Разрешительная деятельность в Российской Федерации

Проводимая на протяжении последних 10 лет кодификация различных пошлин, сборов и иных подобных платежей в федеральный бюджет не завершена. За выдачу лицензии на приобретение оружия законодательство предусматривает взимание единовременного сбора, не являющегося государственной пошлиной.

Размер данного сбора, установленный правительством РФ, многократно меньше размера государственной пошлины: очевидно, что данный сбор не компенсирует затраты уполномоченного органа власти (ранее – МВД России, в настоящее время – Росгвардия) на выдачу лицензии.

Необходимо внести положение о взимании указанного сбора (в статусе государственной пошлины) в Налоговый кодекс РФ, приведя его размер в соответствие с затратами органа власти на выдачу лицензии.

§ 2.2. Государственная регистрация

А. Понятие и сущность государственной регистрации

Под регистрацией (позднелат. registratio, от registrum – список, перечень) традиционно понимают запись, фиксацию фактов или явлений с целью учета и придания им статуса официально признанных актов; внесение в список, в книгу учета[38 - См.: Большая советская энциклопедия. М.: Советская энциклопедия, 1969–1978; Современный экономический словарь / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2011.].

Федеральные нормативно-правовые акты содержат указание на 87 видов государственной регистрации. На основе анализа их правовой природы можно констатировать наличие 2 типов государственной регистрации как функции, выполняемой органами публичной власти.

Первую группу составляют виды государственной регистрации, имеющие разрешительный характер. В рамках такой регистрации производится подтверждение существования регистрируемого субъекта или объекта с соответствующим предоставлением субъекту специального правового статуса (т. е. совокупности прав и обязанностей) либо с предоставлением возможности использования или оборота объекта.

Федеральное законодательство содержит 73 вида государственной регистрации разрешительного характера (84 %). Примерами наиболее массовых видов регистрации являются: а) государственная регистрация актов гражданского состояния; б) регистрация граждан Российской Федерации по месту жительства, по месту пребывания;

в) государственная регистрация юридических лиц; г) государственная регистрация физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей; д) государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; е) регистрация автомототранспортных средств и прицепов к ним.

Например, по данным Минюста России, в 2016 г. было зарегистрировано 5,63 млн актов гражданского состояния, включая 1,825 млн рождений, 1,814 млн смертей, 986 тыс. заключенных и 608 тыс. расторгнутых браков[39 - Сведения о государственной регистрации актов гражданского состояния и органах, ее осуществляющих, за 2016 г. [Электронный ресурс] <http://minjust.ru/ ru/press/news/svedeniya-o-gosudarstvennoy-registracii-aktov-grazhdanskogo-sostoya-niya-i-organah-ee-6 (http://minjust.ru/ru/press/news/svedeniya-o-gosudarstvennoy-registracii-aktov-grazhdanskogo-sostoya-niya-i-organah-ee-6)> (Дата обращения: 15.03.2017)].

На 1 января 2017 г. в ЕГРЮЛ содержались данные о 4,554 млн действующих юридических лиц. В течение 2016 г. было зарегистрировано 498 тыс. лиц в связи с включением в ЕГРЮЛ и 781 тыс. лиц в связи с исключением из данного реестра[40 - Сведения о работе по государственной регистрации юридических лиц по состоянию на 01.01.2017. [Электронный ресурс] <https://www.nalog.ru/rn77/relat-ed_activities/statistics_and_analytics/forms/5953348/ (https://www.nalog.ru/rn77/relat-ed_activities/statistics_and_analytics/forms/5953348/)> (Дата обращения: 15.03.2017)].

Среди массовых видов регистрации особо выделяется государственная регистрация прав на недвижимость и сделок с ним. На 1 января 2017 г. в ЕГРП были зарегистрированы права на 104,6 млн объектов, включая 35,7 млн земельных участков и 53,7 млн жилых помещений. За 2016 г. было зарегистрировано 24,997 млн прав, ограничений (обременений) прав, сделок[41 - Сведения о деятельности Росреестра по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним за январь – декабрь 2016 г. [Электронный ресурс] <https://rosreestr.ru/site/open-service/statistika-i-analitika/statisticheska-ya-otchetnost/?clear_cache=Y (https://rosreestr.ru/site/open-service/statistika-i-analitika/statisticheska-ya-otchetnost/?clear_cache=Y)> (Дата обращения: 15.03.2017)].

