Муниципальное право Российской Федерации

Не подлежат вынесению на местный референдум следующие вопросы:

– о досрочном прекращении, продлении или приостановлении срока полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении их досрочных выборов;

– о формировании состава органов местного самоуправления и их персональном составе;

– об избрании, утверждении, назначении (даче согласия на назначение) на должность или освобождения от должности депутатов и должностных лиц местного самоуправления;

– о принятии или об изменении местного бюджета, об исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

– о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Кроме того, на местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

Проведение местного референдума осуществляется в соответствии со следующими принципами:

– в местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования и обладающие избирательным правом, независимо от национальности, вероисповедания, имущественного и социального положения, политических убеждений и других факторов. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определены те категории лиц, которые не имеют права избирать и быть избранными, а следовательно, и участвовать в местном референдуме. К ним относятся граждане, признанные судом недееспособными, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда;

– граждане участвуют в голосовании непосредственно. Это означает, что каждый участник референдума голосует лично, а не через своих представителей «за» или «против» конкретного вопроса;

– граждане участвуют в голосовании на добровольной основе, т. е. никакое принуждение к участию в референдуме не допускается;

– волеизъявление граждан на референдуме является свободным, и какое-либо воздействие или давление недопустимо;

– голосование на референдуме является тайным;

– каждый участник референдума имеет один голос независимо от наличия каких-либо особых заслуг или иных факторов.

Решение о проведении местного референдума может быть принято только представительным органом местного самоуправления. Действующий Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах…» установил, что инициатива проведения референдума может исходить либо от самого представительного органа, либо от населения соответствующего муниципального образования. Никакие другие органы и должностные лица не вправе принимать подобное решение. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах…» внес некоторые изменения и предусмотрел, что инициатива может быть выдвинута следующими субъектами:

– гражданами РФ, имеющими право на участие в референдуме;

– избирательными или иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и референдумах и зарегистрированы в установленном порядке;

– совместно представительным органом и главой местной администрации.

Таким образом, в новом Законе, с одной стороны, расширены субъекты права выдвижения инициативы проведения местного референдума (добавлены общественные объединения), с другой стороны, несколько ограничены права представительного органа местного самоуправления (только по собственной инициативе теперь назначить референдум он не может).

Установлена определенная процедура выражения инициативы проведения референдума как в действующем, так и в новом Законе.

Если инициатива исходит от представительного органа (что предусмотрено действующим Законом), то она должна быть проявлена определенным количеством депутатов (например, в уставе города Астрахани названо не мене 1/3 депутатов городского Совета). При наличии проявленной инициативы со стороны депутатов решение о проведении референдума принимается либо простым, либо квалифицированным большинством голосов депутатов представительного органа.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом и главой местной администрации (как это предусмотрено новым Законом), должна быть оформлена правовыми актами представительного органа и главы местной администрации.

Инициатива населения оформляется путем создания инициативной группы в количестве, предусмотренном уставом муниципального образования (обычно 10–15 человек, но не менее 10). Образование инициативной группы осуществляется на собраниях граждан по месту работы, учебы, жительства и т. д. и оформляется протоколом собрания. Созданная инициативная группа подлежит регистрации. Для этого ее представители обращаются в избирательную комиссию муниципального образования с ходатайством о регистрации. В ходатайстве указываются сформулированный вопрос или проект нормативного правового акта, предлагаемый инициативной группой для вынесения на референдум, список членов инициативной группы с указанием их паспортных данных и лиц, уполномоченных действовать от ее имени, и другие необходимые сведения. К ходатайству прилагается протокол собрания, на котором было принято решение об инициативе проведения местного референдума и образовании инициативной группы. Комиссия муниципального образования в течение определенного срока (обычно 5–7 дней, но не более 15) рассматривает ходатайство и принимает один из двух вариантов решений: 1) в случае соблюдения установленного порядка оформления инициативной группы и правильности оформления документов направляет ходатайство и приложенные к нему документы в представительный орган; 2) отказывает в регистрации инициативной группы. Основанием для отказа в регистрации может служить только нарушение при выдвижении инициативы Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, законов или устава муниципального образования. По иным основаниям, в том числе по мотивам нецелесообразности проведения референдума, отказ не допускается.

