Защита прав владельцев недвижимости при реконструкции

Какие же последствия имеет пропуск трехмесячного срока подачи заявления владельцем недвижимости? С момента принятия Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 г. теоретики, судьи и иные специалисты спорят об этом. Его детально обсуждали разные специалисты, поскольку Арбитражный процессуальный кодекс не содержит однозначного ответа на этот вопрос. Ответ же имеет большое практическое значение, так как даже судебная практика арбитражных судов свидетельствует об отсутствии единого мнения по этому вопросу и у судебных органов.

Наверное, не будет ошибкой сказать, что для окончательного решения вопроса все ждали мнения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Наконец, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда от 31 января 2006 г. № 9316/05[82 - Официально не опубликовано.] (приложение 54) было дано долгожданное разъяснение, в котором, среди прочего, сказано:

«В соответствии с частью 4 статьи 198 Кодекса заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными… может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Как следует из содержания ст. 129 Кодекса, пропуск заявителем срока для обращения в суд не является для суда основанием для возвращения заявления. Статья 150 Кодекса также не содержит в качестве основания для прекращения производства по делу пропуск срока для обращения в суд или отказ в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока, установленного ч. 4 ст. 198 Кодекса.

В связи с этим суду надлежит выяснять причины пропуска срока в предварительном судебном заседании или в судебном заседании. Отсутствие причин к восстановлению срока может являться основанием для отказа в удовлетворении заявления».

Таким образом, по мнению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, предусмотренный п. 4 ст. 198 АПК трехмесячный срок является сроком, пропуск которого без уважительных причин может служить основанием для отказа в удовлетворении заявления (по аналогии со ст. 256 ГПК РФ). Можно не соглашаться с этим мнением одного из двух высших судебных органов нашей страны, но недооценивать его нельзя.

Поэтому владельцам недвижимости (и в первую очередь субъектам, которые за защитой своих прав должны обращаться в арбитражные суды) можно рекомендовать следить за принятием исполнительной властью актов о реконструкции и за соблюдением трехмесячного срока обращения в арбитражный суд. И здесь нужно быть очень внимательным, поскольку, повторим, акт о реконструкции не всегда можно идентифицировать по названию (вследствие замены понятия «реконструкция» термином «реновация» или отсутствия данных слов в названии акта).

Как уже говорилось ранее, суды зачастую считают акты о реконструкции (изданные в виде постановлений) нормативно-правовыми актами, вследствие чего в суде начинается исследование соотношения и юридической силы актов-постановлений с другими актами (включая акты органа, издавшего акт-постановление). Итак, одно из последствий правовой природы актов о реконструкции – особый порядок производства по делам о признании недействительными актов о реконструкции (как в общих, так и в арбитражных судах). Незнание этого порядка может привести к неприятным последствиям, как, например, случилось при обжаловании одного акта о реконструкции, принятого Правительством г. Москвы в виде постановления несколько лет назад. Владелец недвижимости сочла данный акт нормативно-правовым и на основании подп. 2 п. 1 ст. 26 ГПК (где сказано, что суд города федерального значения рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций) обратилась в Московский городской суд с заявлением о признании недействительным данного постановления Правительства Москвы. Это заявление было правомерно возвращено заявительнице определением судьи Московского городского суда (приложение 55).

При обращении в суд с заявлением перед владельцами недвижимости возникают (или могут возникнуть) три вопроса.

Во-первых, что именно в акте о реконструкции можно и нужно оспаривать?

Здесь следует упомянуть еще одну особенность актов о реконструкции – они различаются количеством объектов недвижимости, которые должны быть реконструированы согласно этим актам. Например, в распоряжении № 315 сказано о реконструкции одного здания, в распоряжении Правительства Москвы от 21 января 2005 г. № 38-РП (приложение 21) говорится о реконструкции двух жилых домов (по адресам: пер. Каменная Слобода, д. 2/1, стр. 1, пер. Сивцев Вражек, д. 42, стр. 1), а в постановлении Правительства Москвы от 1 апреля 2003 г. № 224-ПП (приложение 35) речь идет о реконструкции сразу четырех кварталов г. Москвы (кварталы № 535, 536, 537, 542 района Хамовники).

