Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

Как было указано выше, предпосылкой появления общественных институтов является возникновение тех или иных потребностей, удовлетворение которых требует совместных организованных действий, а также условий, обеспечивающих это удовлетворение. Каждый общественный институт выполняет свою, характерную для него, социальную функцию. Одна из получивших признание классификация потребностей принадлежит А. Маслоу, известному американскому психологу, который разделил потребности на базисные и производные (потребность в справедливости, порядке и т. п.; они ценностно равны, то есть не подвержены иерархии). Базисные потребности, напротив, располагаются, по убеждению А. Маслоу, в соответствии с определенной иерархией: 1) физиологические (потребности в пище, жилище, продолжении рода); 2) экзистенциальные (безопасность существования, комфорт, постоянство условий жизни); 3) социальные (принадлежность к коллективу, участие в совместной деятельности); 4) потребности престижа (служебный рост, признание, уважение); 5) духовные (познание, самореализация)[20 - См.: Общая социология / под ред. А.Г. Эфендиева. М., 2007. С. 103–104.]. Так, например, потребность в добывании средств существования и распределения ценностей обеспечивается экономическими институтами.

Кроме того, необходимым элементом институционализации является формирование ценностных ориентаций и ожиданий индивидами. Один из создателей теории институционализма французский правовед М. Ориу (1856–1929) полагал, что институт – это определенная идея, осуществляемая в конкретной среде. Любой политический институт состоит из структуры (организации) и коллективных представлений, которые обслуживают эту структуру[21 - Ориу М. Основы публичного права / пер. с фр. М., 1929.]. Очевидно, что простое или формальное установление принципиальной возможности, например выборов органов власти, еще не означает установление полноценного института выборов как формы народовластия. Поэтому, чтобы любой институт выполнял свое предназначение, он должен прижиться, укорениться в обществе, в сознании людей, стать источником ценностных ориентаций и ожиданий населения.

И последним важнейшим элементом институционализации является материально-организационное оформление общественного института. Внешне общественный институт представляет собой совокупность организационных структур (лиц, учреждений и т. п.), снабженных определенными материальными средствами. Интеграция в институте сопровождается упорядочиванием системы взаимодействий данных организационных структур[22 - См.: Радугин А.А., Радугин К.А. Социология: курс лекций. М., 2006. С. 150–152.].

Таким образом, процесс институционализации условно состоит из следующих стадий: 1) формирование общих идей, целей, мотиваций и ценностных ориентаций в связи с необходимостью удовлетворения каких-либо потребностей; 2) определение, закрепление и усвоение норм, регулирующих соответствующие общественные отношения; 3) организационное и материальное оформление общественного института.

Далее, можно перечислить существенные признаки общественных институтов: 1) наличие общественно значимых общих потребностей и целей; 2) наличие норм, определяющих поведение субъектов в обществе (в том числе правовых норм; институт в этом случае будет носить характер правового); 3) наличие устойчивых, объективно обусловленных социальных взаимодействий; 4) наличие адаптированной организационной структуры; 5) наличие факторов (ресурсов), обеспечивающих стабильность и эффективность института.

Так, местное самоуправление как конституционный институт – система взаимодействий субъектов муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, осуществляемых посредством нормативного правового регулирования с помощью организационных, материальных, информационных и иных ресурсов, обеспечивающих стабильность и устойчивость данных взаимодействий.

Основная цель местного самоуправления как конституционного института связана с объединением населения для реализации права самостоятельно, под свою ответственность принимать решения, связанные с удовлетворением основных жизненных потребностей (право на самоуправление), так как низовая самоуправленческая структура в наибольшей степени способна отражать интересы данного населения. Закрепленное Конституцией РФ право населения самостоятельно решать вопросы местного значения необходимо предполагает наличие высокого уровня муниципальной демократии. В ст. 3 Конституции РФ на первое место вынесена возможность осуществления власти непосредственно народом, а уже затем через органы государственной власти и местного самоуправления. Поэтому когда говорим о самоуправлении, то главным должны считать не только участие в выборах с целью формирования органов местного самоуправления, но и содействие органам местного самоуправления в принятии решений, непосредственное участие в деятельности по осуществлению вопросов местного значения посредством активизации инициативы граждан, повышения самостоятельности трудовых коллективов, а также контроле за их исполнением.

