Муниципальное право Российской Федерации

Что касается имущества внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения, то Закон установил, что состав их имущества определяется в соответствии с законами этих городов как субъектов РФ, исходя из ст. 50 нового Федерального закона «Об общих принципах…». То есть в их собственности могут находиться те объекты, которые указанный Закон относит к муниципальной собственности и которые необходимы им для решения вопросов местного значения.

Осуществляя от имени населения соответствующей территории правомочия собственника, органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются вышеперечисленными объектами муниципальной собственности в интересах всего муниципального образования. В соответствии с законодательством они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов и т. д.

Формирование муниципальной собственности

Длительное время в России не существовало муниципальной собственности, поскольку местные советы входили в систему органов государственной власти и лишь пользовались переданным им имуществом. В качестве самостоятельного вида собственности муниципальная собственность стала образовываться лишь с организацией местного самоуправления как самостоятельной деятельности населения по решению местных вопросов на условиях самообеспечения. Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», на основании которого было принято Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[14 - ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 3. Ст. 89.]. Этим Постановлением был установлен порядок формирования муниципальной собственности. Согласно Приложению № 3 к данному Постановлению передаче в муниципальную собственность подлежали следующие категории объектов.

Во-первых, объекты государственной собственности, расположенные на территориях местных советов и находящиеся в их ведении:

– жилой и нежилой фонд;

– жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, осуществляющие обслуживание жилого и нежилого фонда;

– объекты инженерной инфраструктуры городов (кроме входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта, благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию и обслуживание указанных объектов;

– другие объекты, находящиеся в оперативном управлении местных советов.

Во-вторых, объекты государственной собственности, находящиеся в ведении республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов и расположенные на территории городов:

– предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;

– оптово-складские мощности и предприятия, необходимые для обеспечения деятельности названных выше предприятий;

– учреждения здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.

В-третьих, объекты, находящиеся в ведении министерств, ведомств, госпредприятий (так называемый ведомственный фонд) – предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения.

После завершения первого этапа формирования муниципальной собственности процесс ее образования стал более разнообразен. В настоящее время муниципальная собственность формируется за счет применения следующих основных способов:

– взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местные бюджеты. Имущество, приобретенное за счет этих средств, является муниципальной собственностью;

– при дальнейшем разграничении государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность;

– при передаче отдельных объектов федеральной и региональной собственности в муниципальную собственность;

– при приобретении имущества органами местного самоуправления на основании гражданско-правовых сделок (договоров купли-продажи имущества, мены, дарения и т. д.);

– при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований (т. е. собственность одного муниципального образования переходит в собственность другого);

– при разграничении объектов муниципальной собственности в случае, если на территории одного муниципального образования находится другое (аналогично предыдущему варианту);

– при получении продукции и других доходов от муниципальной собственности (которые также становятся муниципальной собственностью).

Детально вопросы, связанные с возникновением и управлением объектами муниципальной собственности, регламентируются законами субъектов РФ (например, законы Московской области от 25 июля 1996 г. «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области», Алтайского края от 8 октября 1997 г. «О порядке отчуждения объектов права собственности Алтайского края в собственность муниципальных образований, а также имущества муниципальных образований в собственность Алтайского края» и от 5 мая 1998 г. «О разграничении муниципальной собственности в Алтайском крае» и др.). В таких законах, как правило, устанавливается подробный перечень объектов муниципальной собственности; определяются основания возникновения и прекращения муниципальной собственности; устанавливаются полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам управления и распоряжения муниципальной собственностью; указываются объекты региональной собственности, которые могут быть переданы в муниципальную собственность, а также определяется порядок согласования перечней таких объектов; регламентируется порядок разграничения объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями в случае нахождения одного из них на территории другого и т. д.

В законах субъектов РФ, касающихся муниципальной собственности, также регламентируются и полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по управлению и распоряжению ею. Органы местного самоуправления вправе:

– определять порядок приобретения и отчуждения муниципальной собственности;

– устанавливать порядок ведения и содержания реестров (регистров) муниципальной собственности;

– создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные унитарные предприятия и учреждения;

– контролировать эффективность использования и сохранность муниципальной собственности;

– определять порядок внесения вкладов в уставные капиталы хозяйственных обществ и передачи имущества некоммерческим организациям;

– разрабатывать и утверждать программы приватизации объектов муниципальной собственности (местные программы приватизации);

– заключать договоры о передаче права управления муниципальным имуществом, в том числе договоры о доверительном управлении, аренды, найма, передачи в залог и др.