Поэтому обратившемуся в суд лицу следует требовать признать акт о реконструкции недействительным только в той части, в которой оспариваемый акт затрагивает и нарушает права этого лица.

Например, своим постановлением от 6 апреля 2004 г. № 196-ПП (далее в этом вопросе – постановление № 196-ПП) «О реновации объектов нежилого фонда города Москвы на 2004–2006 годы» (приложение 16) Правительство г. Москвы утвердило адресные перечни объектов нежилого фонда, находящихся в собственности г. Москвы и подлежащих реновации в 2004–2006 гг. (приложения 3–6). Этим актом были затронуты интересы многих субъектов, но те из них, кто обратился в суд, не стали требовать признания недействительным всего акта Правительства, а обоснованно предъявили требования о признании недействительной лишь той части акта, которая затрагивает интересы обратившего в суд лица. Вкратце ознакомимся с тремя случаями оспаривания данного акта о реконструкции.

Закрытое акционерное общество «Респект Эстейт» обратилось в арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительным постановления № 196-ПП в части указания в приложении № 3 объекта по адресу: Серпуховская площадь, д. 36/71, стр. 1.

Из материалов дела следует, что в приложении № 3 к постановлению № 196-ПП, в разделе «Снос и новое строительство» указано строение № 1 по адресу: Серпуховская площадь, д. 36/71. Часть указанного строения принадлежит на праве собственности закрытому акционерному обществу «Респект Эстейт», что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 17 мая 2002 г. № 77 АА 455547.

Решением от 17 сентября 2004 г. требования заявителя удовлетворены, а постановление № 196-ПП, в его оспариваемой части, признано недействительным.

Правительство Москвы, не согласившись с выводами суда, подало кассационную жалобу.

Федеральный арбитражный суд Московского округа, изучив материалы дела, заслушав и обсудив доводы представителей сторон, не нашел оснований к отмене судебного решения и потому своим постановлением от 26 января 2005 г. № КА-А40/13134-04 (приложение 56) оставил решение суда первой инстанции без изменения, а кассационную жалобу Правительства Москвы без удовлетворения.

Закрытое акционерное общество «Тектоника» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления № 196-ПП в части указания в приложении № 3 к названному постановлению объекта недвижимости, расположенного по адресу: г. Москва, ул. Люсиновская, д. 39, стр. 5.

Решением от 27 сентября 2004 г. Арбитражный суд г. Москвы признал недействительным постановление № 196-ПП в части, касающейся принадлежащих закрытому акционерному обществу «Тектоника» на праве собственности нежилых помещений, расположенных по адресу: г. Москва, ул. Люсиновская, д. 39, стр. 5, указанных в приложении № 3 к данному постановлению.

Правительство Москвы подало кассационную жалобу на решение суда первой инстанции.

Федеральный арбитражный суд Московского округа не нашел оснований для отмены судебного решения и потому своим постановлением от 24 февраля 2005 г. № КГ-А40/413-05 (приложение 57) решение суда первой инстанции оставил без изменения, а «кассационную жалобу Правительства Москвы – без удовлетворения».

Общество с ограниченной ответственностью «Фотостудия «Камея и Ко» обратилось с заявлением о признании недействительным постановления № 196-ПП в части указания в приложении № 3 объекта по адресу: Серпуховская площадь, дом 36/71, стр. 1.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 26 октября 2004 г. в удовлетворении заявления отказано. Постановлением апелляционной инстанции решение по делу отменено, заявление удовлетворено. Правительство г. Москвы обратилось с заявлением о пересмотре постановления апелляционного суда.

Из установленных судом апелляционной инстанции фактических обстоятельств следует, что обществу с ограниченной ответственностью «Фотостудия «Камея и Ко» в нежилом здании, находящемся по адресу: г. Москва, Серпуховская площадь, д. 36/71 стр. 1, на праве собственности принадлежит часть нежилого здания площадью 166,4 кв. м, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 28 октября 2002 г.

Федеральный арбитражный суд Московского округа своим постановлением от 21 апреля 2005 г. № КА-А40/3145-05 (приложение 58) постановление девятого арбитражного апелляционного суда от 21 января 2005 г. оставил без изменения, а кассационную жалобу Правительства г. Москвы без удовлетворения.