О существовании самостоятельного комплексного права на осуществление местного самоуправления пишут Н.С. Бондарь, А.Р. Еремин, Е.С. Шугрина, ссылаясь на то, что реализация субъективных конституционных прав теснейшим образом связана как с правом на местное самоуправление, так и с правом на его осуществление[23 - местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2003. С. 55.]. Концепция муниципальных прав и свобод впервые была разработана Н.С. Бондарем. Он относит к муниципальным правам такие, «которые обеспечивают реальные возможности каждому члену местного сообщества участвовать в решении всех вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, распределяемыми по территориальному принципу, беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе»[24 - Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов/н/Д.,1998. С. 237.]. Н.С. Бондарь отмечает, что в своей совокупности муниципальные (территориальные) права составляют самоуправленческий статус личности. Поэтому «необходимость развития местного самоуправления оправдана исключительно в той мере, в какой она позволяет выстроить эффективную систему управления городом, районом, которая содействовала бы созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь каждого человека»[25 - Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 32.]. А одной из задач современной науки конституционного и муниципального права является объективная оценка потенциальных и реальных возможностей института местного самоуправления в реализации права населения на самоуправление и прогноз наиболее эффективного направления его функционирования и развития.

Такое предназначение института местного самоуправления обусловлено его социальной сущностью. Например, сущность государства имеет противоречивый характер, поскольку объективная оценка социального содержания функций государства заключается в том, что они носят одновременно и сугубо классовый, и общесоциальный характер, обслуживают интересы власть имущих и всего общества[26 - В соответствии с теорией марксизма, все происходящие в обществе явления и события обусловливаются экономическими причинами: власть в обществе принадлежит тем, в чьих руках находятся средства производства, в интересах последних и осуществляется.]. По справедливому замечанию М.Н. Марченко, «государство и право выступают не как некие безликие в социально-классовом отношении явления, а как вполне определенные, выражающие прежде всего волю и интересы господствующих кругов, ибо, как известно, внеклассовых, надклассовых или классово-нейтральных, «чистых» в социальном отношении государственно-правовых явлений, институтов и быть не может»[27 - Теория государства и права. Курс лекций / под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. С. 260–261.]. Поэтому в связке «государство – общество» существуют противоречия, диалектическое разрешение которых возможно благодаря воплощению идеи местного самоуправления в реальность. Не случайно указывается, что местному самоуправлению принадлежит важная роль в соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества[28 - Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2007. № 1.].

Во-вторых, социальный аспект местного самоуправления определяется понятием «самоуправление», которое представляет собой форму самоорганизации, определяется принципами и нормами, принятыми самим сообществом. При данной форме самоорганизации субъект власти совпадает с объектом, в связи с этим управление сориентировано на самого субъекта. Суть самоуправления – осознанная необходимость, реализованная в конкретных целенаправленных действиях. Населением муниципального образования должно быть осознано наличие общих потребностей и интересов, удовлетворение которых может осуществляться исключительно местным самоуправлением. Поэтому критерием эффективности и целесообразности складывающихся форм осуществления власти на местах является самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В советский период почти все вопросы решались государством (органами государственной власти), поэтому сложившиеся социальные установки у подавляющей части населения до сих пор являются препятствием для реализации реформы местного самоуправления. Основная причина неэффективности демократических процессов в муниципальных образованиях связана с низкой политической активностью населения. Согласно результатам исследования «Муниципальная Россия», проведенного по заказу Единого общероссийского объединения муниципальных образований (ЕООМО) в 2008 году, одной из самых серьезных проблем в реализации муниципальной реформы руководители местного самоуправления называли пассивное участие населения в решении вопросов местного значения. Эта проблема волнует почти половину опрошенных[29 - Гражданское участие в местном самоуправлении / под ред. В.В. Гальченко. М.,]. Результаты статистических исследований, проводимых в 2009–2012 годах, не отличаются от результатов предыдущих исследований. Действительно серьезной проблемой является удержание активных граждан на орбите общественной и политической деятельности, формирование у населения осознания общности потребностей и целей. Одним из путей решения этой проблемы является, например, создание органов территориального общественного самоуправления (далее – ТОС). Необходимо понимать и внедрять в сознание людей, что ТОС является базовым первичным звеном народовластия.

