Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

Классификация С.А. Авакьяна дана исходя из понимания местного самоуправления как важнейшего политического института. Она также основана на разнородных критериях (сфера деятельности, процесс управления): 1) организация населения в осуществлении управления делами общества и государства; 2) регулирование (в том числе и нормативное) общественных отношений на подведомственных территориях; 3) управление подведомственным хозяйством, распоряжение бюджетными и иными финансовыми средствами; 4) координация, контроль и содействие в отношении предприятий, учреждений, организаций любых форм собственности на соответствующей территории; 5) взаимодействие с вышестоящими и нижестоящими органами власти или местного самоуправления[102 - Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России / Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.,1994. С. 52–53.].

Указанные функции представляют собой так называемые управленческие функции органов местного самоуправления, которые имеют универсальный характер и принадлежат всем органам публичной власти. Анри Файоль, которому приписывают первоначальную разработку процессного подхода к управлению, считал, что существует пять исходных функций. По его словам, «управлять означает предсказывать и планировать, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать»[103 - См.: Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М, 1998. С. 71.].

Функции управления представлены также в классификации И.И. Овчинникова, который полагает возможным совместное рассмотрение функции системы местного самоуправления и органов местного самоуправления. Он выделяет основные (общие), специализированные и вспомогательные функции. К основным (общим) функциям он относит: 1) организацию, то есть формирование и совершенствование структур, подсистем и звеньев местного самоуправления; 2) комплексное планирование, состоящее в выработке целей, средств и направлений развития институтов местного самоуправления; 3) осуществление муниципальной кадровой политики; 4) регулирование, то есть формирование правил, норм и методов поведения и деятельности органов местного самоуправления; 5) координацию, то есть согласование деятельности различных участников муниципальных общественных отношений с целью обеспечения реализации задач местного самоуправления; 6) контроль как обратная связь в муниципальной деятельности, процесс анализа результатов деятельности органов местного самоуправления[104 - Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М.,1999. С. 111–113.].

Интересен подход О.А. Давыденко, которая классифицирует функции органов местного самоуправления по содержанию, назначению, сферам и объему действия и делит их на основные (общие), специализированные (особенные, специальные) и вспомогательные, а также на обязательные и факультативные, но сами функции не расшифровываются.

Так, к основным функциям она относит функции, которые отражают сущность местного самоуправления, присущи всем муниципальным образованиям, всем органам и звеньям системы местного самоуправления. Эти функции самым непосредственным образом связаны с функциями системы местного самоуправления, служат их конкретизацией и практической реализацией. Специализированные функции реализуются только в отдельных сферах, отраслях или участках муниципальной деятельности. Их содержание отражает не общие закономерности местного самоуправления, а специфику взаимодействия конкретных участников муниципальных отношений. Вспомогательные функции необходимы для выполнения действий, связанных с созданием таких организационных, материально-финансовых, технических условий, которые способствуют нормальному осуществлению основных и специализированных функций. Обязательные функции выполняются в обязательном порядке под угрозой применения соответствующих санкций (роспуск органов, выражение недоверия должностным лицам и др.). Это водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц. Факультативные функции реализуются органами по своему усмотрению, в зависимости от финансовых возможностей (функции в социальной сфере, проведение культурных мероприятий и др.)[105 - Давыденко О.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой аспект властеотношений): Дис… канд. юрид. наук. М., 2005. С. 36–40.].

Г.А. Иванцова, определяя функции местного самоуправления, как направления деятельности, классифицирует их по элементам (муниципальной) деятельности: цель – объект – метод, а именно:

1. По цели: первичные (стратегические) и непосредственные (текущие) функции; общие и конкретные функции. Осуществление непосредственных целей служит средством достижения первичных целей. Общие функции (например, укрепление основ народовластия) ориентированы на достижение конечных целей, неизменны на определенном этапе развития местного самоуправления. Конкретные функции (например, эффективное управление местным хозяйством, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения) могут различаться в различных регионах в зависимости от уровня их развития.

2. По объектам (экономическая, политическая, социальная, охранительная функции). 3. По содержанию (обязательные – охрана общественного порядка, вопросы здравоохранения, образования и т. д. и факультативные – организация зрелищных мероприятий, зависит от финансовых возможностей). 4. По методам управления (функции планирования, организации, мотивации, контроля, коммуникации)[106 - Иванцова Г.А. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Уфа, 2000. С. 22; Она же. Теоретикоправовые проблемы развития местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. Уфа. 2000. С. 126–134; См. также: Батанов А.В. Функции муниципальной власти: проблемные вопросы теории // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 12.].

Достоинства данной классификации нельзя не отметить, однако классификация нуждается в уточнении, поскольку не расшифровываются цели, указаны не все объекты деятельности, отсутствует важный элемент деятельности – субъект. Очевидно, что общие и первичные функции являются, по сути, функциями института местного самоуправления, непосредственные (текущие) и конкретные – функциями органов местного самоуправления.

Исследования первой главы позволяют сделать следующие выводы:

1. Сформулировано авторское определение функции как научной категории.

