Разрешительная деятельность в Российской Федерации

– выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

– регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

В соответствии с данным указом министерство должно исполнять функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию и по общему правилу не вправе осуществлять функции по контролю и надзору (включая выдачу разрешений). Однако 7 федеральных министерств исполняют более 10 разрешительных полномочий каждое.

Также данный указ предусматривает, что федеральное агентство осуществляет функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Однако среди федеральных органов, предоставляющих наибольшее количество видов разрешений, имеется 3 агентства: Росавиация, Росморречфлот и Росжелдор.

Особо следует отметить, что ряд разрешений предоставляются коммерческими или некоммерческими организациями, наделенными публично-властными функциями. Такие разрешения были обнаружены среди всех разрешительных режимов, кроме лицензирования и государственной сертификации.

Общее количество таких видов разрешений равно 35 (6,5 % общего количества). Большая часть из них предоставляется исключительно государственными учреждениями и предприятиями, меньшая часть – негосударственными организациями. Количество таких видов разрешений приведено в табл. 4.

Таблица 4.

Количество видов разрешений, предоставляемых государственными и негосударственными организациями

Большая часть видов разрешений, предоставляемых государственными учреждениями и предприятиями, приходится на долю организаций в сфере транспорта, среди которых:

1) «Администрации морских портов» (федеральные бюджетные учреждения);

2) «Администрации бассейнов внутренних водных путей» (федеральные бюджетные учреждения);

3) «Администрация Северного морского пути» (федеральное казенное учреждение);

4) Агентство автомобильного транспорта (федеральное бюджетное учреждение);

5) Российский морской регистр судоходства (федеральное автономное учреждение);

6) Российский регистр судоходства (федеральное автономное учреждение).

Например, «Администрации морских портов» реализуют 7 разрешительных полномочий, среди которых регистрация судов и прав на них, аттестация исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности судоходства, согласование планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти, дипломирование экипажей судов.

В число негосударственных организаций, осуществляющих публично-властные функции разрешительного характера, входят Торгово-промышленная палата России, Российский союз автостраховщиков, операторы электронных площадок и ряд других.

§ 1.4. Качество нормативно-правового регулирования разрешительной деятельности

Качество нормативно-правового регулирования каждого вида разрешения определяется на основе анализа трех элементов: 1) наличия надлежащего нормативного основания для существования данного разрешения; 2) наличия подробного нормативно-правового регулирования порядка исполнения разрешительных полномочий; 3) наличия административного регламента.

Общая характеристика состояния нормативно-правовой базы, определяющей порядок исполнения разрешительной деятельности, приведена в табл. 5.

а) Наличие надлежащего нормативного основания

Как отмечалось выше, на основании ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таблица 5.

Качество нормативно-правового регулирования разрешительной деятельности

Различные виды разрешений являются ограничением различных прав и свобод физических лиц и их объединений (свобода экономической деятельности, свобода труда, право собственности, свобода передвижения и выбора места жительства и т. д.). Соответственно, из Конституции Российской Федерации вытекает требование об установлении разрешений федеральными законами или международными договорами, которые согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации по юридической силе выше федеральных законов.

Согласно результатам инвентаризации надлежащее нормативное основание отсутствует в отношении 28 видов разрешений (5 % общего количества видов разрешений). Примерами наиболее важных и (или) массовых разрешений, не имеющих надлежащего основания, являются:

государственная регистрация тракторов, самоходных дорожностроительных и иных машин и прицепов к ним;

аттестация на право управления маломерными судами;

аттестация специалистов организаций, поднадзорных Ростехнадзору;

выдача разрешения на ведение работ со взрывчатыми материалами промышленного назначения, разрешения на применение взрывчатых материалов промышленного назначения;

выдача разрешения на допуск к эксплуатации энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам;

выдача разрешения на допуск к эксплуатации теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии, устройств и сооружений объектов по производству и передаче тепловой энергии, теплоносителя;

пономерной учет железнодорожного подвижного состава и контейнеров.

б) Наличие подробного нормативно-правового регулирования порядка исполнения разрешительных полномочий

Наличие такого нормативно-правового регулирования является гарантией от чрезмерного усмотрения должностных лиц органов власти при предоставлении разрешений, которое может являться питательной средой для развития коррупционных практик.

Подробное правовое регулирование отсутствует в отношении 54 видов разрешений (10 % общего количества видов разрешений). Порядок осуществления еще 240 видов разрешений установлен исключительно или преимущественно в ведомственных нормативно-правовых актах.

Последнее также не является примером должной ситуации, поскольку в этом случае существует вероятность установления ведомством чрезмерно высоких административных барьеров для осуществления регулируемой деятельности. Вероятность достижения баланса между частными и публичными интересами гораздо выше, если основные правила предоставления разрешения устанавливаются на уровне федерального закона или постановления правительства Российской Федерации.

Примерами наиболее важных и (или) массовых разрешений, в отношении которых на федеральном уровне отсутствует нормативно-правовое регулирование порядка осуществления, являются:

государственная регистрация потенциально опасных химических и биологических веществ;

аттестация должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения[16 - Инструкция о порядке проведения профессиональной гигиенической подготовки и аттестации, утвержденная Приказом Минздрава РФ от 29.06.2000 № 229, носит самый общий характер (вся инструкция состоит из 3 пунктов).];

аттестация лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности судоходства, полетов и движения наземных транспортных средств[17 - Положение о порядке данной аттестации утверждено Приказом Минтранса России, Минтруда России от 11.03.1994 № 13/11. Оно носит общий характер и фактически устарело.];

выдача разрешения на право пребывания на особо охраняемых природных территориях;

выдача разрешения на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него;

выдача специального разрешения на перевозку грузов повышенной опасности на внутреннем водном транспорте и железнодорожном транспорте;

выдача разрешения на проведение искусственного осеменения сельскохозяйственных животных;

выдача племенных свидетельств (сертификатов) на племенную продукцию;

согласование строительства (реконструкции, размещения) объектов в пределах приаэродромных территорий гражданских аэродромов РФ, а также в зонах действия систем посадки, вблизи объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов[18 - Методические рекомендации по порядку согласования строительства, утвержденные руководителем Росавиации 10.08.2016, не соответствуют ст. 46 и 47 Воздушного кодекса Российской Федерации от 19.03.1997 № 60-ФЗ.];

согласование правил эксплуатации гидротехнических сооружений судоходных и портовых гидротехнических сооружений;

осуществление ветеринарно-санитарной экспертизы.

в) Наличие административных регламентов