Разрешительная деятельность в Российской Федерации

В большинстве случаев предоставление разрешений можно квалифицировать в качестве государственных (муниципальных) услуг, поскольку представляет собой деятельность по реализации функций соответственно органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов или органов местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей[19 - «Предоставление разрешения» и «государственная услуга» – частично пересекающиеся понятия. Как правило, деятельность по предоставлению разрешения имеет статус такой услуги. Но есть ряд исключений: существуют как разрешения, не являющиеся государственными услугами, так и государственные услуги, не являющиеся разрешениями.].

Согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предоставление данных услуг должно осуществляться в соответствии с административными регламентами. Таким образом, в отношении большей части разрешений должны быть приняты административные регламенты.

Требование о наличии административных регламентов не распространяется на следующие категории разрешений, которые выведены из сферы действия Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ и, соответственно, не являются государственными (муниципальными) услугами в понимании действующего законодательства:

1) виды разрешений, предоставляемые Банком России, ЦИК России, а также государственными учреждениями и предприятиями, подведомственными органам исполнительной власти;

2) виды разрешений, предоставляемые негосударственными организациями, наделенными публично-властными полномочиями (например, ТПП России, Российским союзом автостраховщиков и т. д.);

3) виды разрешений, предоставляемые без запроса со стороны частных лиц[20 - Например, к данной категории относятся регистрация наименований географических объектов, регистрация и учет избирателей (участников референдума), государственная регистрация нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти.] либо выдаваемые на основании запроса в конклюдентной форме (т. е. путем осуществления определенных действий без специального заявления)[21 - Примером может служить допуск лиц к государственной тайне. Решение о допуске принимает руководитель организации после заполнения лицом, которому оформляется допуск, специальной анкеты и проведения проверочных мероприятий органами безопасности.].

Помимо этого, на федеральном уровне не предусмотрено принятие административных регламентов в отношении государственных и муниципальных услуг, являющихся собственными полномочиями соответственно субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Требование о наличии административного регламента, принятого на федеральном уровне, распространяется на 420 видов разрешений (78 % общего количества). Из указанного числа данные нормативноправовые акты были приняты в отношении 275 видов разрешений. Соответственно, отсутствуют административные регламенты, определяющие порядок предоставления 145 видов разрешений, что составляет 27 % общего количества видов разрешений и 35 % количества видов разрешений, в отношении которых на федеральном уровне должны быть приняты административные регламенты.

Среди 121 вида разрешений, в отношении которых в настоящее время отсутствует нормативное требование о наличии административного регламента, немногим более половины (70 видов разрешений; 58 %) составляют разрешения, исполняемые Банком России, ЦИК России, а также государственными учреждениями и предприятиями. Еще немногим более четверти (33 вида разрешений; 27 %) составляют разрешения, которые являются собственными полномочиями субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Таблица 6.

Количество видов разрешений, в отношении которых административные регламенты не предусмотрены

Количество видов разрешений, в отношении которых административные регламенты не предусмотрены, указано в табл. 6.

§ 1.5. Платность разрешительной деятельности

Разрешительная деятельность может осуществляться органами публичной власти и иными организациями, уполномоченными на исполнение публично-властных функций, как на безвозмездной, так и на возмездной основе.

Почти половина всех видов разрешений (283 вида, что составляет 52 % общего количества) предоставляются без взимания платы. Выдача еще 204 разрешений (38 %) предусматривает обязанность заявителя уплатить государственную пошлину в размере, предусмотренном Налоговым кодексом Российской Федерации. В рамках предоставления 33 видов разрешений (6 %) взимается иная плата. В отношении 21 вида разрешений четкое регулирование платности отсутствует.

Сведения о взимании платы при предоставлении разрешений в разрезе разрешительных режимов представлены в табл. 7.

В подавляющем большинстве случаев государственная пошлина имеет компенсационный характер: она взимается в размере, позволяющем полностью или частично компенсировать затраты органов публичной власти, связанные с выдачей соответствующего разрешения (затраты на проведение проверок и экспертиз, выдачу документов на защищенных бланках и т. д.).

Однако в ряде случаев государственная пошлина имеет фискальный и (или) заградительный характер. Во-первых, пошлина взимается для пополнения бюджета в размере, явно превышающем затраты на выдачу соответствующего разрешения. Во-вторых, благодаря повышенному размеру государственная пошлина служит своеобразным подтверждением финансовой устойчивости заявителя, препятствуя проникновению на рынок заявителей, не имеющих достаточных финансовых ресурсов.

Например, по общему правилу за предоставление лицензии взимается пошлина в размере 7,5 тыс. руб. В то же время пошлина за предоставление лицензии на розничную продажу алкогольной продукции составляет 65 тыс. руб. за каждый год срока действия лицензии, пошлина за предоставление лицензии на производство, хранение и поставки произведенного этилового спирта – 9,5 млн руб. (пп. 92 и 93 ч. 1 ст. 333.33 НК РФ).

Таблица 7.

Платность разрешительной деятельности

В состав категории «иная плата» входят 5 типов платежей:

1) патентная пошлина

Размеры патентной пошлины установлены постановлениями правительства Российской Федерации[22 - Перечень действий, за совершение которых взимается патентная пошлина, и размеры данной пошлины установлены постановлением Правительства РФ от 10.12.2008 № 941 и постановлением Правительства РФ от 14.09.2009 № 735.] в форме фиксированных сумм.

