Разрешительная деятельность в Российской Федерации

В первую группу входят типовые (массовые) формы разрешительной деятельности, т. е. наиболее распространенные разрешительные режимы, которые включают, как правило, не менее 15 одноименных видов разрешений. В их число входят:

1) лицензирование;

2) государственная регистрация разрешительного значения;

3) государственная аккредитация;

4) государственная аттестация;

5) выдача разрешений;

6) согласование отдельных действий или документов;

7) государственная сертификация;

8) ведение государственных учетов, имеющих разрешительный характер;

9) государственная экспертиза разрешительного значения.

Во вторую группу включены нетиповые (иные) формы разрешительной деятельности, т. е. малочисленные разрешительные режимы, в число которых входят:

1) выдача заключений, свидетельств, удостоверений и иных документов;

2) дипломирование;

3) допуск;

4) классификация;

5) наделение правом или полномочием;

6) нормирование (установление или утверждение нормативов);

7) определение лиц;

8) освидетельствование;

9) паспортизация;

10) признание или подтверждение;

11) принятие решения;

11) присвоение;

12) утверждение;

13) иные разрешительные режимы (например, опробование и клеймение, технический осмотр, установление маршрута, распределение квоты).

Реализация разрешительных режимов осуществляется посредством разрешительных процедур, под которыми, по нашему мнению, можно понимать совокупность административных процедур, осуществляемых органами власти по запросам физических и юридических лиц в целях предоставления конкретного разрешения. Как отмечает С.Н. Махина, совокупность таких процедур образует разрешительное производство[14 - Разрешительная система в Российской Федерации: научно-практическое пособие / Л.Ю. Акимов, Л.В. Андриченко, Е.А. Артемьева и др.; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев // СПС «Консультант+». М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; ИНФРА-М, 2015.].

В настоящее время определения всех разрешительных режимов в нормативно-правовых актах отсутствуют. Исключение составляет лицензирование, определение которого закреплено в Федеральном законе от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (пп. 1 и 2 ст. 3). В связи с этим первичный подсчет количества видов разрешений, относящихся к каждому разрешительному режиму, был проведен исключительно на основании названий.

В ходе инвентаризации в федеральном законодательстве был выявлен 541 вид разрешений, в число которых входят 465 типовых и 76 нетиповых разрешений. Количество видов разрешений по каждому разрешительному режиму представлено в табл. 1.

Таблица 1.

Количество видов разрешений в разрезе разрешительных режимов

Следует отметить, что инвентаризация проводилась в отношении разрешений, установленных в федеральном законодательстве. Соответственно, в табл. I не учтены разрешения, которые закреплены только на региональном или муниципальном уровне по инициативе органов соответствующих публично-правовых образований. Однако с учетом высокого уровня централизации российского государства можно предположить, что количество разрешений, зафиксированных только на региональном или муниципальном уровне, незначительно.

§ 1.3. Органы (организации), осуществляющие разрешительную деятельность

Результаты проведенной инвентаризации свидетельствуют о крайне высокой степени концентрации разрешительной деятельности на федеральном уровне.

Федеральные органы исполнительной власти и федеральные организации, обладающие публично-властными функциями, предоставляют 505 (93 %) разрешений. В то же время органы субъектов Российской Федерации исполняют полномочия по предоставлению 80 (15 %) разрешений, а органы местного самоуправления предоставляют только 29 (5 %) разрешений[15 - Сумма данных значений превышает общее количество выявленных видов разрешений (541), поскольку одно разрешение может предоставляться одновременно органами двух или даже трех уровней власти (например, для разных лиц или в отношении разных категорий объектов).].

Федеральные органы (организации) предоставляют разрешения в рамках разрешительных режимов всех видов, органы субъектов Российской Федерации – только 8 видов (кроме государственной сертификации). В то же время органы местного самоуправления обладают полномочиями в рамках только 6 видов разрешительных режимов: они не исполняют полномочия по лицензированию, аккредитации, сертификации, а также по ведению государственных учетов, имеющих разрешительный характер.

Количество видов разрешений, предоставляемых на каждом уровне публичной власти, приведено в табл. 2.

Однако в реальности уровень централизации разрешительных полномочий еще выше. Из 80 видов разрешений, выдаваемых органами субъектов Российской Федерации, только 60 представляют собой собственные полномочия регионов. Остальные 20 видов разрешений являются федеральными полномочиями, переданными для осуществления субъектам. В табл. 3 представлена доля разрешительных полномочий, являющихся собственными полномочиями регионов, в разрезе по каждому разрешительному режиму.

В отличие от разрешений, предоставляемых органами субъектов Российской Федерации, все виды муниципальных разрешений, указанные в федеральном законодательстве, являются собственными полномочиями муниципалитетов.

Таблица 2.

Распределение видов разрешений по уровням публичной власти

Таблица 3.

Количество видов разрешений, предоставляемых субъектами Российской Федерации в качестве собственных полномочий

На федеральном уровне разрешения предоставляются федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им организациями (предприятиями и учреждениями), а также рядом иных органов и организаций, осуществляющих публично-властные полномочия. В число таких организаций входят ЦИК Российской Федерации, Банк России, государственные корпорации «Росатом» и «Роскосмос».

При этом разрешительные полномочия распределены между федеральными органами исполнительной власти неравномерно. По состоянию на 15 октября 2016 г. действовало 73 федеральных органа исполнительной власти, из них 13 органов не обладали ни одним разрешительным полномочием. В их число входили 2 министерства (Минвостокразвития России и Минкавказ России), 3 федеральные службы (ГФС России, Федеральное казначейство, Росстат) и 8 федеральных агентств.

41 федеральный орган исполнительной власти, а также ГК «Роскосмос», Пенсионный фонд России и Фонд социального страхования предоставляли не более 10 видов разрешений каждый. 13 органов власти и ГК «Росатом» выдавали от 11 до 20 видов разрешений. Каждый из оставшихся 6 федеральных органов исполнительной власти предоставлял более 20 видов разрешений.

Федеральные органы и организации, предоставляющие наибольшее количество видов разрешений, отображены на рис. 1.

Результаты данного анализа показывают, что общие правила о «специализации» федеральных министерств, служб и агентств, закрепленные Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», системно нарушаются.

Рис. 1. Федеральные органы и организации, предоставляющие наибольшее количество видов разрешений

Согласно п. 2 данного указа под функциями по контролю и надзору понимаются:

– осуществление действий по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения, установленных нормативно-правовыми актами;