1. Федеральные нормативные правовые акты. Важнейшее место здесь занимает Конституция Российской Федерации 1993 г. Она закрепляет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, гарантирует его осуществление на территории Российской Федерации и провозглашает его самостоятельность в пределах своих полномочий, устанавливая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).
Кроме того, вопросам местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена отдельная гл. 8, которая определила основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, а именно:
– население муниципального образования имеет право на самостоятельное решение вопросов местного значения;
– экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;
– система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии;
– местное самоуправление организуется по территориальному принципу, изменение границ территории допускается только с учетом мнения населения соответствующей территории;
– органы местного самоуправления имеют собственные полномочия в решении вопросов местного значения и могут иметь делегированные полномочия – государственные полномочия, переданные органами государственной власти одновременно с необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми средствами;
– местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.
Дальнейшее развитие эти конституционные положения получили в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями. Этот закон длительное время являлся базовым: на его основе осуществлялась дальнейшая регламентация местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
– определил место и роль местного самоуправления в осуществлении народовластия;
– определил его правовые, территориальные и финансово-экономические основы;
– провозгласил государственные гарантии его осуществления;
– установил систему местного самоуправления в РФ, основанную на сочетании форм непосредственной и представительной демократии;
– предусмотрел основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
– разграничил полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов в области местного самоуправления.
Однако почти за десятилетний период действия названного Закона во многом выявилась его неэффективность, недоработанность, необходимость совершенствования правовой регламентации организации и деятельности местного самоуправления. В связи с этим 6 октября 2003 г. был принят новый Федеральный закон с аналогичным названием, который в полном объеме вступит в силу с 1 января 2006 г. Федеральный закон 2003 г. учел пробелы действующего законодательства о местном самоуправлении и во многом детализировал организационную систему и структуру местного самоуправления. Закон подробно определил территориальную организацию местного самоуправления, разграничил вопросы местного значения в зависимости от вида муниципального образования, детализировал формы прямой демократии, применяемые при осуществлении местного самоуправления населением, конкретизировал систему органов местного самоуправления и их полномочия, уточнил возможный состав муниципального имущества, модифицировал систему межбюджетных отношений и бюджетно-налоговую систему.
На основе Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах…» принято около полутора десятка нормативно-правовых актов в этой сфере. Это Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «Об обеспечении конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и др. Значительное место в системе федеральных нормативных актов, регламентирующих отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, занимают различные кодексы – Гражданский кодекс, Бюджетный, Налоговый, Земельный и др.
Другие федеральные законы также могут регулировать те или иные аспекты деятельности местного самоуправления, например, его полномочия в конкретных сферах жизнедеятельности, в решении крупных экономических и социальных проблем: в области образования, культуры, здравоохранения, жилого фонда, предпринимательства, защиты прав потребителей и пр. Среди них можно назвать законы «О недрах», «Об образовании», «Об охране здоровья», «О библиотечном деле», «О пожарной безопасности», «О защите прав потребителей» и др.
На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах – указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации. В их числе Указы Президента РФ от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»[3 - СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2741.]; от 29 мая 1997 г. «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации»; от 15 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ»; Постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления», от 19 января 1998 г. «О федеральном реестре муниципальных образований»[4 - Там же. 1998. № 4. Ст. 486.] и ряд других актов.
2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Субъекты Федерации обладают значительной компетенцией в этой сфере, что следует из положений Конституции Российской Федерации, которая к совместному ведению Федерации и ее субъектов относит установление общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ст. 72). Детальная же регламентация этих вопросов осуществляется непосредственно нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится подробный перечень вопросов в сфере местного самоуправления, по которым субъекты вправе осуществлять собственное законодательное регулирование (ст. 5). Основополагающие вопросы, касающиеся организации местного самоуправления на данной территории, содержатся в конституциях и уставах субъектов РФ. Как правило, в них имеются отдельные главы или разделы, посвященные основным принципам организации местного самоуправления в соответствующем регионе. В них закрепляется правовой статус местного самоуправления; принципы местного самоуправления; формы осуществления местного самоуправления через институты непосредственной демократии, представительные органы и выборных должностных лиц; территориальные основы местного самоуправления; правовые основы местного самоуправления; финансово-экономические основы местного самоуправления; полномочия местного самоуправления; формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления; особенности организации и деятельности местного самоуправления в данном регионе; гарантии местного самоуправления.
Более детально вопросы местного самоуправления регулируются в законах субъектов РФ о местном самоуправлении. В настоящее время такие законы уже приняты и действуют практически во всех субъектах Федерации. Названные законы включают в себя следующие положения:
– общие вопросы организации местного самоуправления в регионе (в том числе понятие местного самоуправления, его законодательная основа, право граждан на местное самоуправление, основные принципы местного самоуправления);
– территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, их состав, порядок изменения границ этих территорий;
– общие принципы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления и иных органов местного самоуправления и их должностных лиц;
– принципы взаимоотношений органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления;
– особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях;
– институты непосредственной демократии при реализации права населения на осуществление местного самоуправления;
– организация территориального общественного самоуправления;
– финансово-экономическая основа местного самоуправления;
– ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и некоторые другие положения.
Помимо региональных законов о местном самоуправлении в субъектах Федерации действуют и иные законодательные акты, составляющие правовую основу местного самоуправления. Среди них можно выделить законы о местном референдуме; о порядке подготовки и проведения муниципальных выборов; о бюджетном регулировании; о муниципальной службе и ряд иных актов.