Поэтому, как справедливо указывается в научной литературе, сохранение традиционного образа мыслей у населения, в том числе и у региональных и муниципальных руководителей, привело к тому, что европейская по форме модель местного самоуправления на российской почве дала совсем иной результат.

Формирование и осознание общих ценностных ожиданий у субъектов муниципальных отношений происходит благодаря их сплочению. Это реализация так называемой интегративной функции, которая присуща всем институтам и благодаря которой происходит их устойчивое и стабильное функционирование и развитие. Интеграция предполагает создание эффективной модели взаимодействия между жителями муниципального образования и органами местного самоуправления, которая способна ликвидировать отчуждение местной власти от населения. Интеграция населения муниципальных образований и иных субъектов муниципальных отношений имеет как внешние (организационное единство структурообразующих элементов системы местного самоуправления), так и внутренние факторы своего проявления (осознание общих потребностей и целей)[30 - См.: Уваров А. А. Правовые возможности социальной интеграции населения муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление.].

Как было указано выше, наличие и осознание населением муниципального образования общих потребностей является предпосылкой институционализации. Понятие «основные жизненные потребности населения» не раскрыто законодательно, однако, бесспорно, реализация их происходит благодаря деятельности органов местного самоуправления и предприятий, организаций и учреждений различных форм собственности, находящихся на территории муниципального образования. В п. 4 ст. 37 Федерального закона № 154 было определено, что «органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ»[31 - СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.].

В настоящее время в Федеральном законе № 131 имеется лишь норма, предоставляющая право органам территориального общественного самоуправления осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета (п. 8 ст. 27).

Реализация права населения на самостоятельное, под свою ответственность решение вопросов местного значения требует наличия соответствующих установок и мотиваций у жителей муниципального образования. Институт местного самоуправления обладает определенным механизмом, позволяющим жителям сформировать подобные мотивации (многообразие форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении; возможность самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления; возможность владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью; возможность самообложения граждан для решения вопросов местного значения и т. д.).

Законодательством предусмотрено определенное количество форм взаимодействий населения и органов местного самоуправления, однако содержательное наполнение указанных форм является актуальной проблемой, на которую повсеместно указывают представители науки. В частности, В.В. Комарова замечает, что «нет механизма учета мнения, то есть не развиты формы воздействия населения на процесс принятия решений, а тем более формы контроля»[32 - Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2006. С. 25.].

Таким образом, развитие форм взаимодействия непосредственной и представительной демократии, поиск оптимальной модели взаимодействия является одной из первоочередных задач в сфере местного самоуправления и перспективным направлением научных исследований. По мнению А. С. Автономова, «конкретные институты самоуправления совпадают с институтами демократии, так как демократия как способ осуществления политической власти реализуется, в частности, через систему самоуправления, и демократичность политического режима во многом определяется широтой и глубиной внедрения в практику начал самоуправления»[33 - См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М., 1999. С. 186.].

Представляется, что принципами взаимодействий органов местного самоуправления и жителей муниципального образования должны являться: общие принципы (законности, демократизма, гласности и т. д.) и специальные: 1) целенаправленность взаимодействия (осознание обеими сторонами смысла и цели взаимодействий); 2) единство (баланс) интересов и целей у субъектов муниципальных отношений; 3) баланс взаимных усилий; 4) принцип взаимной ответственности и контроля; 5) принцип субсидиарности (например, наделение органов территориального общественного самоуправления отдельными полномочиями органов местного самоуправления в случае, если их реализация будет более эффективной на уровне территориального общественного самоуправления).