Приватизация муниципальной собственности

Управляя и распоряжаясь муниципальной собственностью в интересах населения муниципального образования, органы местного самоуправления в необходимых случаях могут продавать отдельные объекты. Приватизация как способ прекращения муниципальной собственности получила широкое распространение в зарубежных странах. Особенно успешно она применяется в странах Западной Европы, где активно проводится приватизация коммунальных услуг – уборка мусора, энерго- и электроснабжения, общественного транспорта и т. д. Приватизация повышает эффективность использования местных финансов, уменьшает затраты, стимулирует рыночную экономику и усиливает конкуренцию, позволяет сократить численность муниципальных служащих.

Порядок и условия приватизации муниципальной собственности в России определяет непосредственно население муниципального образования (например, на местном референдуме) или представительные органы местного самоуправления путем издания соответствующих правовых актов. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

Приватизация муниципального имущества в РФ осуществляется на основе Федерального закона от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества в РФ»; региональных и местных программ приватизации.

Приватизация муниципального имущества представляет собой возмездное отчуждение находящегося в муниципальной собственности имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Покупателями муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, кроме государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений и юридических лиц, в уставном капитале которых доля РФ, ее субъектов и муниципальных образований превышает 25 % (за исключением специально установленных законодательством случаев).

Органы местного самоуправления самостоятельно назначают продавцов муниципального имущества и осуществляют контроль за самим процессом приватизации, в том числе за правильностью и своевременностью поступления денежных средств от покупателей объектов приватизации, выполнением ими необходимых условий в отношении приватизируемых объектов (если это предусмотрено) и т. д. Кроме того, органы местного самоуправления самостоятельно выбирают способ проведения приватизации муниципального имущества в соответствии с законодательством.

Способы приватизации муниципальной собственности

В Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» названы следующие основные способы приватизации, в рамках которых осуществляется приватизация муниципальной собственности:

– преобразование муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества.

– продажа муниципального имущества на аукционе. На аукционе продается муниципальное имущество в том случае, если в отношении него не требуется выполнения покупателем определенных условий. Право собственности на объект приватизации переходит к покупателю, предложившему в ходе торгов наиболее высокую цену;

– продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе. Это способ продажи акций на открытых торгах, при котором все победители получают акции открытого акционерного общества по единой цене за одну акцию.

– продажа муниципального имущества на конкурсе. При использовании этого варианта право приобретения имущества принадлежит тому покупателю, который предложил наибольшую цену за приобретаемое имущество при условии выполнения условий конкурса. Продажа имущества оформляется договором купли-продажи. В нем обязательно должны быть отражены условия конкурса и сроки их выполнения, порядок подтверждения победителем конкурса выполнения условий, порядок осуществления контроля за выполнением условий конкурса, ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее выполнение условий конкурса.

Передача имущества победителю конкурса и оформление на него права собственности осуществляется в соответствии с договором купли-продажи, но не позднее 30 дней после полной оплаты имущества и выполнения условий конкурса, причем срок выполнения условий конкурса в соответствии с названным Федеральным законом не может превышать одного года. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения условий конкурса договор купли-продажи имущества расторгается по соглашению сторон или в судебном порядке.

При использовании этого варианта приватизации муниципального имущества можно устанавливать следующие условия: сохранение определенного числа рабочих мест, осуществление переподготовки и (или) повышения квалификации работников, ограничение изменения профиля деятельности унитарного предприятия или объектов социально-культурного, коммунально-бытового или транспортного обслуживания населения, проведение реставрационных, ремонтных и иных работ в отношении объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.

Конкретный срок, в течение которого покупателю запрещено изменять профиль данного объекта, устанавливается решением об условиях приватизации, но он не может превышать 5 лет с момента приватизации. В случае нарушения покупателем этого условия органы местного самоуправления вправе обратиться в суд с иском об изъятии посредством выкупа такого объекта для муниципальных нужд.

Перечень условий конкурса, указанный в Федеральном законе, является исчерпывающим и не подлежит расширению ни законодательством субъектов, ни органами местного самоуправления при осуществлении приватизации имущества;

– продажа акций открытых акционерных обществ, находящихся в муниципальной собственности, на рынке ценных бумаг;

– продажа муниципального имущества посредством публичного предложения. Этот способ приватизации имущества применяется только тогда, когда аукцион по продаже имущества был признан несостоявшимся. Органы местного самоуправления составляют информационное сообщение о продаваемом имуществе, в котором помимо обычных сведений указывают также величину снижения первоначальной цены; период, после которого последовательно снижается цена предложения; минимальную цену, при которой может быть продано имущество (цена отсечения);

– продажа муниципального имущества без объявления цены. Этот способ применяется тогда, когда продажа имущества посредством публичного предложения не состоялась. Продавец муниципального имущества, как и в предыдущем случае, составляет информационное письмо, в котором указывает необходимые сведения относительно предлагаемого на продажу имущества, однако начальная цена (нормативная цена) не указывается. Используя этот способ приватизации, органы местного самоуправления имеют возможность избавляться от неликвидного имущества;