются просителями или ходатаями, а большинство их дел носит поистине правдоборческий характер – это именно то, что привело их в Овальный кабинет в первую очередь. В результате одной из самых трудных задач президента является выбор среди бесконечных доводов единственного, который звучит так же убедительно. Легкие решения не доходят до него, о них позаботятся на более низком уровне. В силу этого в процессе своей работы президент, за исключением случаев экстремальных кризисов, все больше и больше опирается в принятии решений на доверие, которое он питает к своим советникам. Он все больше ощущает бюрократическое и политическое давление на него; вопросы по существу имеют тенденцию сливаться в его мозгу с конкретными персоналиями, воплощающими в себе противоречивые соображения.

Президентское решение всегда представляет собой сплав оценки и доверия к своим коллегам, а также озабоченности в отношении их морального облика. Любой президент вскоре выясняет, что его проблема заключается не только в том, чтобы отдавать распоряжения, но и добиваться их выполнения, а это требует добровольного сотрудничества. Непопулярные с точки зрения бюрократии приказы могут быть обойдены разного рода путями. Они могут трактоваться в умной интерпретации как дающие такой результат, как можно близкий к тому, которого больше всего хотели добиться в самом заинтересованном ведомстве. Возможны бесконечные отсрочки в их реализации. Утечки могут вести к саботированию политики, вызывая разногласия. Существует также нематериальное человеческое качество; отрезанные от самых вполне нормальных контактов, президенты фактически чувствуют себя неловко с неудачными соратниками – и стремятся избегать проблем по мере возможности.

Чтобы быть полезным президенту, механизм принятия решений должен, таким образом, соответствовать нескольким критериям. Он должен соответствовать характеру и стилю его личности. Он должен вести к действиям. Бессмысленный разговор без практического содержания ведет к параличу. Более того, он должен чувствовать психологическое взаимоотношение президента и его близких советников: механизм должен давать возможность коллегам президента укреплять его уверенность в самом себе и при этом давать ему возможность реально делать выбор, предоставлять перспективы и при этом не превращать каждую проблему в испытание воли. Этот механизм должен давать простор для подлинной свободы действия президента без установления мании величия, которая частенько возникает в ситуациях, когда на пути встречается мало равноценных партнеров. В то же самое время, если каждое отдельное решение передается в кабинет президента, он утратит преимущества от технической подготовки и накопленного опыта членов его постоянного аппарата.

Если ключевые решения принимаются неформально на неподготовленных встречах, тенденция быть обязанным президенту и сотрудничеству с коллегами того, кого это касается, может исказить определение подлинного выбора. Это казалось мне проблемой в принятии решений в администрациях Кеннеди и Джонсона. С другой стороны, если процедуры принятия решения становятся излишне формализованными, если президент настолько смиренен, что подчиняет свое суждение бюрократическому консенсусу, – как случалось в администрации Эйзенхауэра, – тогда опасность заключается в том, что на практике у него останется только один выбор между одобрением или неодобрением одного рекомендованного курса. А поскольку ему не говорили об альтернативах или последствиях в случае неодобрения, такая система приводит к смещению в сторону наименьшего общего знаменателя. Жертвуется цель ради административной эффективности. Пар может выпускаться в виде отдельных приступов своеволия президента, имеющих целью убедить остальных (и самого себя) в своей правомочности, но такие беспорядочные вспышки должны быть нечастыми, поскольку его отказ принять согласованную рекомендацию лишает его оперативной альтернативы.

Мне казалось существенным предоставление президенту возможности делать действительный выбор, не только устанавливать подлинный авторитет президента, но также и укреплять его лидерство, давая ему чувство уверенности в своих силах, которое проистекает из понимания того, что он рассмотрел все состоятельные альтернативы. Предоставление на усмотрение президента как можно более полного комплекта решений на выбор и их вероятных последствий было поистине главной работой советника по национальной безопасности. Ни один президент не может избежать провалов по тем или иным проблемам в какие-то периоды его президентства; я никогда не хотел бы, чтобы говорили, что они произошли из-за событий, которые предвидели, но не рассматривали. С помощью Мортона Гальперина, молодого коллеги по Гарварду, и генерала Эндрю Гудпастера, бывшего советника президента Эйзенхауэра, я приступил к работе.