Во вторую группу можно включить регистрацию, имеющую учетный характер. В ходе такой регистрации производится обязательный (т. е. предписанный положениями нормативно-правовых актов) учет субъектов и объектов без изменения правового статуса данных объектов.

Федеральные нормативно-правовые акты включают 14 видов государственной регистрации учетного характера (16 %). Показательными примерами могут служить государственная дактилоскопическая регистрация и государственная геномная регистрация. Данные виды регистрации осуществляются в целях идентификации личности человека и правовой статус зарегистрированного лица не меняют. Другим примером может служить государственная регистрация международных договоров Российской Федерации: действие международного договора не зависит от факта регистрации.

Отдельные виды государственной регистрации учетного характера могут быть не менее массовыми, чем виды разрешительной регистрации. Например, по подсчетам сотрудников НИИ ФСИН России, по состоянию на 2016 г. в нашей стране массив дактилокарт охватывал примерно 40–45 млн граждан России и около 1,8 млн мигрантов[42 - Колотушкин С.М., Егельский В.А. К вопросу о технологии создания системы всеобщей обязательной биометрической регистрации в России // Уголовноисполнительная система: право, экономика, управление. 2016. № 2. С. 22–24.].

Следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации разграничение двух видов государственной регистрации отсутствует. За редким исключением, федеральные законы, регулирующие отношения в отдельных сферах деятельности, не содержат четкого определения понятия, целей, задач, принципов государственной регистрации как разрешительного, так и учетного характера. Порядок организации и осуществления различных по целям и содержанию процедур конкретных видов государственной регистрации не унифицирован.

Основными признаками государственной регистрации как разрешительной деятельности являются:

а) установление законодательными актами Российской Федерации обязательности ее проведения в составе мер государственного регулирования в соответствующих сферах (в большинстве случаев обязательность регистрации обеспечивается возможным применением мер ответственности за неисполнение требований о регистрации);

б) субъектами государственной регистрации являются уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные организации;

в) объектами государственной регистрации являются физические и юридические лица, деятельность, документы, а также хозяйственные объекты различного рода (объекты недвижимости, транспортные средства, механизмы и инструменты, продукция, результаты интеллектуальной деятельности) и права на данные объекты;

г) содержанием регистрации является подтверждение существования регистрируемого субъекта или объекта, имеющего определенные характеристики, с соответствующим предоставлением субъекту специального правового статуса либо с предоставлением возможности использования объекта и (или) его участия в гражданском обороте.

Таким образом, государственная регистрация как разрешительный инструмент государственного регулирования представляет собой присвоение юридически значимого статуса субъектам или объектам, которые соответствуют нормативно установленным требованиям.

На основании проведенного анализа правовой природы государственной регистрации можно сформулировать следующее определение данного вида разрешительной деятельности. Государственная регистрация (разрешительного характера) – это разрешительный режим, заключающийся в признании существования физических или юридических лиц, их объединений, объектов гражданских прав, документов или юридических фактов с соответствующим предоставлением физическим и юридическим лицам специальных прав осуществлять деятельность или совершать отдельные действия[43 - Дополнительной целью регистрации является создание правовой определенности для субъектов общественных отношений, что обеспечивается посредством информирования третьих лиц о статусе зарегистрированных субъектов и объектов. См.: Болдырев В.А. Понятие и частноправовое значение регистрационных действий // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 1. С. 70–78.].

В отношении данного определения необходимо сделать следующие уточнения. Во-первых, согласно ст. 128 Гражданского кодекса РФ объектами гражданских прав являются: 1) вещи, включая наличные деньги и документарные ценные бумаги, иное имущество, в том числе безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, имущественные права; 2) результаты работ и оказание услуг; 3) охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); 4) нематериальные блага.

Во-вторых, согласно доктрине юридический факт – это конкретное жизненное обстоятельство (условие, ситуация), с которым норма права связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Данные факты разделяются на события (появление которых объективно не зависит от воли сторон правоотношения) и действия (появление которых связано с волей хотя бы одного из участников правоотношения)[44 - Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. Учебное пособие. М.: Юристъ, 2004. Гл. 17, § 6; Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд. // СПС Консультант+. М., 2009. § 15.4.]. Примерами событий, подлежащих регистрации, являются рождение и смерть, примерами действий – заключение и расторжение брака.