Демократию определяют через понятие «демократизация». Процесс демократизации характеризуется появлением и укоренением системы демократических институтов, практик и ценностей в процессе взаимодействия субъектов муниципальных отношений. Успешность демократизации зависит от осознанного выбора политическими силами демократических институтов и процедур, а также от усвоения гражданами демократических норм и ценностей. При этом закрепление демократических процедур представляется не как самоцель, а лишь как средство для вовлечения населения в решение местных вопросов с целью удовлетворения основных жизненных потребностей (функция демократизации).

Очевидно, что эффективность процесса демократизации политических отношений, в том числе на местном уровне, осложняется тем, что наше государство не имеет концепции развития демократии[34 - См.: Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2006. С. 27.]. Так, по мнению В.В. Комаровой, «оптимальной моделью для современной России является модель «демократии участия», предоставляющая возможности для активного участия граждан в процессах управления»[35 - Комарова В.В. Указ. соч. С. 45.]. Субъектом народовластия на местном уровне является население муниципального образования. Н.С. Бондарь полагает, что «положение человека, как прямого непосредственного субъекта местного самоуправления, невозможно раскрыть сквозь призму формально-юридической категории муниципального образования. Этим целям больше соответствует понятие местного сообщества»[36 - Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов/н/Д., 1998. С. 67–68.]. По мнению И.В. Выдрина, «местное сообщество – складывающаяся в результате взаимодействия людей в рамках территориальных единиц социальная общность, характеризующаяся добровольной самоорганизацией, само-управляемостью, способностью непосредственно осуществлять присущие ей социальные функции»[37 - См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис… д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 20.].

Для понимания сущности демократии, а также процесса демократизации представляется актуальной проблема взаимоотношений «большинства» и «меньшинства» народа[38 - См.: Нудненко Л.А. Теория демократии. М.: Юрист, 2001. С. 41; Она же. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (Проблемы теории и практики): Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2001. С. 63.]. Данное положение нашло отражение в учении марксизма о взаимосвязанности таких общественных явлений, как «демократия» и «диктатура». По мнению классиков марксизма, диктатура и демократия существуют в обществе всегда (в большей или меньшей степени) и такая взаимосвязь проявляется в следующем: чем выше уровень диктатуры большинства, тем выше уровень демократии, и наоборот[39 - Учение К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина о социалистическом государстве и праве (история развития и современность) / под ред. Н.В. Витрука, Л.С. Мамута и др. М., Наука, 1978.]. Гарантиями, объединяющими и «большинство» и «меньшинство» в ходе принятия решений посредством демократического процесса, являются признание и теми и другими таких правовых, политических и нравственных ценностей демократии, как свобода и права личности, равенство индивидов[40 - См.: Нудненко Л.А. Теория демократии. М.: Юрист, 2001. С. 42.]. Пределы свободы и равенства в науке связывают с объективными закономерностями развития общества, с уровнем производительных сил. Так, Гегель видел несправедливость платоновского государства в том, что там отдельное лицо лишено права на частную собственность. По его мнению, «те, кто выступают за некий насильственно навязываемый братский союз людей с общностью имущества и изгнанием частной собственности, не понимают природы свободы духа и права». Он подчеркивал, что «с точки зрения свободы собственность как первое наличное бытие последней есть сама по себе существенная цель»[41 - Гегель Г.В.Ф. Философия права. Соч. в 14 т. Т.7. М., 1990. С. 72–73.].

Представители либеральной теории демократии (А. Смит, Дж. Ст. Милль, Б. Констан, Дж. Локк) и русские философы (И.А. Ильин и др.) также связывали свободу личности с частной собственностью, со свободой предпринимательской деятельности. Классики марксизма подходили к оценке свободы личности, ее прав и обязанностей как к результату исторического развития, то есть связывали природу этих явлений с экономическими отношениями, классовой структурой общества, организацией власти господствующих классов. Так, например, капитализм в силу своей эксплуататорской природы характеризуется свободой личности, главным образом капиталистов, положение же трудящихся определяется их экономической зависимостью от собственников средств производства[42 - Ленин В.И. Тезисы ко II Конгрессу коммунистического интернационала / полн. собр. соч. в 55 т. Т. 41. М.: Политиздат, 1981. С. 169.].