Генерал Гудпастер был закреплен за аппаратом Никсона переходного периода на временной основе, по выходу в отпуск с основной работы в качестве заместителя командующего в Сайгоне. Он помогал управлять системой СНБ во время части президентства Эйзенхауэра и привлек внимание Никсона именно в этом качестве. Доктор наук по внешнеполитическим вопросам Принстонского университета, он принадлежал к новому поколению старших офицеров, просвещенных (если можно так сказать) аспирантской учебой в гражданских университетах. Сочетание военной подготовки и научных изысканий может зачастую создать такой методологически системный стиль, который будет на грани с педантизмом, но может также дать перспективу более широкую, чем у других старших офицеров. Возможно, что военные переоценивали академическую гибкость Гудпастера, а ученые были в восторге от феномена генерала-интеллектуала. Факт оставался фактом: генерал Гудпастер был человеком с огромным опытом, высокой чести и значительных способностей.

К концу декабря 1968 года я был готов представить мои рекомендации новоизбранному президенту. 27 декабря направил ему памятную записку, содержавшую рассуждения о сильных и слабых сторонах предыдущей системы, как их видел: гибкость, но и периодическая неупорядоченность неофициальных процедур Джонсона; формализм, но также и негибкость структуры при Эйзенхауэре, которая давала президенту консенсус со стороны бюрократии, но не давала реального выбора. Наша задача, по моему утверждению, заключалась в том, чтобы сочетать лучшие качества двух систем: регулярность и эффективность работы Совета национальной безопасности вкупе с процедурами, которые обеспечивали бы рассмотрение президентом и его высшими советниками всех реалистических альтернатив, издержки и преимущества каждой, а также отдельные взгляды и рекомендации всех заинтересованных ведомств. Совет национальной безопасности должен быть подкреплен в виде структуры подкомитетов. Как и сам Совет, эти подкомитеты должны включать представителей всех соответствующих ведомств; их задачей стала бы выработка анализа политики, в который входили бы факты, проблемы и варианты выбора. Межведомственные группы по разнообразным предметам должны возглавляться заместителем государственного секретаря или (в случае необходимости) заместителем министра обороны. Как это было во времена Эйзенхауэра, советник президента по национальной безопасности стал бы председателем группы по обзору, которая будет просматривать эти межведомственные документы перед тем, как их представить полному составу СНБ под председательством президента.

В конце моей памятной записки появилась вполне безобидная фраза: «Тщательно проработанный механизм СНБ делает ненужным продолжение функционирования главной межведомственной группы». Это предложение упразднить главную межведомственную группу послужило началом огромного бюрократического скандала, первого в новой администрации. Как ни казался этот спор эзотерическим, затрагивающим лишь посвященных в это дело людей, тот факт, что он имел место, говорил многое о стиле новоизбранного президента, а его результаты оказали влияние на восприятие иерархии в рамках правительства на протяжении всего президентства Никсона.