Из сказанного следует, что постановление № 196-ПП не действует в части указания в приложении № 3 объекта по адресу: Москва, Серпуховская площадь, д. 36/71, стр. 1, и объекта по адресу: Москва, ул. Люсиновская, д. 39, стр. 5. В остальной же части акт Правительства Москвы продолжает действовать, и права владельцев недвижимости, не обратившихся в суд, остались незащищенными.

Во-вторых, как быть в случае, когда акт о реконструкции не адресован владельцу недвижимости (собственнику, нанимателю или арендатору) и (или) данный акт не упоминает о нем (это рассматривается в первом вопросе разд. II книги, где говорится, что в актах о реконструкции маскируется его суть и не указываются владельцы недвижимости, подлежащей реконструкции)?

Здесь нужно помнить, что названное выше обстоятельство не является основанием для отказа в принятии заявления или прекращения производства по делу и не свидетельствует о том, что права владельца недвижимости не затрагиваются. Если содержащиеся в акте указания непосредственно касаются прав заявителя как владельца недвижимости в реконструируемом объекте, то этого достаточно для отстаивания его прав в суде.

В подтверждение того, что судебные инстанции указывают на это, рассмотрим два примера.

Истец предъявил иск о признании недействительными решений Комитета по управлению имуществом Архангельской области и распоряжения того же Комитета от 5 ноября 1992 г. № 229-р.

Определением областного арбитражного суда от 24 мая 1995 г. производство по делу прекращено на основании того, что данный спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, поскольку оспариваемое распоряжение Комитета по управлению имуществом Архангельской области не является правоприменительным актом, адресованным истцу и нарушающим его законные права и интересы.

Постановлением апелляционной инстанции того же суда от 24 июля 1995 г. определение оставлено без изменения. В протесте заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации предлагается состоявшиеся решения отменить и дело направить на новое рассмотрение.

Президиум считает, что протест подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Содержащийся в судебных актах вывод о неподведомственности данного спора арбитражному суду нельзя признать законным и обоснованным. Ссылка в определении на то, что оспариваемые акты не адресованы истцу и не нарушают его законных прав и интересов, не может служить основанием для прекращения производства по делу. Вопрос об обоснованности доводов истца о нарушении названными актами его законных прав и интересов подлежит разрешению судом лишь при рассмотрении спора по существу (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 ноября 1995 г. № 6153/95[83 - См.: Вестник ВАС РФ. 1996. № 1.]).

В своем постановлении Президиума от 14 декабря 2004 г. № 11992/04[84 - Вестник ВАС РФ. 2005. № 4.] (приложение 59) Высший Арбитражный Суд подчеркнул, что отсутствие упоминания об истце в оспариваемых пунктах акта о реконструкции не может свидетельствовать о том, что права истца не затрагиваются, поскольку содержащиеся в этих пунктах указания непосредственно касаются его прав как владельца части помещений в здании, подлежащем реконструкции (об этом важно помнить и при обосновании факта нарушения актом о реконструкции прав и интересов владельцев недвижимости).

В-третьих, чтобы сделать защиту от произвола исполнительной власти более действенной, нужно знать ключевые юридические факты по делам о признании недействительными актов о реконструкции. Учитывая важность этих юридических фактов (для дел рассматриваемой категории), рассмотрим их во втором и третьем вопросах.

Вопрос 2. Несоответствие актов исполнительной власти о реконструкции нормативным правовым актам

Если обратиться в суд не трудно, то убедить судей в справедливости своих требований и добиться вынесения законного и обоснованного решения очень непросто. В подавляющем большинстве случаев лица, обращающиеся за защитой своих прав в суд, и их представители, неправильно определяют совокупность юридических фактов, от установления которых зависит разрешение дела по существу, т. е. предмет доказывания. Это, в свою очередь, приводит к тому, что дело обрастает ненужными деталями, обстоятельствами, доказательствами и документами; оно дольше рассматривается судом и его сложнее обжаловать.