Представительный орган после получения направленных комиссией материалов проверяет соответствие предлагаемых на референдум вопросов или проекта правового акта требованиям законодательства, при этом срок проверки не может превышать 20 дней с момента их передачи. При положительном решении представительный орган местного самоуправления регистрирует инициативную группу и выдает ей свидетельство о регистрации. Если же представительный орган местного самоуправления обнаружит в предлагаемом вопросе или проекте правового акта противоречия законодательству или уставу муниципального образования, он отказывает в регистрации инициативной группы. С момента получения свидетельства о регистрации инициативная группа может собирать подписи в поддержку инициативы о проведении местного референдума.

Выдвижение инициативы от избирательного (общественного) объединения осуществляется в аналогичном порядке.

Существует определенный порядок сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума. В законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований установлено разное количество подписей, необходимых для принятия решения о проведении референдума (например, 5 % – в Московской области, 1 % – в Кировской области, 2 % – в г. Саранске). Действующий Федеральный закон «Об общих принципах…» предусматривает, что максимальное их количество не может превышать 5 % от числа граждан, имеющих право на участие в референдуме. Однако в новом Законе установлено, что количество подписей в поддержку назначения референдума должно составлять не менее 5 % от числа зарегистрированных избирателей муниципального образования. Срок сбора подписей не может быть менее 20 дней. Как правило, законы субъектов РФ о местном референдуме и уставы муниципальных образований устанавливают более длительный период сбора подписей – от 25 дней (г. Саранск) до 2 месяцев (Кировская область).

Подписи, собранные в поддержку проведения референдума, передаются в муниципальную избирательную комиссию, которая проводит их выборочную проверку и направляет в представительный орган местного самоуправления, который в течение установленного срока (новый Закон «Об общих принципах…» предусмотрел, что представительный орган обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления документов) принимает решение либо о назначении местного референдума по этому вопросу и дате его проведения, либо об отказе в проведении референдума. Однако важно заметить, что представительный орган обязан во всех случаях назначить референдум, кроме тех случаев, когда в документах или при сборе подписей был нарушен закон или устав муниципального образования. В случае принятия решения об отказе в проведении референдума по предложенному вопросу члены инициативной группы не могут в течение двух лет выступать повторно с инициативой проведения референдума по аналогичному вопросу.

Если представительный орган в установленные сроки не назначает местный референдум, то референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. В этом случае если местный референдум назначен судом, то организация его подготовки и проведения возлагается на избирательную комиссию муниципального образования, а обеспечение проведения – на исполнительный орган власти субъекта РФ.

Местный референдум проводится не ранее 2 и не позднее 4 месяцев со дня принятия решения о его проведении. В эти сроки осуществляется подготовка к его проведению. Референдум назначается только на календарный выходной день (воскресенье). Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни и на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в связи с переносом праздничных дней объявляется рабочим днем.

Результаты референдума определяет муниципальная комиссия по местному референдуму после получения протоколов всех участковых комиссий. На основании подсчета голосов комиссия принимает одно из следующих решений:

– признает вынесенный на референдум вопрос или проект правового акта принятым, если за него проголосовало более половины граждан от числа принимавших участие в референдуме;

– признает референдум несостоявшимся, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки для голосования;

– признает результаты референдума недействительными в следующих случаях: а) если допущенные при его подготовке и проведении нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления граждан; б) если результаты референдума признаны недействительными не менее чем на 1/4 участков референдума, или среди 1/4 части участников референдума; в) по решению суда. Если результаты референдума признаны недействительными, муниципальная избирательная комиссия назначает повторное голосование.