Главная межведомственная группа (ГМГ – на бюрократическом жаргоне) была создана в 1967 году. Она состояла из высокопоставленных официальных лиц правительства на уровне несколько ниже уровня кабинета министров – заместителей государственного секретаря, министров обороны и финансов, заместителя директора Центрального разведывательного управления и председателя объединенного комитета начальников штабов. Ее возглавлял заместитель Госсекретаря. Роль ГМГ состояла в рассмотрении вариантов, представляемых Совету национальной безопасности, и отслеживании хода реализации достигнутых решений. ГМГ контролировала работу ряда межведомственных групп, касающихся ситуации в различных регионах мира; их также возглавляли представители Государственного департамента. Само собой разумеется, что Госдепартамент рассматривал такую структуру как крупный бюрократический успех, потому что формально благословлялся приоритет Госдепартамента во внешней политике. В равной мере предсказуемым было недовольство всех остальных ведомств. Никого не волновало, что Совет национальной безопасности редко собирался при администрации Джонсона, а в силу этого у главной межведомственной группы было мало работы. Не имело значения и то, что контроль над исполнением решений, принятых на завтраках по вторникам, оказывался вне компетенции структуры ГМГ. Для Государственного департамента его приоритет, каким бы мелким и формальным он ни был, являлся решающим символом. Тут все было правильно, учитывая вашингтонскую тенденцию выдавать внешнее проявление власти за реальную власть.

Поначалу я был агностиком, человеком, во всем сомневающимся. До встречи с новоизбранным президентом я набросал кое-какие заметки касательно требований моего положения в Белом доме, как я его видел. Эти заметки не оставляют сомнений в том, что моим первым желанием было сохранение существующей структуры, так как я предполагал, что по должности стану членом ГМГ и что мои сотрудники будут принимать участие в разных межведомственных группах. Новоизбранный президент не хотел ничего из этого. Будучи твердо убежденным в неистребимой враждебности внешнеполитической службы к нему лично, Никсон категорически отказался рассматривать вопрос сохранения ГМГ. Мои заметки после встречи с ним отражают это указание: «Влияние ведомства Государственного департамента должно быть уменьшено».

Генерал Гудпастер и бывший президент Эйзенхауэр занимали аналогичную жесткую позицию, хотя и не столь откровенно по личным мотивам. Вскоре после моего назначения генерал Гудпастер заставил меня нанести визит бывшему президенту, который был госпитализирован в армейский госпиталь имени Уолтера Рида. Президент Эйзенхауэр был изнурен своей болезнью и по большому счету обездвижен из-за кардиостимулятора. Я никогда ранее с ним не встречался и придерживался о нем общепринятого в научных кругах мнения, что он был добродушным, но немногословным героем войны и довольно неумелым президентом. В двух своих книгах и нескольких статьях я исследовал вакуум руководства его администрации – с тех пор я изменил эту точку зрения. Ряд сердечных приступов один за другим не оставляли сомнений, что он долго не проживет. Несмотря на это, его стойкость поражала. Его построение фраз, которое казалось таким нескладным в печатном виде, становилось все более образным, когда речь оживлялась его холодными, голубыми, чрезвычайно острыми глазами и подкреплялась выразительностью по-прежнему командного голоса.

Эйзенхауэр настаивал на прекращении работы ГМГ, поскольку Пентагон никогда добровольно не примет доминирование госдепартамента в деле национальной безопасности. Пентагон либо попытается находить обходные пути, либо пойти в контрнаступление при помощи утечек. Эйзенхауэру повезло с сильным государственным секретарем, но влияние Даллеса проистекало из уверенности президента в нем самом, а не в механизме действий государственного департамента. И при всем его восхищении Даллесом он всегда настаивал на сохранении контроля со стороны аппарата СНБ в Белом доме.

Со временем я стал понимать, что президент Эйзенхауэр прав. Указания Никсона, вполне вероятно, были вызваны его личными обидами. Тем не менее они отражали потребности президента. Президенту не следует отдавать представление своего мнения на откуп одному из ведомств кабинета министров. А поскольку взгляды ведомств зачастую вступали в противоречие друг с другом, то передача одному права представлять мнения будет восприниматься другими ведомствами как предоставление ему несправедливого преимущества. Более того, сильное желание всех ведомств состоит в том, чтобы сузить сферу президентских решений, а не расширять их. Они организованы так, чтобы разрабатывать предпочтительную политику, а не представлять набор вариантов. Если их вынудить представить варианты, типичное ведомство представит две абсурдные альтернативы, как слабые политики выделяют предпочтительный вариант, – который, как правило, оказывается где-то посредине. Полностью несведущий автор решения мог бы с легкостью удовлетворить свои ведомства, слепо выбрав второй вариант из каждых трех предложенных на выбор. Каждое ведомство в итоге страшно опасается, что президент отвергнет его предложение; в силу этого все они очень заинтересованы в сокрытии разногласий между ними. Варианты имеют тенденцию исчезать в пустом консенсусе, который в конце дня дает каждому ведомству максимум свободы действий в плане следования изначальным предпочтениям. Нужен мощный преданный и честный президентский аппарат для того, чтобы обеспечить наличие перед президентом подлинных, а не поддельных вариантов выбора.