Другими видами правовых актов субъектов РФ (после законов), составляющих правовую основу местного самоуправления, являются постановления законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, постановления и распоряжения органов исполнительной власти субъектов, затрагивающие вопросы организации и деятельности местного самоуправления в данном регионе (например, Постановление Администрации Воронежской области от апреля 1998 г. «О передаче объектов соцкультбыта области в муниципальную собственность») и другие акты, содержащие муниципально-правовые нормы.
3. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления. Важнейшим из них является устав муниципального образования. В пределах территории местного самоуправления он является главным учредительным документом, обладающим среди других местных правовых актов высшей юридической силой, что позволяет иногда называть его «миниконституцией»[5 - См.: Барабашев Г. В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право. 1994. № 5. С. 126.]. Он разрабатывается самим муниципальным образованием и принимается либо представительным органом местного самоуправления, либо населением непосредственно, т. е. на местных референдумах или собраниях (сходах) жителей. Такой порядок принятия уставов муниципальных образований четко определен в ч. 2 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». Однако новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», вступающий в силу в полном объеме с 2006 г., предусматривает несколько иной порядок принятия уставов муниципальных образований. В соответствии с ним устав должен приниматься квалифицированным большинством (2/3) депутатов представительного органа местного самоуправления (референдум не предусматривается), а в поселениях с численностью менее 100 избирателей – на сходах жителей.
В настоящее время практика разработки и принятия уставов свидетельствует о том, что обычно в крупных населенных пунктах, таких как города и районы, уставы принимаются выборными представительными органами. Что касается небольших поселений, то, как правило, там уставы принимаются непосредственно жителями на референдумах, реже – на сходах граждан. Многие государствоведы считают предпочтительным принятие устава представительным органом. Во-первых, проведение местных референдумов связано с немалыми финансовыми затратами, которые местный бюджет зачастую не в состоянии выдержать. Во-вторых, устав муниципального образования закрепляет такие наиважнейшие аспекты организации местного самоуправления, как система и структура муниципальных органов, их компетенция, источники доходов местного бюджета и т. д. Вряд ли жители муниципального образования, не имеющие специальной подготовки, могут правильно и адекватно разобраться в таких достаточно сложных вопросах. В этом случае принятие устава сводится к формальной акции[6 - Выдрин И. Муниципальные ристалища //Российская Федерация. 1996. № 6. С. 17; Васильев В. И. Уставы муниципальных образований. Новое в местном самоуправлении // Журнал российского права. 1999. № 2. С. 31–32.].
Устав муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах…» подлежит обязательной государственной регистрации. По действующему законодательству порядок регистрации и регистрирующие органы определяются законодательством субъектов Федерации. В большинстве субъектов РФ муниципальные уставы регистрируются органами юстиции субъекта, а иногда и администрацией субъекта РФ. В отдельных субъектах Федерации, например в Санкт-Петербурге, регистрация уставов муниципальных округов возложена на Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.
Новый закон «Об общих принципах…» четко установил, что устав муниципального образования подлежит государственной регистрации только в органах юстиции. Регистрирующий орган может отказать в регистрации устава в том случае, если его отдельные положения противоречат Конституции РФ, федеральному или региональному законодательству или нарушен порядок принятия устава. В этом случае в устав необходимо внести определенные изменения для приведения его в соответствие с требованиями законодательства. При этом если устав был принят на референдуме, то для внесения поправок необходимо провести повторный референдум. Однако на практике повторные референдумы по внесению изменений в устав часто не проводились, а поправки вносились органами местного самоуправления, что являлось грубейшим нарушением законодательства[7 - Васильев В. И. Уставы муниципальных образований. Новое в местном самоуправлении // Там же. С. 27–32.]. В связи с этим, учитывая вероятность отказа в регистрации и необходимости в этом случае внесения исправлений в устав, получила распространение такая практика: на референдум стали выносить только основные направления устава (его концепцию), а затем дорабатывать и принимать его выборным органом либо направлять проект устава на предварительную правовую экспертизу в органы юстиции субъекта РФ и при положительном заключении выносить на референдум.
В соответствии с действующим Федеральным законом «Об общих принципах…» устав муниципального образования вступает в силу после его опубликования (обнародования). Однако, если в регистрации устава было отказано, а устав опубликован, возникала правовая коллизия. Первоначально этот вопрос был решен в определении Президиума Верховного Суда РФ от 29 октября 1997 г., в котором указывалось, что регистрация является обязательным условием вступления в силу устава муниципального образования[8 - Бурмистров А. С. Уставные вопросы муниципальных образований // Право и жизнь. 2001. № 35. С. 146.].
Новый Федеральный закон 2003 г., учитывая негативный опыт, более детально урегулировал порядок разработки, принятия и вступления в силу устава и устранил саму возможность возникновения подобных коллизий. Во-первых, как уже было сказано, референдум по вопросам принятия уставов не предусмотрен. Во-вторых, в п. 8 ст. 44 Закона четко указано, что устав подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после государственной регистрации и вступает в силу после официального опубликования.
Основные вопросы, которые должны быть отражены в уставе муниципального образования, названы в Федеральном законе «Об общих принципах…». Среди них:
1) наименование, границы и состав территории муниципального образования;
2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
6) срок полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления;
7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативно-правовых актов органов местного самоуправления;
8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
10) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета и контроля за его исполнением;