Пошлины подлежат зачислению в доход федерального бюджета, при этом органы власти, являющиеся администраторами соответствующих доходов, не вправе распоряжаться данными средствами;

2) сбор или плата, взимаемые органом власти (казенным учреждением)

Величина указанных сборов или платы может быть установлена

либо посредством указания в нормативно-правовом акте точной суммы, либо путем закрепления методики расчета платы. Примером первого подхода является плата, взимаемая при осуществлении аттестации патентных поверенных (15 тыс. руб.[23 - Постановление Правительства РФ от 15.07.2009 № 568 «Об установлении размера и правил взимания платы за проведение квалификационного экзамена при осуществлении аттестации кандидата в патентные поверенные».]), примером второго – плата за государственную экологическую экспертизу[24 - Приказ Минприроды России от 12.05.2014 № 205 «Об утверждении Порядка определения сметы расходов на проведение государственной экологической экспертизы».]. Плата зачисляется в доход бюджетов, при этом органы – администраторы соответствующих доходов не вправе распоряжаться данными средствами;

3) сбор или плата, взимаемые бюджетным или автономным учреждением

Почти во всех случаях размер данной платы определяется органами власти или подведомственными учреждениями самостоятельно на основании нормативно закрепленной методики расчета платы. При этом орган власти или учреждение может либо заранее утверждать прейскуранты, либо определять размер платы в каждом конкретном случае.

Примером первого подхода являются прейскуранты стоимости ветеринарно-санитарной экспертизы с последующей выдачей ветеринарно-сопроводительных документов, утвержденные ветеринарными органами субъектов Российской Федерации или подведомственными им учреждениями[25 - Например, Приказом Главного управления ветеринарии кабинета министров Республики Татарстан от 22.10.2015 № 454-ф утверждены Временные расценки на платные ветеринарные услуги, оказываемые государственными ветеринарными учреждениями Республики Татарстан гражданам и юридическим лицам.]. Примером второго подхода является плата за государственную экспертизу проектной документации[26 - Постановление Правительства РФ от 05.03.2007 № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий».].

Бюджетные и автономные учреждения обладают определенной свободой (но с учетом ряда ограничений, главное из которых – целевой характер существования учреждения) по распоряжению средствами, полученными в результате взимания данной платы;

4) плата, взимаемая негосударственной коммерческой организацией

Данная плата взимается коммерческими организациями частной формы собственности, уполномоченными на исполнение отдельных публично-властных функций. Она может определяться данными организациями самостоятельно, исходя из конъюнктуры на соответствующем рынке (например, плата за экспертизу промышленной безопасности), или на основании нормативно утвержденной методики (плата, взимаемая экспертными организациями при осуществлении государственной экспертизы декларации безопасности гидротехнических сооружений[27 - Приказ Ростехнадзора от 23.01.2012 № 48 «Об утверждении Методики определения размера платы за оказание услуги по государственной экспертизе деклараций безопасности гидротехнических сооружений».]);

5) плата, взимаемая негосударственной некоммерческой организацией

Единственный обнаруженный пример такой платы – это плата, взимаемая Российским союзом автостраховщиков за аккредитацию операторов технического осмотра. Ее размер установлен постановлением Правительства Российской Федерации (от 10 тыс. до 20 тыс. руб.).

Количество пошлин, сборов и платежей, относящихся к категории «иная плата», указано в табл. 8. Их сумма превышает количество видов разрешений, в рамках которых взимается иная плата, поскольку один и тот же платеж может относиться сразу к двум категориям. Например, ветеринарно-сопроводительные документы могут выдаваться как органами власти, так и государственными бюджетными учреждениями.

Отсутствие четкого регулирования платности в отношении 21 вида разрешений связано с наличием противоречий между положениями Налогового кодекса Российской Федерации и отраслевыми нормативно-правовыми актами.

Например, согласно п. 72 ч. 1 ст. 333.33 НК РФ государственная пошлина взимается за действия, совершаемые уполномоченными органами при проведении аттестации в случаях, если она предусмотрена законодательством Российской Федерации. Так, за выдачу аттестата, свидетельства либо иного документа, подтверждающего уровень квалификации, взимается 1300 руб.

Таблица 8.

Взимание платы, не являющейся государственной пошлиной

В отношении конкретных видов аттестации подзаконные акты (прежде всего административные регламенты) содержат прямое указание на взимание государственной пошлины или на бесплатность аттестации. Однако в 13 видах аттестации нормативно-правовые акты, определяющие порядок осуществления аттестации, либо отсутствуют, либо не содержат прямого указания на платность/бесплатность данной государственной услуги. В связи с этим возникает неясность относительно необходимости для заявителя уплачивать государственную пошлину.

Аналогичная ситуация складывается в отношении отдельных видов аккредитации.

§ 1.6. Системы учета разрешительной деятельности

В настоящее время не существует единой системы учета разрешительной деятельности, позволяющей осуществлять мониторинг объемов всех разрешений, которые были выданы, приостановлены, возобновлены и прекращены на всех уровнях публичной власти. В рамках исследования нами было выявлено три основных способа сбора таких сведений.

1. Федеральное статистическое наблюдение

Данный способ заключается в сборе информации по формам и с периодичностью, определяемой приказами Росстата. Например, он используется в отношении лицензирования. Соответствующие сведения собираются Минэкономразвития России по форме «1-лицензирование», утвержденной Приказом Росстата от 30.03.2012 № 103. Сбор, хранение, обработка и представление информации об осуществлении лицензирования осуществляются с использованием ГАИС «Управление».

2. Ведомственная статистическая отчетность

Такой способ сбора информации распространен более широко, чем использование инструментария федерального статистического наблюдения. Он заключается в аккумуляции сведений согласно формам, которые утверждаются ведомством, предоставляющим разрешение.

Примерами могут служить государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (формы № 1-ЮР и № 1-ИП, утвержденные Приказом ФНС России от 18.11.2015 № ММВ-7-1/529@) или государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним (форма № 8, утвержденная Приказом Росреестра от 30.12.2015 № П/690).