Предложенная мною новоизбранному президенту схема не была чем-то особенно новым. Фактически это была система СНБ Эйзенхауэра, в какой-то степени возвышающая государственный департамент тем, что сохраняла за ним председательство в некоторых подкомитетах. При подобной системе, но даже с гораздо бо?льшим упором на формальный контроль со стороны Белого дома, господствовал госсекретарь Даллес в администрации Эйзенхауэра.

В переходный период, однако, ведомства не воспринимали ситуацию в таком плане. Новоизбранный президент 28 декабря 1968 года собрал своих старших назначенцев – Уильяма Роджерса, Мелвина Лэйрда и меня – в Ки-Бискейне, штат Флорида, чтобы обсудить мои предложения организационного характера. Характерно, что Никсон одобрил мою памятную записку за день до этого, – лишив встречу предмета разговора, хотя другие участники не знали об этом. Подобно такому множеству встреч в администрации Никсона сценарий заседания в Ки-Бискейне был предопределен заранее. После бессвязного обмена мнениями Никсон проинформировал своих коллег по будущему кабинету о том, что он одобрил структуру, разработанную в моей памятной записке. Возражений не поступило, причиной чего мог быть тот факт, что назначенные руководители ведомств не смогли получить рекомендации своих аппаратов, или потому, что новоизбранный президент представил свою точку зрения так кратко, что смысл сказанного не дошел немедленно до них. Единственной его правкой был вывод директора Центрального разведывательного управления из Совета национальной безопасности.

Как только Роджерс и Лэйрд покинули Ки-Бискейн, они тут же дали обратный ход. Возможно, в силу близкого знакомства с новоизбранным президентом они никоим образом не считали одобрение Никсоном памятной записки окончательным решением.

Первым о себе дал знать Лэйрд, по ходу дела познакомивший меня со своей запатентованной техникой бюрократических войн: бросить дымовую завесу из главных возражений, в которых он на самом-то деле не был сильно заинтересован, но которые сводили практически на нет именно интересовавший его пункт, так что отказывать ему казалось совершенно неприличным. Применяя такого рода тактику, Лэйрд переговорил со мной, затем представил памятную записку, в которой были обозначена часть возражений фундаментального характера и предложена новая система. Он возражал против отсутствия прямого доступа к президенту со стороны разведывательного сообщества; он опасался монополии аппарата СНБ на право организации проведения расследований. Демонстрируя некоторую противоречивость, он просил гарантий против выхода старших официальных лиц «напрямую на президента в обход СНБ на регулярной основе». (Его главной озабоченностью было не допустить выполнения председателем объединенного комитета начальников штабов слишком буквально его законных прерогатив в качестве главного военного советника президента.) Но когда я встретился с Лэйрдом за обедом в вашингтонском отеле «Шератон-Карлтон», чтобы обсудить его памятную записку, оказалось, что его интересовало только участие директора ЦРУ в заседаниях и право предлагать начало расследований. Эти запросы были легко улажены.