Функция явления – назначение явления в социальной действительности, обусловленное его сущностью, реализующееся посредством взаимодействий элементов явления в рамках сложившейся структуры и явлений между собой с целью повлечь определенные изменения.

2. Понятием «функция» охватывается два вида взаимодействий: между элементами системы и взаимодействие системы с другими системами, в связи с этим необходимо различать функции системы местного самоуправления и функции элементов этой системы (например, функции органов местного самоуправления). Выявление состава основополагающих функций местного самоуправления как конституционного института служит концептуальной основой для определения функций органов местного самоуправления.

Функции местного самоуправления (как конституционного института) – система взаимодействий субъектов муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, вызывающих те или иные преобразования в жизнедеятельности муниципального образования и всего общества в целом с целью удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования и улучшения условий его проживания.

Функции органов местного самоуправления – система взаимодействий органов местного самоуправления с иными субъектами муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, реализуемых в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования.

ГЛАВА 2

СОДЕРЖАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ ФУНКЦИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Функция демократизации

Основная функция местного самоуправления как конституционного института связана с объединением населения для реализации права самостоятельно, под свою ответственность принимать решения, связанные с удовлетворением основных жизненных потребностей (функция демократизации). «Местное самоуправление неразрывно связано с демократией, ибо в основе демократии как формы государства и способа правления лежит идея политической свободы, в соответствии с которой принцип самоопределения и самоуправления распространяется не только на отдельного человека или на народ в целом, но и на район и другие сообщества граждан»[107 - Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 170.]. По справедливому замечанию Н.С. Бондаря, «система местного самоуправления является универсальным конституционно-правовым средством приращения демократического потенциала России»[108 - Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 10.].

Об осуществлении институтом местного самоуправления функции демократизации пишут, в частности, А. Бланкенагель и А.Р. Еремин. По мнению А.Р. Еремина, «перенесение тяжести решений, касающихся удовлетворения потребностей жителей определенных территорий, на муниципальный уровень и возложение ответственности за последствия этих решений на самих жителей свидетельствует об осуществлении институтом местного самоуправления функции демократизации»[109 - Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 80–81.]. А. Бланкенагель указывает, что «с точки зрения выполняемой функции, местное самоуправление является принципом, связанным с разделением власти и демократизацией»[110 - Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 1 (18). С. 129.]. Однако, определение функции демократизации авторами не формулируется, не раскрывается механизм ее реализации.

Перенесение тяжести решений на жителей муниципальных образований, возложение на них ответственности за последствия этих решений не может быть реализовано автоматически одной лишь волей федерального законодателя. В связи с этим уместно вспомнить слова П.И. Новгородцева, который утверждал, что «нужно, чтобы народ сам вырабатывал свои формы организации. Это должен быть народ, созревший для управления самим собою, сознающий свои права и уважающий чужие, понимающий свои обязанности и способный к самоограничению. Такая высота политического сознания никогда не дается сразу, она приобретается долгим и суровым опытом жизни. Иначе есть опасность трансформации демократического строя в олигархию, в правление немногих»[111 - Новгородцев П.И. Демократия на распутье. М., 1923. С. 37.].

Поэтому приживание демократических институтов и усвоение демократических практик на уровне местного самоуправления зависит от субъективных (осознание наличия общих целей и установок у населения и должностных лиц органов публичной власти) и объективных факторов (наличия адекватных этим интересам и целям механизмов и ресурсов, в том числе материальных).

Процесс демократизации состоит в укоренении системы демократических ценностей, институтов и практик, что достигается путем постоянного взаимодействия органов власти и населения. Основываясь на ранее исследованных нами характеристиках функции как научной категории и института, сформулируем определение функции демократизации.

Функция демократизации – система взаимодействий местного сообщества и органов публичной власти с целью укоренения демократических институтов и ценностей в сознании населения и в общественных отношениях посредством реализации права населения на непосредственное осуществление местного самоуправления с целью более качественного удовлетворения основных жизненных потребностей и улучшения условий проживания.

На необходимости установления эффективной системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти основана концепция государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденная Указом Президента РФ еще в 1999 году. В качестве одного из ее основных направлений названо создание условий для реализации конституционных прав граждан участвовать в решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявления, а также путем организации и деятельности территориального общественного самоуправления. Эффективное функционирование такой системы взаимодействия позволит обеспечить:

• улучшение условий жизни населения в каждом муниципальном образовании;

• обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с формируемыми ими органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности;

• устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований[112 - Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.].

Под взаимодействием органов государственной власти, органов местного самоуправления и жителей муниципального образования понимается согласованная деятельность, направленная на достижение общих целей (удовлетворение общих потребностей и интересов) в границах муниципального образования, осуществляемая в определенных формах в соответствии с законодательством.

Представляется, что такое взаимодействие не должно сводиться к отправлению власти от имени народа (концепция элитарной демократии), или к частичному проявлению волеизъявления (концепция совещательной демократии), а являться повседневным участием жителей муниципального образования в решении вопросов местного значения, контроле за их исполнением (концепция эгалитарной демократии, партисипаторной демократии, самоуправленческой (муниципальной) демократии). По мнению Л.А. Нудненко, «непосредственная демократия в системе местного самоуправления представляет собой общественные отношения, возникающие в процессе прямого волеизъявления граждан при обсуждении, принятии, исполнении решений по вопросам местного значения, а также контроля за проведением этих решений в жизнь»[113 - Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики): Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2001. С. 82–83.].

