Муниципальное право Российской Федерации

Дотации — денежные средства, предоставляемые местным бюджетам из вышестоящего бюджета на безвозмездной и безвозвратной основе. Дотации предоставляются для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и определяются для каждого муниципального образования индивидуально. Дотации выделяются из регионального фонда финансовой поддержки поселений, муниципальных районов (городских округов), которые образуются в составе расходов бюджета каждого субъекта РФ, и из районных фондов финансовой поддержки поселений, которые образуются в составе расходов бюджетов муниципальных районов. Размеры фондов устанавливаются исходя из финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять полномочия по решению закрепленных за ними вопросов местного значения.

Обычно дотации выделяются тогда, когда собственных источников дохода не хватает для адекватного развития муниципального образования. При этом дотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных или региональных налогов и сборов. Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований (или дополнительных отчислений от региональных и федеральных налогов) утверждается законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год. Что касается распределения дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений, то это утверждается решением представительного органа муниципального района, утверждающим районный бюджет на очередной финансовый год.

Субвенции — денежные средства, выделяемые муниципальным образованиям из федерального и региональных бюджетов на безвозмездной и безвозвратной основе, но в отличие от дотаций с целевым назначением, как правило, субвенции предоставляются на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Размер субвенций устанавливается соответственно либо федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, либо законом субъекта РФ о региональном бюджете, причем раздельно по каждому из переданных государственных полномочий. Для непосредственного предоставления указанных средств в бюджете каждого субъекта РФ создается региональный фонд компенсаций, в который поступают в том числе и средства из федерального бюджета в виде также субвенций. Расходование органами местного самоуправления субвенций строго контролируется государственными органами.

Субсидии — денежные средства, предоставляемые местным бюджетам на условиях долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Для этих целей в составе расходов бюджета субъектов РФ может быть образован фонд муниципального развития. Кроме того, для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе бюджета субъекта РФ может быть также образован и фонд софинансирования социальных расходов. Отбор и названных программ, и муниципальных образований, которым будут предоставлены такие субсидии, осуществляется субъектами РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса, которые своими законами определяют размеры и условия предоставления субсидий.

И, наконец, к неналоговым доходам бюджета муниципального образования относятся также безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и средства по взаимным расчетам. Средства по взаимным расчетам представляют собой денежные суммы, поступающие в местные бюджеты, вызванные передачей полномочий после утверждения бюджета в связи с изменениями в доходах и расходах местных бюджетов, возникающими в результате решений, принятых органами государственной власти и не учтенных при составлении соответствующих местных бюджетов. В Конституции РФ закреплено, что местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти (ст. 133). Поэтому расходы на выполнение этих решений должны быть переданы органам местного самоуправления и зачислены в местный бюджет.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. четко определил состав собственных доходов местных бюджетов, не выделяя при этом налоговые и неналоговые виды доходов. К собственным доходам в соответствии с этим Законом относятся:

– средства самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи для решения конкретных вопросов местного значения. Вопросы о введении и использовании этих платежей решаются на местном референдуме (сходе) граждан;

– доходы от местных налогов и сборов;

– доходы от федеральных и региональных налогов и сборов;

– безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней в виде финансовой помощи;

– доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

– часть прибыли муниципальных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей, в размере, определяемом нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

– часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

– штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

– добровольные пожертвования.

Этот перечень открытый, и в соответствии с федеральными, региональными законами и решениями представительных органов местного самоуправления в местные бюджеты возможны и иные поступления.

Кроме доходной части в местном бюджете существует еще и расходная часть. Направления расходов местного бюджета определяются представительными органами местного самоуправления при формировании и утверждении бюджета. В основном средства местных бюджетов расходуются на:

– решение вопросов местного значения;

– проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

– осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

– обслуживание и погашение долга по муниципальным займам и ссудам;

– дотирование населению;

– страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

– выполнение муниципального заказа (на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением опросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень);

– иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

В новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах…» определено, что проект местного бюджета, решение о его утверждении, годовой отчет об исполнении, а также сведения о численности муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений с указанием затрат на их содержание должны быть официально опубликованы. В случае невозможности такого опубликования (как правило, это относится к небольшим поселениям, не имеющим собственных средств массовой информации) органы местного самоуправления должны обеспечить жителям возможность ознакомиться с названными документами.

Исполнение местного бюджета осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом, который предусматривает, что в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов (ст. 215). Поэтому в целях управления средствами муниципальной казны и обслуживания исполнения местного бюджета органы местного самоуправления должны создавать муниципальное казначейство за счет средств муниципального бюджета. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. закрепил, что финансовый орган (казначейство) образуется в структуре местной администрации. Основной задачей этого финансового органа является контроль за проведением единой финансовой политики муниципального образования, регулирование и ведение учета финансовых отношений между бюджетами всех уровней, осуществление контрольно-ревизионной деятельности по рациональному и целевому использованию средств муниципальной казны.

Опыт создания и функционирования подобных органов уже имеется. В Ростове-на-Дону и других муниципальных образованиях, учредивших муниципальное казначейство как самостоятельное финансовое учреждение в структуре органов местного самоуправления, наделенное правами юридического лица, это позволило строго контролировать выделяемые из местного бюджета финансовые средства на протяжении всей цепочки «казна – пользователь», устранив зависимость от обслуживания этих средств коммерческими банками. Кроме того, муниципальное казначейство позволяет осуществлять не только последующий, но и текущий контроль за целевым расходованием выделяемых средств, что позволяет предотвратить расходование бюджетных средств на ненадлежащие цели[16 - Стариков С. С. Муниципальное казначейство //Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность. Ростов-н/Д, 2000. С. 253–255.].

Государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления

Для осуществления своей деятельности по решению вопросов местного значения органы местного самоуправления вправе приобретать государственные ценные бумаги и распоряжаться ими по своему усмотрению в целях эффективного осуществления экономической, хозяйственной и иной деятельности в интересах населения муниципального образования. Кроме того, для привлечения заемных средств муниципальные образования могут осуществлять выпуск муниципальных ценных бумаг.

Муниципальные ценные бумаги – это облигации, жилищные сертификаты и другие ценные бумаги, выпускаемые органами местного самоуправления в целях развития муниципального образования. Порядок и условия выпуска ценных бумаг устанавливаются представительным органом местного самоуправления в соответствии с законодательством. Таким образом, органы местного самоуправления имеют право осуществлять эмиссию этих бумаг. Полномочия органов местного самоуправления в этой сфере регулируются Федеральным законом от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»[17 - СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814.].

Операции с ценными бумагами органы местного самоуправления производят не сами, они вправе возложить размещение свободных остатков средств местного бюджета путем покупки государственных и муниципальных облигаций на уполномоченный банк или на муниципальную кредитную организацию. Причем обязательным условием является зачисление доходов по ним в местный бюджет. Муниципальные ценные бумаги обеспечиваются муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов.

Другие финансовые средства

Помимо местного бюджета еще одной составной частью местных финансов являются и другие финансовые средства. Таковыми, например, были муниципальные внебюджетные фонды. Однако следует учитывать, что Бюджетный кодекс РФ не предусматривает их образования, хотя прямо и не запрещает, что дает возможность иногда высказывать мнение о возможности и легитимности их существования. Такие фонды создавались представительными органами местного самоуправления как целевые – для строго определенных целей. Представительные органы местного самоуправления утверждали положения об этих фондах (о каждом в отдельности) и устанавливали порядок формирования и использования средств таких фондов.

Муниципальные внебюджетные фонды обычно формировались за счет следующих источников:

– добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений и организаций на соответствующие цели, для которых создан фонд;

– доходов от аукционов (за исключением доходов от приватизации предприятий, реализации имущества действующих и ликвидированных предприятий муниципальной собственности, а также незавершенных строительных объектов);

– штрафов за загрязнение окружающей среды и другие нарушения природоохранительного законодательства, санитарных норм и правил (которые должны использоваться по целевому назначению на проведение природоохранных, профилактических и оздоровительных мероприятий); штрафов за порчу и утрату памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб (которые должны направляться на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности);

– иных доходов в соответствии с законодательством.

Широкое распространение в качестве подобных фондов в свое время получили муниципальные фонды поддержки малого предпринимательства. Они были наделены правом на предоставление субъектам малого предпринимательства льготных кредитов, беспроцентных ссуд, краткосрочных займов без приобретения лицензии на банковскую деятельность.

В состав местных финансов помимо рассмотренных выше могут входить и другие финансовые средства. Зачастую законы субъектов Российской Федерации к таким средствам относят кредитные, заемные средства, средства органов территориального общественного самоуправления, средства муниципальных предприятий, учреждений, организаций и др. (Законы о местном самоуправлении Владимирской, Иркутской областей, Приморского края и др.)

Гарантии существования финансово-экономических основ местного самоуправления являются важнейшим принципом организации местного самоуправления, позволяющим обеспечивать его реальную самостоятельность.

Глава III

Формы непосредственной демократии в местном самоуправлении

Местное самоуправление осуществляется путем использования различных форм представительной и непосредственной демократии. Существенную роль играют такие формы прямого волеизъявления (непосредственной демократии) граждан муниципального образования, как местный референдум; муниципальные выборы; собрания (сходы) граждан; правотворческая инициатива; обращения граждан в органы местного самоуправления и к их должностным лицам; отзыв депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица и др. На части территории муниципальных образований местное самоуправление может осуществляться и посредством территориального общественного самоуправления.

§ 1. Местный референдум

Конституция РФ закрепляет референдум как одну из форм прямого волеизъявления граждан и признает за каждым гражданином право участвовать в референдуме. Основные вопросы организации и проведения местных референдумов регулируются Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации» от 12 июня 2002 г., «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г., принятыми на их основе законами субъектов РФ о местных референдумах и уставами муниципальных образований.

Местный референдум – это референдум, проводимый в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования среди граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Однако Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» допускает и участие иностранных граждан и лиц без гражданства в местном референдуме в случае их постоянного проживания на территории муниципального образования. Для этого необходимо наличие международного договора Российской Федерации и разработанного на его основе законодательства, закрепляющего порядок реализации данного права.

Круг вопросов, по которым может проводиться местный референдум, как правило, определяется в законах субъектов РФ, которые регулируют общие принципы проведения местного референдума и содержат примерный перечень таких вопросов. Конкретные вопросы, подлежащие вынесению на местный референдум, устанавливаются в уставах муниципальных образований. Обычно проведение местного референдума допускается по всем вопросам, находящимся в ведении местного самоуправления. Необходимыми условиями являются обязательность соответствия выносимого на референдум вопроса законодательству и запрет на ограничение или отмену общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Наиболее часто на местные референдумы выносятся вопросы об уставе муниципального образования; о формах осуществления местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования; об изменении границ муниципальных образований; о планах и программах развития территории; о строительстве и эксплуатации объектов (или запрещении), наносящих вред окружающей среде; об отчуждении и приобретении объектов муниципальной собственности и др.

Некоторые законы субъектов о местном референдуме (например, Ивановской, Иркутской областей) предусматривают возможность проведения так называемых «консультативных референдумов». Их отличие от обычных состоит в том, что решения, принятые в ходе их проведения, не носят императивного (обязательного) характера, а способствуют выявлению мнения населения по отдельным вопросам и учитываются органами и должностными лицами местного самоуправления при принятии каких-либо действий или правовых актов.