Возражения Роджерса, однако, касались основы системы. Роджерс обнаружил, что его новые подчиненные придавали чрезвычайно большое значение председательству государственного департамента в ГМГ и диспетчерским функциям этой группы в рамках всей системы СНБ. Ю. Алексис Джонсон, новоназначенный заместитель госсекретаря по политическим вопросам, был главным сторонником такой точки зрения Государственного департамента. Один из наиболее выдающихся работников дипломатической службы, квалифицированный, дисциплинированный, осмотрительный и преданный, Алекс Джонсон на очень высоком уровне представлял учреждение, которым я постепенно стал восхищаться, – корпус профессиональных дипломатов, работавших на благо страны, без выпячивания своих имен и с большой самоотверженностью, независимо от того, какая администрация находилась у власти, и, таким образом, обеспечивавших преемственность нашей внешней политики. Именно эти качества побудили Алекса Джонсона поддержать Билла Роджерса в его борьбе в защиту приоритета Государственного департамента, – которого, как без малейшего сомнения показала бы любая, даже пятиминутная, беседа с Никсоном, новоизбранный президент никогда бы не потерпел.

7 января я написал новоизбранному президенту объяснение по вопросам спора с государственным департаментом. Госдеп предлагал, чтобы за ним сохранялся статус «полномочного представителя» президента по вопросам разработки и осуществления внешней политики. Госдеп хотел осуществлять контроль над формированием штатов межведомственного механизма; он также настаивал на сохранении за ним полномочий по урегулированию споров с другими ведомствами и права выносить вопрос о разногласиях на СНБ. Я объяснил новоизбранному президенту, что процедуры, которые он уже одобрил, содержат в себе его указания. Государственный департамент будет полноценно представлен в новой структуре СНБ, возглавляя межведомственные группы и участвуя в работе группы по обзору и СНБ. Только окончательный обзор проводился под руководством Белого дома, как это было в администрации Эйзенхауэра. Хотя я не слишком сильно отстаивал эту структуру, но не считал, что Никсон может позволить себе отойти от своей позиции по этому вопросу. Если бы он оставил его открытым, то начал бы работу своей администрации с острого бюрократического разногласия; если бы он пересмотрел свое решение, сделанное в Ки-Бискейне, то тем самым содействовал бы возникновению новых проблем в будущем.

В такой ситуации я впервые столкнулся с двумя отличительными свойствами Никсона. Он мог быть весьма решительным. Почти всегда его решения, принятые за время президентства, были смелыми и сильными, они очень часто принимались в одиночестве вопреки всем экспертным рекомендациям. Но когда это было возможно, Никсон принимал эти решения в одиночестве на основе памятных записок или в присутствии немногих близких помощников. Он терпеть не мог вступать в конфронтацию со своими коллегами, с кем у него возникали разногласия, и не мог заставить себя общаться с кем-то из друзей, кто высказывал свое неодобрение. Уильям Роджерс был в числе и тех, и других. Неожиданно Никсон становился недоступным в течение нескольких дней. Когда я встречался с ним, он мог весьма туманно утверждать, что организационная проблема разрешится сама собой, не указывая, каким образом, и перейти к другим делам. Общественность мало что знала о новой системе СНБ, о которой с триумфом было объявлено тремя неделями ранее. Чтобы довести дело до конца, генерал Гудпастер и я разработали директиву и направили на подпись президенту. Говоря бюрократическим языком, этот документ был назван Меморандумом о решении по национальной безопасности № 2, сокращенно МРНБ-2[6 - МРНБ-1 был документом технического характера о создании двух типов президентских директив: Исследовательский меморандум по национальной безопасности (ИМНБ) и Меморандум о решениях национальной безопасности (МРНБ).]. МРНБ-2 формально устанавливал систему СНБ в соответствии с принципами, утвержденными Никсоном в Ки-Бискейне.