Значение уровня экономических отношений в решении проблемы обеспечения свободы и равенства показывают и современные ученые. Так, В.С. Нерсесянц пишет, что «сама возможность наличия начал свободы, права, равенства людей в сфере экономической жизни общества с необходимостью связана с признанием правоспособности индивида в отношениях собственности, то есть признания за индивидом способности быть субъектом права собственности на средства производства»[43 - Нерсесянц В.С. Философия права: Учебник для вузов. М., 2003. С. 20–21.]. «Где полностью отрицается право индивидуальной собственности на средства производства, там не только нет, но и в принципе невозможны свобода и право»[44 - Он же. Там же. С. 27–28.].

Таким образом, гарантией и очевидной предпосылкой муниципальной демократии является экономическая самоорганизация населения, обеспечивающаяся путем осознания каждым членом местного сообщества своей причастности к муниципальной собственности, установления одинакового отношения всех граждан к собственности (средствам производства). Конституционная норма о том, что население муниципального образования самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью не в полной мере реализуется на практике. Формы владения и пользования муниципальным имуществом закреплены законодательно, а формы распоряжения, к сожалению, не получили пока должного закрепления ни в праве, ни в социальной практике. Поэтому одна из важных содержательных сторон института местного самоуправления, связанная с обеспечением интересов населения муниципального образования, может быть отнесена к отношениям, складывающимся в процессе управления местной экономикой. «В связи с этим необходимо по-иному оценить и обеспечить развитие отношений собственности, дающих основу для развития демократии на муниципальном уровне, определить наиболее оптимальное сочетание частных и общественных начал»[45 - Нифанов А.Н. Правовые формы реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Ростов/н/Д., 2003. С. 9.].

Таким образом, эффективность реализации права населения на самоуправление зависит от инициативности самого населения, его самостоятельности под свою ответственность решать вопросы местного значения. В то же время эффективность решения вопросов местного значения напрямую зависит от экономической составляющей как самого населения, так и муниципального образования в целом. В связи с тем, что местное самоуправление является наиболее благоприятной сферой для повышения активности и инициативы граждан, можно рассчитывать на развитие предпринимательства, появление новых производств на территории муниципального образования. Поэтому достижение экономической свободы и независимости граждан является гарантией и очевидной предпосылкой муниципальной демократии. Таким образом, социально-экономическая функция и функция демократизации взаимообусловлены.

Взаимообусловленность местного самоуправления и демократии подтверждено историческим опытом и нашло отражение в работах ученых различных эпох (начиная от Аристотеля, Ж.Ж. Руссо и заканчивая учеными современного периода). Так, например, по мнению французского исследователя Жоржа Веделя, «демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном, так как управление делами передается непосредственно в руки заинтересованных лиц. Децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление»[46 - Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 392, 397.]. Такую передачу управления Ж. Ведель обозначил понятием «децентрализация», под которой он понимал «передачу властных полномочий не государственным служащим и органам, представляющим центральную власть, а иным органам, не находящимся в иерархическом подчинении последней, большей частью – избираемым населением»[47 - Он же. Там же. С. 9.].

Наличие в государстве процессов децентрализации объясняется необходимостью дифференциации (разделение, отделение) институтов, что создает необходимые условия для полного и эффективного удовлетворения потребностей за счет более специализированной предметной области отношений, специализации принципов регулирования этих отношений, более точной регламентации прав и обязанностей, учитывающей специфику данного вида деятельности[48 - См.: Радугин А.А., Радугин К.А. Социология: курс лекций. М., 2006. С. 150–152.]. Дифференциация институтов является одним из важнейших признаков эволюционного развития общества, поскольку в рамках уже сложившихся институтов не всегда удается качественно удовлетворять какие-либо потребности населения. Так когда-то появилось государство, а затем на определенном этапе общественного развития от него отделяется институт местного самоуправления. Все это в конечном итоге обеспечивает более эффективное осуществление тех или иных функций. Этим и достигается эволюционный развивающий эффект. Децентрализация позволяет не только расширять демократическую основу муниципальной власти, но и помогает регулировать экономические процессы, происходящие на территории муниципального образования, предоставляя населению возможность проявлять свою инициативу и самостоятельность. Необходимость децентрализации продиктована назревшим противоречием, содержащимся в природе государственной власти. Следствием разрешения этого противоречия является децентрализация государственной власти, то есть передача некоторых функций государства местному сообществу. Децентрализация и демократизация находятся в причинно-следственной связи, а именно: децентрализация является предпосылкой демократизации, следовательно, демократизация – это следствие децентрализации. Таким образом, данные функции взаимообусловлены.

