Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (постатейный)

Легальные понятия законных интересов, законных интересов несовершеннолетних в законодательстве отсутствуют. В доктрине под законными интересами несовершеннолетних понимается «объективно обусловленный, юридически установленный предел для родителей и заменяющих их лиц (законных представителей) с целью достижения наилучшего результата в обеспечении разнообразных потребностей несовершеннолетнего, охраняемый и защищенный на основании закона уполномоченными субъектами»

.

Защита прав детей гарантируется как нормами международного права, так и национальным законодательством. Защите прав детей посвящены нормы Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». В частности, согласно ст. 15 названного закона защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации (за исключением содержащихся и обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях), осуществляется органами государственной власти субъектов РФ. Защита прав детей, содержащихся и обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях, осуществляется федеральными органами государственной власти. Государство гарантирует судебную защиту прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Общественные объединения (организации) и иные некоммерческие организации осуществляют свою деятельность по защите прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Указанные объединения (организации) вправе в судебном порядке оспаривать неправомерные ущемляющие или нарушающие права детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, действия должностных лиц органов государственной власти, организаций, граждан, в том числе родителей (лиц, их заменяющих), педагогических, медицинских, социальных работников и других специалистов в области работы с детьми.

При регулировании внесудебных процедур, связанных с участием детей и (или) защитой их прав и законных интересов, а также при принятии решений о наказаниях, которые могут применяться к несовершеннолетним, совершившим правонарушения, должностные лица органов государственной власти, местного самоуправления действуют в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, нормами, предусмотренными международными договорами РФ, в том числе в части гуманного обращения с несовершеннолетними, оказания им квалифицированной юридической помощи, законодательством РФ.

Обязательными являются обеспечение приоритета личного и социального благополучия ребенка, обеспечение специализации правоприменительных процедур (действий) с его участием или в его интересах, учет особенностей возраста и социального положения ребенка.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, должностные лица указанных органов в соответствии со своей компетенцией содействуют ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов, проведения методической, информационной и иной работы с ребенком по разъяснению его прав и обязанностей, порядка защиты прав, установленных законодательством РФ, а также посредством поощрения исполнения ребенком обязанностей, поддержки практики правоприменения в области защиты прав и законных интересов ребенка.

Педагогические, медицинские, социальные работники, психологи и другие специалисты, которые осуществляют функции по воспитанию, обучению, охране здоровья, социальной поддержке и социальному обслуживанию ребенка, содействию его социальной адаптации, социальной реабилитации, могут участвовать в установленном законодательством РФ порядке в мероприятиях по обеспечению защиты прав и законных интересов ребенка в государственных органах и органах местного самоуправления. Общественные объединения (организации) и иные некоммерческие организации могут осуществлять деятельность по подготовке ребенка к реализации им своих прав и исполнению обязанностей.

Более полно вопросы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних отражены в комментарии к ст. 9.

В качестве самостоятельной задачи деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних заявлена социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении. Понятие социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних подробно рассмотрено нами при анализе термина «индивидуальная профилактическая работа» в рамках комментария к ст. 1.

Правоохранительную окраску имеет задача выявления и пресечения случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий, а также случаев склонения их к суицидальным действиям. Речь идет о выявлении и пресечении субъектами профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних административных правонарушений и преступлений.

Вовлечение несовершеннолетних в совершение преступлений, антиобщественных действий, а также склонение их к суицидальным действиям, в зависимости от фактических обстоятельств, влечет уголовную ответственность по ст. 1101, 150, 151, 1512, 240 УК РФ. Административная ответственность наступает за вовлечение несовершеннолетних в совершение ряда противоправных действий. Статья 6.10 КоАП РФ предусматривает ответственность за вовлечение несовершеннолетнего в употребление алкогольной и спиртосодержащей продукции, новых потенциально опасных психоактивных веществ или одурманивающих веществ. Статьей 6.23 КоАП РФ установлена ответственность за вовлечение несовершеннолетнего в процесс потребления табака.

Выявление случаев вовлечения и склонения несовершеннолетних к указанным выше действиям осуществляется всеми субъектами профилактики в рамках реализации своих полномочий в рассматриваемой сфере. О выявленных фактах в соответствии с п. 2 ст. 9 комментируемого закона информируются органы внутренних дел. Речь идет об обязанностях по информированию органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних иных субъектов профилактики о выявленных сведениях о нарушении прав несовершеннолетних либо о сведениях, которые указывают на социально опасное положение несовершеннолетнего и необходимость организации в отношении него профилактической работы.

Специальными полномочиями по выявлению и пресечению случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий, а также случаев склонения их к суицидальным действиям наделены органы внутренних дел. Статьей 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» к основным направлениям деятельности полиции отнесены предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление и раскрытие преступлений. В соответствии с п. 1 ст. 21 и п. 1 ст. 23 комментируемого закона органы внутренних дел выявляют лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий и (или) в преступную группу либо склоняющих их к суицидальным действиям, и применяют к ним меры воздействия, предусмотренные законодательством РФ.