Одновременно я пытался провести переговоры по урегулированию этого вопроса. Энди Гудпастер, я сам, мой помощник Ларри Иглбергер посетили Государственный департамент для встречи с Роджерсом и его назначенным, но еще не вступившим в должность заместителем госсекретаря Эллиотом Ричардсоном в помещении, предназначенном для Роджерса на переходный период. Гудпастер всеми силами отстаивал директиву. Роджерс следовал краткой памятке, в которой повторялось настойчивое требование сохранить за Госдепом руководство всем механизмом СНБ. Ричардсон начал на стороне Роджерса, но, в конечном счете, сменил позицию и довольно эффективно стал отстаивать МРНБ-2. Я предполагаю, что Ричардсон понимал, что это было пожеланием президента, и считаю, что его педантичный ум юриста также видел в ней смысл и соразмерность. Никсон, однако же, был готов не принимать ни проект МРНБ-2, ни возражения Роджерса. Причина имела мало что общего с содержанием. Его главная проблема носила тактический характер. При наличии определенных указаний Никсона, его твердого мнения относительно необходимости системы СНБ и его глубокого недоверия к Государственному департаменту вряд ли можно было сомневаться в исходе. Но вопрос, как претворить в жизнь его приоритеты без прямого приказа, был совсем другим делом. В то время как у всех были служебные помещения в нью-йоркском отеле «Пьер», Никсон считал даже письменный приказ или действие через посредника – обычно он предпочитал именно такие методы – трудным для осуществления. Он в силу этого продолжал окружать себя оболочкой молчания и двойственности по принципиальному вопросу нашего внешнеполитического механизма.

Когда Никсон уединился для того, чтобы поработать над инаугурационной речью, ситуация поменялась. Географическое расстояние предоставило механизм для урегулирования спора. Совершенно неожиданно я получил звонок по телефону от Холдемана, который сообщил мне о том, что новоизбранный президент решил подписать МРНБ-2, а любой выступающий против меморандума должен подать прошение об отставке. Это было полностью в духе Никсона: определенное указание, за которым следует сводящая с ума двойственность и затягивание с решением, маскирующее поиски косвенных средств урегулирования вопроса, и все это венчает неожиданное решение – передаваемое виновнику через двух последовательных посредников. Это также объясняет причину того, почему его помощники в Белом доме постепенно стали играть такую доминирующую роль. Они были буфером, бравшим на себя нежелательных собеседников, в категорию которых входил любой, кто пожелал бы высказать какое-то несогласие непосредственно напрямую президенту. Они передавали непопулярные указания. Они были громоотводом недовольства ведомств.

МРНБ-2 был подписан 19 января и опубликован вскоре после вступления президента в должность 20 января.

В свете твердых убеждений Никсона результат этого спора был предопределен. Сие не было наделением меня значительными властными полномочиями до такой-то степени, как частенько об этом голословно заявлялось[7 - См., н-р, Roger Morris, Uncertain Greatness (New York: Harper and Row, 1977), chapter II, “Coup d’Etat at the Hotel Pierre”. (Моррис Роджер. Неопределенное величие, глава 2 «Государственный переворот в отеле «Пьер».)]. Этот инцидент менее всего имел значение в смысле реальной власти, было важно скорее его внешнее проявление и что это предвещало в плане отношений президента с его главными советниками. Тот факт, что соперничество кончилось именно таким образом, который воспринимался как победа для меня, помог установить мой авторитет на самом раннем этапе. В дальнейшем оно оказалось первым из серии бесконечных стычек между президентом и его Государственным секретарем – тем более негативно сказывавшихся на обоих, поскольку каждый обычно находил кого-то другого для обвинения в разногласиях. Именно бесполезность этих схваток формировала на деле гораздо больше, чем схема организационной структуры, относительное влияние ключевых советников Никсона. А подлинная причина наших процедур выработки политики лежит в решимости Никсона, – которая возникла задолго до моего назначения, – проводить внешнюю политику из Белого дома, в его недоверии к существующей бюрократии вкупе с совпадением его философии и моей собственной и относительной неопытности нового Государственного секретаря.

