Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (постатейный)

– предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

Субъекты РФ и муниципальные образования наряду названными формами поддержки вправе оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям в иных формах за счет бюджетных ассигнований соответственно бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Принцип обеспечения ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних находит отражение в нормах комментируемого закона (п. 4 ст. 9), общих и специальных нормах гражданского, семейного, административного и уголовного законодательства (см. комментарий к п. 4 ст. 9).

Статья 3. Законодательство Российской Федерации о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

Законодательство Российской Федерации, регулирующее деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных нормах международного права и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

________________________________

1. В данной статье законодатель определяет источники нормативного правового регулирования деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В их основе лежат положения Конституции Российской Федерации и общепризнанные нормы международного права.

Конституция Российской Федерации содержит целый ряд норм, которые являются исходными для конструирования законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Статьей 17 Конституции Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с основным законом страны. Это конституционное положение предопределяет имплементацию в российское законодательство норм международного права, посвященных несовершеннолетним.

Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 18 Конституции Российской Федерации) и соответственно содержание комментируемого закона и деятельности органов власти по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Статья 21 Конституции Российской Федерации закрепляет конституционные гарантии гуманного обращения с несовершеннолетними в ходе осуществления деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Речь идет о запрете применения пыток, насилия, другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания. Это особенно важно, поскольку ряд норм комментируемого закона предусматривают в ряде случаев значительные ограничения прав несовершеннолетнего. Например, помещение подростков против их воли в места принудительного содержания (ЦВСНП и СУВУЗТ).

Статьи 38, 39 Основного закона посвящены важным социальным гарантиям. Провозглашается, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Нормы комментируемого закона создают дополнительные законодательные механизмы (гарантии) охраны семьи, материнства и детства. Социально-опасное положение семьи и несовершеннолетнего часто возникает в силу недостатков в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по социальному обеспечению семьи и детей.

Рассматриваемым вопросам также посвящены нормы ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 38 и другие положения Конституции Российской Федерации.

Значительный массив основополагающих норм, посвященных пра вам несовершеннолетних, охране семьи, материнства и детства, деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, содержится в общепризнанных международных нормативных правовых актах. Государства стремятся к наиболее полному учету в своей деятельности международных правовых норм и рекомендаций по предупреждению правонарушений несовершеннолетних. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то принимаются правила международного договора.

В основе международных нормативных правовых актов в этой сфере лежат идеи уважении личности, ее достоинства, гуманного отношения к человеку, незыблемости его прав и свобод. Их основные положения посвящены первостепенному значению предупредительной, а не карательной практики, роли семьи, школы, труда, общественности. Значительная часть таких норм посвящена улучшению условий жизни населения, подготовке кадров правоохранительных органов, исключению из их арсенала пыток и действий, унижающих человеческое достоинство, уважительном обращении с правонарушителями

. Как уже было отмечено в преамбуле, к их числу относятся:

– Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.;

– Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.;

– Минимальные стандартные правила обращения с заключенными от 30 августа 1955 г.;

– Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.;

– Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. и Факультативный протокол к нему;

– Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 9 декабря 1975 г.;

– Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г.;

– Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г.;

– Миланский план действий (принятый VII Конгрессом ООН и одобренный резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/32 от 29 ноября 1985 г.);

– Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г.;

– Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, от 9 декабря 1988 г.;

– Конвенция о правах ребенка (Нью-Йорк, 20 ноября 1989 г.);

– Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей от 30 сентября 1990 г.;

– Декларация о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях, от 3 декабря 1986 г.;

– Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних Пекинские правила от 10 декабря 1985 г.;

– Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы) от 14 декабря 1990 г.

Остановимся на отдельных положениях некоторых из них. Статья 3 Конвенции ООН о правах ребенка закрепляет, что во всех действиях в отношении детей, независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка. Государства-участники обязуются обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и этой целью принимают все соответствующие законодательные и административные меры. Государства-участники обеспечивают, чтобы учреждения, службы и органы, ответственные за заботу о детях или их защиту, отвечали нормам, установленным компетентными органами, в частности в области безопасности и здравоохранения и с точки зрения численности и пригодности их персонала, а также компетентного надзора.