Местное самоуправление, являясь формой народовластия, «включено» в институциональную структуру государственности, что находит отражение в конституционных нормах. По справедливому заключению Н.С. Бондаря, «конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления есть безусловное требование децентрализации публичной власти, связанное с приближением последней к населению, созданием условий для наиболее полного и оперативного выявления и удовлетворения потребностей населения»[49 - Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 32.].

Вхождение местного самоуправления в институциональную структуру государства предполагает, что процесс децентрализации должен быть основан на взаимном балансе полномочий государства и местного самоуправления.

Местное самоуправление функционирует и развивается в диалектическом единстве и противоречии с государством. При этом государственная власть не вправе необоснованно вмешиваться в сферу жизнедеятельности местного сообщества, которое в свою очередь не может произвольно отчуждать себя от государства и его интересов. В идеале государство и местное самоуправление должны не противостоять друг другу, а эффективно взаимодействовать[50 - Кубарков А.Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 8.]. Абсолютное же отделение местного самоуправления от государства означает дискредитировать саму идею развития этого института. Только оптимальное взаимодействие органов государства и местного самоуправления позволит местному самоуправлению развиваться на практике, реально обеспечивая нормальные условия жизнедеятельности населения конкретного муниципалитета[51 - Овсянников С.А. Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации в контексте проведения муниципальной реформы: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 9.].

Однако на современном этапе реформирования местного самоуправления наблюдается искажение такого баланса, которое заключается в перенесении тяжести принятия решений на муниципальный уровень при отсутствии соответствующих ресурсов и возложение ответственности за последствия этих решений на самих жителей. По мнению Н.Л. Пешина, «мы наблюдаем на местном уровне не «прорастание» местного самоуправления «снизу» со своей спецификой, которая объективируется в федеральных правовых актах, а, наоборот, принятие государственных установлений, которые «искусственно» формируют сущность местного самоуправления»[52 - Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 54.]. К сожалению, реформа местного самоуправления формировала систему местной власти в России с «чистого листа», отрицалась возможность использования позитивного опыта местных Советов.

Закрепленные Федеральным законом № 131 полномочия местного самоуправления (реформирование ЖКХ, социальная сфера, управление муниципальной собственностью, транспорт, разработка генеральных планов, планов развития территорий и др.) требуют серьезных финансовых затрат, которых нет порой не только у малых сельских поселений, но и городских округов и муниципальных районов. Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Практика развитых стран показывает, что она должна быть не ниже 20 %.

Отделение местного самоуправления от государства привело к тому, что у муниципальных образований имеется очень слабое хозяйство, а доля собственных доходов в местных бюджетах составляет в среднем 12 %, в сельских поселениях 5–7%[53 - Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года (период мониторинга – 2010 год). С. 6–7. URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/libiaiy/2011^5/otc.. (дата обращения: 25.09.2014).]. Поэтому муниципальные образования зависят от финансовой поддержки субъектов РФ. Мониторинг, проведенный в 2010 году Министерством финансов РФ, показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2 % муниципальных образований. К аналогичному выводу пришли и эксперты Счетной палаты РФ. Таким образом, перенос на муниципальный уровень решений социальных вопросов, фактический отказ государства от их реализации, экономическая несостоятельность местных властей привели к кризисному положению населения в большинстве муниципальных образований.