Разумеется, организационная схема делала контроль со стороны Белого дома намного легче. Она давала средство подключаться мне самому и моему аппарату на начальных стадиях формирования политики. Хотя это и не предусматривалось с самого начала, она также давала возможность секретных переговоров, в которых я со временем стал участвовать весьма и весьма активно. Никсон и я могли использовать межведомственный механизм и повышать свой уровень знаний, заказывая плановые документы по переговорам, которые с точки зрения бюрократии носили гипотетический характер. Эти исследования говорили нам о масштабах многовариантности и о том, что могло бы находить поддержку в рамках самого правительства. Мы тогда были в состоянии внедрять на практике идеи разных ведомств, минуя официальные каналы. Как это ни казалось странным, я никогда не вел переговоры без каких-либо важных ведомственных материалов даже, когда ведомства и не знали, что я делаю.

Но в деле принятия окончательного анализа влияние президентского помощника проистекает почти исключительно из доверия, которое оказывает президент, а не в силу административных процедур. Моя роль почти наверняка оставалась бы такой же, если бы продолжала сохраняться система администрации Джонсона. Близость многое значит; возможность совещаться с президентом по нескольку раз на дню зачастую имеет решающее значение, намного больше, чем председательство в комитетах или право высказывания мнений. По мотивам, которые должны обсуждать студенты-психологи, каждый президент, начиная с Кеннеди, как представляется, доверял своим помощникам в Белом доме больше, чем своему кабинету министров. Возможно, причина этого заключалась в зависимости их от президента. Вероятно, что не обремененные давлением управления большими бюрократическими аппаратами, президентские помощники могут полнее выполнять все прихоти президента. Кроме того, существует психологическая поддержка, вызванная близостью, нахождением совсем рядом. В случае с Никсоном роль помощников была усилена в силу рабочих привычек президента. Никсон предпочитал работать скачкообразно. Во время отсутствия он полагался на своих помощников в принятии повседневных решений. В период приступов чрезвычайной активности он опирался на своих помощников в деле просеивания и отсеивания его более импульсивных распоряжений. Соратники были необходимы для предупреждения личных столкновений, которые он так не любил и которых так страшился. И помощники были нужны для того, чтобы защищать Никсона от принятия импульсивных приказов или тенденции соглашаться с посетителями, которых он принимал. Штатная система Холдемана не «изолировала» президента, как часто утверждалось. Никсон настаивал на изоляции сам. То был единственный способ, при помощи которого он мог выстраивать и направлять свои психологические ресурсы, а его указания могли получать систематический обзор.

В этом контексте контроль над межведомственным механизмом и право представлять варианты на заседаниях СНБ были полезны, но не носили решающего характера. Варианты, в конце концов, готовились межведомственными комитетами и, как правило, обсуждались на заседаниях СНБ в присутствии всех начальников, любой из которых – и, возможно, более разрушительно, когда это была группа таких лиц, – имел право возражать, если чье-то представление было однобоким. Существовал даже более основательный контроль: любой президент не забудет легко неудачу, вытекающую из-за недостойного представления вопроса.

В итоге, хотя и не в первые полтора года, я стал главным советником. Вплоть до конца 1970 года я был влиятельным, но не лидирующим. Начиная с того времени, моя роль возросла по мере стремления Никсона обходить задержки и всякие проволочки, а подчас и сопротивление со стороны ведомств. Факт остается фактом: механизм СНБ использовался полновесно до подтверждения моего авторитета, в то время как после того тактические решения все больше принимались вне этой системы во время личных бесед с президентом.

Дела по существу

В переходный период проблемы по существу обычно появлялись в результате просьб об организации встречи или заявления на продолжение работы. Почти с того самого момента, как было объявлено о моем назначении, иностранные дипломаты искали встреч, побуждаемые необходимостью подготовить сообщения и для получения хорошего старта в контактах с новой администрацией. Уходящая администрация старалась привлечь новых сотрудников к поддержке ее собственных приоритетов.