Юридическая сила решения, принятого на референдуме. Решение, принятое на местном референдуме, представляет собой акт прямого и непосредственного действия и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти или органами местного самоуправления и их должностными лицами. Однако возможны случаи, когда на референдуме принимается только принципиальное решение по тому или иному намерению местных органов (например, изменять ли границы муниципального образования, его наименование и пр.) В этом случае для реализации этого решения органам местного самоуправления необходимо издать соответствующий акт. При этом органы местного самоуправления в 15-дневный период после принятия решения на референдуме обязаны определить срок подготовки такого акта, который не может превышать один год.

Решение, принятое на местном референдуме, подлежит регистрации в органе местного самоуправления в том же порядке, который установлен для регистрации местных нормативных правовых актов в данном муниципальном образовании. Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено только путем проведения нового референдума, но не ранее чем через 2 года, либо признано недействительным в судебном порядке. Если на местном референдуме был принят нормативный правовой акт, то его можно изменить только в том порядке, какой предусмотрен в принятом акте. Если же такой порядок не установлен, то его изменение или отмена возможны не ранее чем через пять лет после принятия акта на референдуме, в том порядке, какой предусмотрен для актов соответствующего уровня.

Отменить решение, принятое на местном референдуме, можно в судебном порядке. Сделать это возможно по следующим основаниям:

– нарушение порядка проведения референдума, в результате которого становится невозможно определить достоверные результаты волеизъявления граждан;

– несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основе которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону и закону субъекта РФ, в результате которого также невозможно достоверно определить результаты волеизъявления граждан;

– противоречие решения, принятого на местном референдуме Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству субъекта РФ.

§ 2. Муниципальные выборы

Муниципальные выборы являются одной из основных форм прямого волеизъявления населения муниципального образования. На них избираются члены представительных органов местного самоуправления (депутаты, советники) и выборные должностные лица местного самоуправления.

Правовое регулирование муниципальных выборов осуществляется Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законами субъектов Федерации о местном самоуправлении, о выборах депутатов (советников) представительных и иных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, а также уставами и иными нормативными правовыми актами местного самоуправления.

На федеральном уровне существует и такой специфический акт, как Федеральный закон от 26 мая 1996 г. в редакции от 22 июня 1998 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»[18 - СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497; 1998. № 26. Ст. 3005.]. Его действие распространяется на те субъекты Федерации, в которых отсутствовали (отсутствуют) законы о местных выборах, не приняты уставы муниципальных образований, в муниципальных образованиях отсутствует выборный представительный орган, истекли установленные сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления и т. д. и носит временный характер (до урегулирования этих вопросов в законах субъектов и нормативных правовых актах местного самоуправления). Этим Законом было утверждено «Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», на основании которого и проводятся местные выборы в указанных выше случаях.

Хотя установление основных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации, определение конкретных процедур их осуществления относится к ведению субъектов РФ. Федеральный закон «Об общих принципах…» устанавливает, что порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов РФ (ст. 23). В настоящее время законы о местных выборах приняты практически во всех субъектах Российской Федерации.

Принципы выборов

Выборы органов и должностных лиц местного самоуправления проводятся в соответствии со следующими принципами:

– всеобщее избирательное право. Это означает, что все жители муниципального образования, достигшие 18-летнего возраста, имеют право на участие в выборах (активное избирательное право), а при достижении определенного возраста (как правило, 18–21 года) могут быть избраны на определенные должности (депутатами, советниками, главами муниципальных образований и т. д.). Не участвуют в выборах лишь граждане, признанные в установленном порядке недееспособными, а также граждане, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда;

– равное избирательное право. Граждане муниципального образования участвуют в выборах на равных основаниях, и каждый имеет только один голос;

– прямое избирательное право. Каждый избиратель голосует за (или против) кандидата на выборную должность лично, а не через выборщиков или иных лиц;

– тайное голосование. Контроль за волеизъявлением граждан не допускается;