2. Положения п. 2 комментируемой статьи посвящены принципам, на которых основывается деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Здесь объединены общеправовые, межотраслевые и отраслевые (специальные) принципы. К общеправовым принципам законодателем отнесены законность и демократизм. Межотраслевым является принцип гуманного обращения с несовершеннолетними, поддержка семьи и взаимодействие с ней. К специальным принципам следует отнести:

– индивидуальный подход к несовершеннолетним с соблюдением конфиденциальности полученной информации;

– государственная поддержка деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

– обеспечение ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних.

Принцип законности предполагает строгое соблюдение в процессе реализации предупредительных мер в отношении несовершеннолетних требований Конституции Российской Федерации, норм международного права, законов, а также подзаконных нормативных правовых актов. При проведении с несовершеннолетними и членами их семьи индивидуальной профилактической работы, постановке их на различные виды учетов, применении в их отношении предусмотренных комментируемым законом принудительных мер, высока вероятность нарушения их прав и законных интересов. Реализация в нормах комментируемого закона рассматриваемого принципа обеспечивает гарантии их соблюдения (ст. 9, 10).

Принцип демократизма применительно к деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних означает, что в основе деятельности субъектов профилактики должно лежать общее благо и достигаться общеполезные цели. Профилактическая работа органов власти и их учреждений должна носить открытый и прозрачный характер (за исключением случаев, когда это может ущемить права и законные интересы несовершеннолетних), предусматривать широкие возможности участия граждан и некоммерческих организаций, в том числе по осуществлению общественного контроля.

Принцип демократизма наглядно реализован: в п. 4 ст. 10 комментируемого закона, закрепившего механизм общественного контроля обеспечения прав несовершеннолетних, находящихся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, относящихся к местам принудительного содержания (см. комментарий к ст. 10); в п. 4 ст. 24, который предусматривает участие общественных объединений в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Рассматриваемый принцип предполагает также реализацию права ребенка на выражение своего мнения (ст. 57 СК РФ). Мнение ребенка должно учитываться в ходе любого судебного или административного разбирательства. Учет мнения ребенка, достигшего возраста десяти лет, обязателен. В случаях, предусмотренных семейным законодательством (ст. 59, 72, 132, 134, 136, 143, 145 СК РФ), органы опеки и попечительства могут принять решение только с согласия ребенка, достигшего возраста десяти лет. Нормы, предполагающие учет мнения ребенка, содержатся и в комментируемом законе, в частности, при помещении ребенка в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (п. 3 ст. 13).

Принцип гуманного обращения с несовершеннолетними означает недопущение причинения физических страданий или унижения достоинства личности при работе с несовершеннолетними и членами их семьи. Статья 37 Конвенции о правах ребенка предусматривает, что ни один ребенок не был подвергнут пыткам или другим жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство видам обращения или наказания. Каждый лишенный свободы ребенок должен пользоваться гуманным обращением и уважением неотъемлемого достоинства его личности с учетом потребностей лиц его возраста.

Конвенцией ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (Нью-Йорк, 10 декабря 1984 г.) запрещено любое действие, которым какому-либо лицу умышленно причиняется сильная боль или страдание, физическое или нравственное, чтобы получить от него или от третьего лица сведения или признания, наказать его за действие, которое совершило оно или третье лицо или в совершении которого оно подозревается, а также запугать или принудить его или третье лицо, или по любой причине, основанной на дискриминации любого характера, когда такая боль или страдание причиняются государственным должностным лицом или иным лицом, выступающим в официальном качестве, или по их подстрекательству, или с их ведома или молчаливого согласия (пытка). Каждое Государство-участник обязуется предотвращать на любой территории, находящейся под его юрисдикцией, другие акты жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания, которые не подпадают под определение пытки.

Принцип поддержки семьи и взаимодействия с ней предполагает рассмотрение субъектами безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних семьи как важнейшего социального института, способного обеспечить содержание, воспитание и необходимую заботу о ребенке. Все меры профилактического воздействия априори должны быть направлены на использование и повышение эффективности профилактического потенциала семьи.

Данный принцип находит глубокое отражение в нормах международного права. Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Руководящие принципы, принятые в Эр-Рияде) посвящают данному вопросу группу норм (п. 11–19). Кратко приведем некоторые из них:

– каждое общество должно придавать первостепенное значение потребностям и благополучию семьи и всех ее членов. Поскольку семья является основной ячейкой, ответственной за первичную подготовку детей к жизни в обществе, правительственным и общественным учреждениям следует прилагать усилия для сохранения целостности семьи, в том числе расширенной семьи. Общество обязано оказывать семье помощь в обеспечении ухода за детьми и их защиты и в укреплении их физического и психического здоровья; Должны быть предусмотрены надлежащие меры, в том числе уход за детьми в дневное время.