В связи с этим в настоящее время нет оснований для противопоставления местного самоуправления государству, поскольку в переходный период местное самоуправление должно функционировать и развиваться посредством государственной власти, так как любые преобразования общества невозможны без ее институтов[54 - Учение К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина о социалистическом государстве и праве (история развития и современность) / под ред. Н.В. Витрука, Л.С. Мамута и др. М., 1978. С. 41.]. Поэтому местное самоуправление неизбежно должно находиться в организационной и функциональной взаимосвязи (но не в зависимости) с властью государственной. Такая взаимосвязь проявляется в наличии, в частности, вопросов совместного ведения, так как иногда затруднительно четко выделить собственно местные дела и дела государственные[55 - Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 6. С. 26–32.] (например, планировка и застройка населенных пунктов, ведение воинского учета, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, противодействие терроризму, экстремизму и коррупции и др.). Тот факт, что многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления, неоднократно получал подтверждение в решениях Конституционного суда РФ[56 - Такая позиция была выражена Судом, в частности применительно к обеспечению жильем военнослужащих, судей, прокурорских работников, а также сотрудников уголовно-исполнительной системы (Определения от 9 апреля 2003 г. № 132-О // ВКС РФ. 2003. № 5; от 12 мая 2003 г. № 167-О // Архив КС РФ. 2003; от 18 декабря 2003 г. № 470-О // Архив КС РФ. 2003; от 25 декабря 2003 г. № 453-О // ВКС РФ. 2004. № 3; от 8 июля 2004 г. № 303-О // ВКС РФ. 2005. № 1; от 9 июня 2005 г. № 224-О // Архив КС РФ. 2005.].

Итак, сущность института местного самоуправления связана с объединением населения для реализации права населения на самостоятельное, под свою ответственность решение вопросов местного значения (функция демократизации). Уровень муниципальной демократии зависит от осознания населением необходимости объединяться для решения вопросов местного значения и экономической самостоятельности, причастности к муниципальной собственности. Кроме того, эффективное решение вопросов местного значения зависит от материально-финансовой самостоятельности муниципального образования (социально-экономическая функция). Процесс демократизации, характеризующийся максимальной приближенностью к объектам управления, требует децентрализации муниципальной власти от власти государственной (функция децентрализации).

1.2. Понятие и классификация функций местного самоуправления

В рамках конституционного и муниципального права проблема функций местного самоуправления исследована в ряде монографических работ, освещалась в учебных и практических изданиях[57 - Алехин А.Н., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 2. М., 1995. С. 56–60; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 120–129, Сущность советского государственного управления. М., 1980. С. 106–162; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1981. С. 55–70; Бачило И. Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976; Казанник А.И. Координация в системе функций местных Советов. Томск, 1980. С. 13; Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 169–196; Кутафин О.Е. Плановая деятельность советского государства. Государственно-правовой аспект. М., 1980. С. 30–33; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982. С. 3–25; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 29–44; Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978. С. 311; Основин В.С. Городской Совет – орган социального управления. М., 1983. С. 3082; Советское строительство / под ред. А. А. Безуглова. М., 1979. С. 86–118; Франчук В.И. Общая теория социальных организаций. М., 2001. С. 75–83.], но в значительной их части вопросы функционирования системы местного самоуправления затрагивались попутно при освещении других проблем, являвшихся основным предметом исследования. Весьма распространенным было понимание функций Советов как основных сторон их социально-исторического значения, главных направлений их деятельности по осуществлению принадлежащей народу государственной власти[58 - См.: Советское строительство / под ред. А.А. Безуглова. М., 1985. С. 49.].

В последние годы появились некоторые научные работы, посвященные функциям местного самоуправления. В них представлены многочисленные трактовки понятия «функция местного самоуправления», различия которых обусловлены отсутствием в законодательстве легального определения данного понятия и фрагментарностью правовой базы. Однако понятие «функции института местного самоуправления» не получило еще завершенного оформления и требует углубленной научной проработки.