Последствия прохождения государственной регистрации различаются в зависимости от типа регистрируемого объекта:

государственная регистрация физических или юридических лиц, а также их объединений является основанием предоставления регистрируемому лицу специального правового статуса (т. е. совокупности прав и обязанностей);

государственная регистрация объектов гражданских прав является основанием предоставления возможности использовать объект гражданских прав (в том числе отдельными способами) либо предоставления возможности участия объекта гражданских прав в обороте;

государственная регистрация документов является подтверждением возможности применения документа;

государственная регистрация юридических фактов является основанием предоставления физическому или юридическому лицу отдельных специальных прав или специального правового статуса (т. е. совокупности прав и обязанностей).

Нужно отметить, что вышеизложенное определение не распространяется на государственную регистрацию, имеющую учетный характер. В целях обеспечения единого методологического подхода представляется необходимым изменить наименование таких видов государственной регистрации на государственный учет.

В. Объекты государственной регистрации

Государственная регистрация отличается большим разнообразием типов субъектов и объектов, в отношении которых осуществляются регистрационные действия. В научных работах предпринимались попытки их систематизировать.

Размышляя о регистрационных действиях, влекущих частноправовые последствия, В.А. Белов пишет о регистрации: 1) прав, 2) лиц и 3) фактов. По мнению данного автора, государственная регистрация объектов гражданских правоотношений не является самоценной и имеет вспомогательный характер применительно к регистрации прав и сделок[45 - Белов В.А. Гражданское право: Учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2012. Т. II. Общая часть. Лица, блага, факты. С. 827.].

В.А. Болдырев полагает, что государственная регистрация для частноправовых нужд может быть подразделена на: 1) регистрацию лиц и их статусов; 2) регистрацию объектов и связанных с ними прав; 3) регистрацию действий. Исследователь отмечает, что понятие «факт» является слишком широким и включает действия и события. При этом «регистрация, например, такого события, как смерть человека, имеет целью официальную констатацию… прекращения правосубъектности физического лица и относится, скорее, к лицу (пусть и умершему), нежели к холодному факту внешней действительности»[46 - Болдырев В.А. Система регистрационных действий // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 6. С. 79–86.]. В связи с этим автор предлагает говорить о регистрации действий.

На основе данных позиций и с учетом того, что регистрация может влечь как частноправовые, так и публично-правовые последствия, представляется возможным составить следующую классификацию объектов регистрации (в скобках указаны примеры).

1. Субъекты и их статусы:

а) лица, не являющиеся хозяйствующими субъектами (регистрация граждан РФ по месту жительства; по месту пребывания; регистрация граждан, имеющих право на получение социальных выплат для приобретения жилья в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей);

б) лица, являющиеся хозяйствующими субъектами (государственная регистрация юридических лиц; государственная регистрация физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей; регистрация лица, совершающего операции с прямогонным бензином)

2. Хозяйственные объекты и права на них:

а) объекты недвижимости (государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; государственная регистрация аэродромов и вертодромов);

б) транспортные средства (регистрация автомототранспортных средств и прицепов к ним; государственная регистрация маломерных судов);

в) предметы производственного назначения и хозяйственного обихода (регистрация контрольно-кассовой техники; регистрация радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств; регистрация гражданского и служебного оружия);

г) продукция (государственная регистрация лекарственных препаратов для медицинского применения; государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов; регистрация образцов изделий народных художественных промыслов);

д) результаты интеллектуальной деятельности (государственная регистрация изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров, программ для электронно-вычислительных машин, баз данных, топологий интегральных микросхем);

е) вещества и микроорганизмы (государственная регистрация потенциально опасных химических и биологических веществ);

ж) объекты культуры (регистрация объектов культурного наследия народов Российской Федерации; регистрация книжных памятников; регистрация музейных предметов и музейных коллекций, а также сделок с ними)

3. Деятельность (государственная регистрация работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей)

4. Документы (регистрация декларации о соответствии продукции требованиям технических регламентов; государственная регистрация выпусков эмиссионных ценных бумаг, отчета об итогах выпуска и регистрация проспекта ценных бумаг; государственная регистрация договоров водопользования)