На местном уровне органы публичной власти гораздо ближе к населению. Это обеспечивается небольшой территорией и личным знакомством многих управленцев с жителями поселка, небольшого города, района. Поэтому существует необходимость не только закреплять отдельные формы осуществления населением местного самоуправления, но и увязывать их с деятельностью органов местной власти. Формы непосредственной и представительной демократии должны находиться в постоянном взаимодействии с целью интеграции всего местного сообщества и обеспечения максимальной близости органов власти к населению. Такое взаимодействие должно обеспечивать возможность воздействия населения не только на состав органов местной власти, но и на процесс принятия ими решений и контроль за исполнением этих решений. Вместе с тем современное состояние механизма взаимодействия непосредственной и представительной демократии на местном уровне иллюстрируют, в частности, социологические опросы. Так, на вопрос «Чего не хватает представительному органу местного самоуправления в вашем муниципальном образовании», 44 % респондентов ответили – «связи с избирателями»[114 - Интернет-опрос, проведенный журналом «Муниципальная экономика» в январе-феврале 2011 г. [Официальный сайт журнала «Муниципальная экономика»]. URL: http://emsu.ru/me/default.asp?c=ispdf.asp&god=2012&nom=2 (дата обращения:25.09.2014).].

Закрепленные федеральным законодательством и муниципальными правовыми актами формы осуществления населением местного самоуправления можно классифицировать в зависимости от цели взаимодействия. Представляется, что данные формы целесообразнее называть формами взаимодействия населения с органами местного самоуправления:

1) формы взаимодействия с целью воздействия на состав органов местного самоуправления (выборы депутатов представительного органа, должностных лиц местного самоуправления; отзыв выборных лиц местного самоуправления);

2) формы взаимодействия с целью обсуждения вопросов местного значения, содействия в принятии органами местного самоуправления решений по вопросам местного значения (правотворческая инициатива, публичные слушания, опрос населения, собрания (конференции), наказы избирателей, право жителей присутствовать и быть выслушанными на заседании представительного органа; массовое обсуждение вопросов жизни поселения[115 - Устав городского округа город Сургут Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 18 февраля 2005 года № 425-Ш ГД // Сургутские ведомости. 2005. 28 марта.]);

3) формы взаимодействия с целью принятия решений по вопросам местного значения (местный референдум, голосование по вопросу изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, наказы избирателей);

4) формы взаимодействия с целью решения вопросов местного значения (территориальное общественное самоуправление, сход граждан, общественные работы[116 - Устав муниципального образования «Город Новодвинск» от 22.02.2006 № 49.[Нормативные правовые акты Российской Федерации]. URL:http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/list_statutes/index.php? do4=document&id4=1ad9a758-db24-4b8a-afbb-1c5c52215314 (дата обращения: 25.09.2014).]);

5) формы взаимодействия с целью контроля населения за органами местного самоуправления (отчеты выборных лиц).

Проанализируем особенности взаимодействия населения и органов местного самоуправления при реализации тех или иных форм непосредственной демократии с позиции достижения определенного результата, касающегося обязательности проведения и значения итогового решения.

Выборы являются одной из часто используемых и ключевых форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, однако, как мы видим, они позволяют влиять лишь на состав органов местного самоуправления (и то не во всех случаях). Вместе с тем функционирование данного института в настоящее время сопряжено со значительными трудностями. Так, существующие отношения между органами публичной власти и населением носят порой узкокорпоративный характер и не позволяют обеспечивать полного представительства населения в составе представительного органа, поэтому говорить о качественном его предназначении в системе институтов непосредственной демократии не приходится. На вопрос «Каково общее состояние института выборов в России сегодня?» – 60 % респондентов ответили, что выборы неконкурентные и нечестные, так как основным ресурсом является статус кандидата, его принадлежность к административной или экономической региональной элите[117 - Интернет-опрос, проведенный журналом «Муниципальная экономика» в мае-июне 2010 г. [Сайт журнала «Муниципальная экономика»]. URL: http://emsu.ru/me/ (дата обращения 25.09.2014).]. Результатом является пассивность и усталость населения от выборов. Так, по результатам опросов, проведенных Центром социологических и маркетинговых исследований «ФОРИС» в 2008–2011 годах, самой неактивной частью жителей Поморья является молодежь (52 %). Причинами отказа от голосования были названы: пассивность и лень (27 %), отсутствие изменений в лучшую сторону после голосования (24 %), неверие в честность выборов (24 %), нет достойных кандидатов, партий (17 %), не интересует политика, а соответственно, и выборы (8 %)[118 - Отчет о проведении социологического исследования причин низкой электоральной активности молодежи Архангельской области 2008–2011 гг. [Сайт центра социологических и маркетинговых исследований «Форис»]. URL:http://www.foris.rU/projects/product/#2 (дата обращения: 25.09.2014).].