Взяв на вооружение высказывание Аристотеля, что «дефиниция может быть ценной или малоценной, но никогда – ложной или истинной»[59 - Реале Дж., Антисери Д Западная философия: от истоков до наших дней. Т. I. Античность. М., 1994. С. 162.], полезно исследовать каждое определение функций местного самоуправления, представленные в научной и учебной литературе.

В юриспруденции термин «функция» означает деятельность того или иного института, направление деятельности, направление правового воздействия на общественные отношения, выражающих роль в организации (упорядочении) общественных отношений[60 - Теория государства и права. Часть 1. Теория государства / под общ. ред. А.Б. Венгерова. М., 1995. С. 142. Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1996. С. 45.]. Анализ научной литературы по данной проблеме свидетельствует о том, что каждый исследователь акцентирует внимание на различных аспектах содержания понятия «функция». Для уяснения понятия функции местного самоуправления необходимо определить, что же представляет собой эта сложная научная категория – «функция». Категории помогают раскрыть объективные законы существования и развития стоящих за ними явлений, а также создают систему понятий, без которых не может существовать любая наука.

Термин «функция» происходит от латинского «function» – исполнение, осуществление; введен в научный оборот Г.В. Лейбницем на рубеже XVII–XVIII веков. Первоначально он употреблялся, прежде всего, в математике и выражал зависимость одной переменной величины от другой. Трудно точно определить когда произошла социологизация и юридизация данного понятия, но о функциях в социологическом аспекте уже в середине XIX в. упоминают А.Г. Еллинек, О. Конт, К. Маркс, Г. Спенсер. В социологии этот термин служит для обозначения той роли, которую выполняет определенный социальный институт по отношению к целому[61 - См.: Большой энциклопедический словарь. М., 1997. С. 1300.].

Для начала рассмотрим определения понятия «функция», представленные в философской литературе, так как философские понятия имеют неоспоримые преимущества перед частно-научными, поскольку играют главным образом методологическую роль. По мнению М.С. Строговича, именно в слабом философском обосновании коренятся многие недостатки юридических исследований[62 - Строгович М.С. Избранные труды. Т. 1. Проблемы общей теории права. М.,1990. С. 64.]. Цель философского подхода – выявление сущности, наиболее важных закономерностей, лежащих в основе функционирования и развития любого объекта познания. Все это помогает разработать общенаучные понятия и термины.

В истории философии понятие «функция» не разрабатывалось специально как философская категория, но оно широко применялось. Смысловое содержание его варьировалось в пределах следующего содержания: войство, деятельность, работа. Как философская категория «функция» впервые была рассмотрена в марксистской теории, получившей название «материалистическая диалектика». Понятийный ряд достаточно широк:

• внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений[63 - Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. М., 1991. С.504.];

• деятельность, роль объекта в рамках некоторой системы, вид связи между объектами, когда изменение одного из них влечет изменение другого[64 - Новейший философский словарь / сост. А.А. Грицанов. Минск, 1998. С. 783.];

• форма воздействия предмета (явления) на другие предметы (явления)[65 - Тугаринов В.П. Философия сознания. М., 1971. С. 171.];

• отношение элемента к целому, которое делает действие элемента с точки зрения «интересов» данной системы целесообразным и, таким образом, служит обеспечению сохранения целого[66 - Райбекас А.Я. Вещь, свойство, отношение как философские категории. Томск, 1977. С. 156.];

• избирательное, направленное на целостность, взаимодействие элементов системы в целом с внешней средой, выражающее ее внутреннюю целостную специфическую природу в отношении к внешней среде[67 - Материалистическая диалектика как научная система / под ред. проф. А. П. Шептулина. М., 1983. С. 205.] и др.

Кроме того, более точное понимание категории «функция» требует уяснения специфики ее соотношения с такими понятиями, как «цель», «задача»[68 - Цель – предвосхищение в сознании результата, на достижение которого направлены действия. Задачи – промежуточные этапы в достижении цели. Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. М., 1991. С. 512.], «деятельность». Уяснение данных соотношений необходимо, поскольку понятия «цели», «задачи», «функции», часто подменяя друг друга, встречаются в нормативных правовых актах, в научной и учебной литературе.