В каждом конкретном случае прежде всего (чтобы не вести в суде дело по принципу «сначала ввяжемся в бой, а потом разберемся») нужно правильно определить наиболее важные юридические факты. Поскольку юридические факты указываются в нормах материального права, то из содержания ст. 13 ГК РФ (где написано, что ненормативный «акт государственного органа», не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий «гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица», может быть признан судом недействительным») следует, что такими юридическими фактами по делам о признании актов о реконструкции недействительными являются:

несоответствие оспариваемого акта о реконструкции закону или иному нормативно-правовому акту;

нарушение этим актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или организации.

Аналогичные предписания содержатся и в нормах процессуального права. Так, п. 1 ст. 247 ГПК обязывает заявителя указать в заявлении, «какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием)». Пункт 1 ст. 199 АПК предъявляет аналогичные требования к заявлению о признании правоприменительного акта недействительным: «В заявлении должны быть также указаны… 3) права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом… 4) законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт…».

Иначе говоря, истец в своем заявлении должен не только указать, но и доказать суду одновременное наличие этих двух юридических фактов. В противном случае (при отсутствии хотя бы одного из них) ему откажут в удовлетворении поданного в суд заявления. И чтобы этого не произошло, всегда нужно отчетливо представлять, во-первых, какому нормативно-правовому акту не соответствует оспариваемый акт о реконструкции и в чем выражается это несоответствие, а во-вторых, какие именно гражданские права и охраняемые законом интересы лица (или лиц) нарушает оспариваемый акт о реконструкции.

В предыдущем вопросе уже рассматривались некоторые аспекты слушания в судах дел об оспаривании актов о реконструкции. Так вот, согласно нормам Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов, доказать соответствие оспариваемого акта о реконструкции закону или иному нормативно-правовому акту должен не заявитель, а орган исполнительной власти, принявший данный акт (п. 1 ст. 149 ГПК РФ и п. 5 ст. 200 АПК РФ). Но на практике орган исполнительной власти обосновывает это очень просто, говоря, что оспариваемый заявителем акт соответствует закону (более подробно о доводах исполнительной власти будет сказано в конце третьего вопроса разд. III книги). Суд же, как правило, не вдается в изучение вопроса правомерности принятия акта о реконструкции. Вот и получается, что именно заявители (владельцы недвижимости) заинтересованы в том, чтобы знать, в чем выражается несоответствие оспариваемого акта нормативно-правовому акту, и суметь убедить в этом суд.

Рассмотрим оба ключевых юридических факта по делам о признании недействительными актов о реконструкции.

Говоря о несоответствии актов о реконструкции закону или иному нормативно-правовому акту, сразу обращаем внимание на то, что такое несоответствие может быть двух видов – общее и частное. Общее несоответствие присуще всем актам о реконструкции, а частное индивидуально в каждом конкретном акте о реконструкции.

Общее несоответствие актов о реконструкции нормативно-правовым актам только одно: они разрешают (санкционируют) нарушать права владельцев недвижимости, которую власть решила реконструировать. Да, именно такой смысл имеют формулировки «произвести отселение жителей квартир», «осуществить переселение жителей», произвести «вывод собственников нежилых помещений», «обеспечить освобождение здания… от арендаторов и собственников помещений». Или, как уже было сказано ранее, отсутствие подобных формулировок.

Теперь откроем небольшой секрет, заключающийся в том, что общее несоответствие акта о реконструкции нормативно-правовым актам и факт нарушения этим документом прав и интересов владельцев недвижимости тесно взаимосвязаны. Эту связь можно определить так: если акт о реконструкции не соответствует закону, то он нарушает права и интересы владельцев недвижимости, и наоборот. Ввиду этого общее несоответствие актов о реконструкции нормативно-правовым актам представляет собой нарушение прав и интересов владельцев недвижимости и будет рассмотрено в последнем (третьем) вопросе разд. III книги.

Частное несоответствие актов о реконструкции нормативно-правовым актам бывает самым разным (например, разрешение реконструкции здания в зоне охраняемого природного ландшафта вопреки п. 2 ст. 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»), и даже в настоящей работе не представляется возможным рассмотреть все виды частных нарушений. Поэтому ограничимся рассмотрением только трех видов частных несоответствий.