– следует вырабатывать политику, способствующую воспитанию детей в условиях стабильной и благополучной семьи. Семьям, нуждающимся в помощи для преодоления внутренней нестабильности или конфликтных ситуаций, должны предоставляться необходимые услуги;

– следует принимать меры и разрабатывать программы, чтобы обеспечить семьям возможность получать информацию о роли и обязанностях родителей в отношении развития ребенка и ухода за ним, содействуя тем самым формированию позитивных взаимоотношений между родителями и детьми, информируя родителей о проблемах, волнующих детей и молодых людей, и способствуя вовлечению молодежи в жизнь семьи.

Конвенция о правах ребенка закрепляет, что каждый лишенный свободы ребенок должен иметь право поддерживать связь со своей семьей путем переписки и свиданий, за исключением особых обстоятельств (ст. 37).

Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних («Пекинские правила») в п. 1.3 требует от государства уделять достаточного внимание осуществлению позитивных мер, предполагающих полную мобилизацию всех возможных ресурсов, включая семью, с тем чтобы сократить необходимость вмешательства со стороны закона, и эффективного, справедливого и гуманного обращения с подростком, находящимся в конфликте с законом.

Данный принцип нашел свое отражение в нормах комментируемого закона:

– в ст. 1 дано понятие семьи, находящейся в социально-опасном положении;

– п. 2 ст. 5 к категории лиц, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, относит родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, не исполняющих своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними;

– в гл. 2 все субъекты профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних наделены полномочиями по работе с семьями, находящимися в социально-опасном положении.

Принцип индивидуального подхода к несовершеннолетним с соблюдением конфиденциальности полученной информации. Индивидуальный подход к несовершеннолетним состоит в непосредственной работе с конкретным ребенком (социальной, воспитательной, психологической и в других формах), находящимся в социально-опасном положении, учет его психологических, физиологических, поведенческих и иных особенностей. С практической точки зрения индивидуальная работа предполагает выявление таких лиц, изучение их, и оказание на них положительного воздействия.

Меры индивидуального предупредительного воздействия призваны не только устранить либо исправить отрицательные черты внутреннего мира, сложившиеся антиобщественные ориентации, но и постепенно сформировать такие качества, которые могут обеспечить неуклонное соблюдение социальных норм и правил. Задача такого воздействия состоит в позитивном изменении системы ценностных ориентаций человека, в преодолении его антиобщественных взглядов и установок, переориентации поведения в социально одобряемом направлении

.

Рассматриваемый принцип реализован во многих нормах комментируемого закона, которые касаются вопросов проведения в отношении несовершеннолетнего индивидуальной профилактической работы (ст. 1, 5–8, 12–14, 21, 22 и др.)

Исходное положение о соблюдении конфиденциальности информации, полученной в результате проведенной с несовершеннолетним индивидуальной профилактической работы, предполагает соблюдение прав несовершеннолетних на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Этому праву корреспондируют обязанности субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних соблюдения профессиональной тайны (п. 5 ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»), обеспечения конфиденциальности полученной информации (ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»), а также конфиденциальности сведений, составляющих персональные данные (Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»). Эти вопросы нашли отражение в п. 2 ст. 9 комментируемого закона (см. комментарий к ст. 9).

Принцип государственной поддержки деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних следует разделить на две составляющие: поддержку деятельности органов местного самоуправления и поддержку общественных объединений.

Государственная поддержка органов местного самоуправления вытекает из положений п. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Это положение основного закона нашло закономерное воплощение и в нормах комментируемого закона:

– согласно ст. 4 в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних помимо прочего входят КДНиЗП, органы управления социальной защитой населения, органы, осуществляющие управление в сфере образования, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости. Все названные органы созданы и на муниципальном уровне посредством делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления. На органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, содержится прямое указание в названной статье;

– законом субъекта РФ полномочиями по созданию КДНиЗП могут наделяться органы местного самоуправления (ст. 11);

– ст. 25 предусмотрено, что органам местного самоуправления, наделенным государственными полномочиями осуществлять отдельные виды деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, передаются материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления указанных полномочий.

Государственная поддержка деятельности общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Согласно п. 2.1 ст. 2 названного закона общественные объединения, осуществляющие деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних следует относить к социально ориентированным некоммерческим организациям. В свою очередь ст. 31.1–31.4 Федерального закона «О некоммерческих организациях» посвящены поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления. Оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществляется в следующих формах:

– финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также поддержка в области подготовки, дополнительного профессионального образования работников и добровольцев (волонтеров) социально ориентированных некоммерческих организаций;

– предоставление социально ориентированным некоммерческим организациям льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;

– осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у социально ориентированных некоммерческих организаций в порядке, установленном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;