В Конвенции содержится группа норм, которые устанавливают правила обращения с несовершеннолетними, оказавшимися в конфликте с законом. В частности, государство берет на себя обязательства обеспечить ряд правовых гарантий (ст. 37–40). Речь идет о том, чтобы:

– ни один ребенок не был подвергнут пыткам или другим жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство видам обращения или наказания;

– ни один ребенок не был лишен свободы незаконным или произвольным образом. По смыслу норм названной конвенции принудительное содержание ребенка в учреждениях профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется согласно закону и используется лишь в качестве крайней меры и в течение как можно более короткого периода времени;

– каждый лишенный свободы ребенок пользовался гуманным обращением и уважением неотъемлемого достоинства его личности с учетом потребностей лиц его возраста. В частности, каждый лишенный свободы ребенок должен быть отделен от взрослых, если только не считается, что в наилучших интересах ребенка этого делать не следует, и иметь право поддерживать связь со своей семьей путем переписки и свиданий, за исключением особых обстоятельств;

– каждый лишенный свободы ребенок имел право на незамедлительный доступ к правовой и другой соответствующей помощи, а также право оспаривать законность лишения его свободы перед судом или другим компетентным, независимым и беспристрастным органом и право на безотлагательное принятие ими решения в отношении любого такого процессуального действия;

– за каждым ребенком, нарушившим уголовное законодательство, было признано право на такое обращение, которое способствует развитию у ребенка чувства достоинства и значимости, укрепляет в нем уважение к правам человека и основным свободам других и при котором учитываются возраст ребенка и желательность содействия его реинтеграции и выполнению им полезной роли в обществе.

Государства-участники стремятся содействовать установлению законов, процедур, органов и учреждений, имеющих непосредственное отношение к детям, которые, как считается, нарушили уголовное законодательство, обвиняются или признаются виновными в его нарушении. Конвенцией устанавливается необходимость реализации различных форм работы с несовершеннолетними правонарушителями: уход, опека и надзор, консультативные услуги, назначение испытательного срока, воспитание, программы обучения и профессиональной подготовки и другие формы ухода, заменяющие уход в учреждениях, с целью обеспечения такого обращения с ребенком, которое соответствовало бы его благосостоянию, а также его положению и характеру преступления.

Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних («Пекинские правила»), устанавливают ряд требований для государств-участников:

– создавать условия, позволяющие обеспечить содержательную жизнь подростка в обществе, которая, в тот период жизни, когда она или он наиболее склонны к неправильному поведению, будет благоприятствовать процессу развития личности и получения образования, в максимальной степени свободному от возможности совершения преступлений и правонарушений;

– правосудие в отношении несовершеннолетних в конфликте с законом должно являться составной частью процесса национального развития каждой страны в рамках всестороннего обеспечения социальной справедливости для всех несовершеннолетних, одновременно содействуя таким образом защите молодежи и поддержанию мирного порядка в обществе;

– в рамках каждой национальной юрисдикции следует предпринимать усилия для принятия комплекса законов, правил, положений, которые относятся непосредственно к несовершеннолетним правонарушителям, учреждениям и органам, в функции которых входит отправление правосудия в отношении несовершеннолетних;

– обеспечить право несовершеннолетнего на конфиденциальность, чтобы избежать причинения ему вреда из-за ненужной гласности (ущерба репутации).

Большой объем отправных положений в рассматриваемой сфере закреплен в Руководящих принципах ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы). Отметим некоторые из них применительно к деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних:

– необходимость и важность осуществления прогрессивной политики предупреждения преступности среди несовершеннолетних, а также необходимость и важность систематического изучения и выработки таких мер;

– следует избегать криминализации и наказания ребенка за поведение, не причиняющее серьезного ущерба развитию самого ребенка или вреда другим;

– первостепенное значение должно придаваться потребностям и благополучию семьи и всех ее членов. Семьям, нуждающимся в помощи для преодоления внутренней нестабильности или конфликтных ситуаций, должны предоставляться необходимые услуги;

– никакой ребенок не должен подвергаться грубым или уничижающим достоинство наказаниям в семье, в школе или в других учреждениях;

– сотрудники и работники учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по смыслу рассматриваемого документа должны быть готовы учитывать в своей работе особые потребности молодежи, а также знать и использовать в максимально возможной степени программы и имеющиеся службы помощи, чтобы не допускать столкновения несовершеннолетних с системой правосудия.