Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

По мнению ученых, зависимость функций от целей (задач) проявляется, во-первых, в том, что цели (задачи) непосредственно обусловливают само существование функций; во-вторых, определяют их содержание и самым существенным образом влияют на формы и методы их реализации, предопределяют конкретные направления правового воздействия, то есть цель (задачи) первичны по отношению к функциям[69 - Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 84.]. По мнению других ученых, цели (задачи) вторичны по отношению к функциям, то есть функции определяют цели и задачи. Нельзя поставить перед явлением какие-либо задачи, не зная его функций (А.И. Абрамов[70 - Абрамов А.И. Понятие функции права // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 78.], Б.Т. Разгильдиев[71 - Разгильдиев Б.Т. Задачи уголовного права Российской Федерации и их реализация. Саратов, 1993. С. 46.] и др.).

На наш взгляд, обе точки зрения являются обоснованными, так как такие соотношения можно рассматривать с различных аспектов. Так, например, если рассматривать институт местного самоуправления как элемент структуры государства, то в этом случае цель первична (объективна) по отношению к функциям местного самоуправления, так как условия функционирования института местного самоуправления определяются условиями жизни общества и государства. Если же рассматривать местное самоуправление как целостную систему, то в этом случае цель вторична (субъективна) по отношению к функциям института, так как она изначально будет определяться возможностями института и реализовываться через деятельность субъектов местного самоуправления. Кроме того, цель и задачи – категории по большей мере субъективные, поскольку любая деятельность перед началом осуществления требует постановки целей и задач.

Таким образом, цели (задачи) общества и государства определяют функции местного самоуправления как конституционного института, которые в свою очередь определяют цели (задачи) самого института и функции его органов.

Таким образом, сначала формируется система местного самоуправления в связи с общественно-объективными целями, а затем уже субъекты муниципальных отношений определяют и конкретизируют цели и задачи, которые реализуются в практической деятельности. Так, например, цели и задачи, закрепленные в Указе Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», конкретизируются в программах социально-экономического развития муниципальных образований. В процессе функционирования происходит постоянное взаимодействие целей, задач и функций местного самоуправления, корректировка их взаимного содержания. Подобное непрерывное взаимодействие обусловлено теснейшей взаимосвязью указанных явлений и, в конечном итоге, их единством, ибо одно немыслимо без другого.

Таким образом, именно в контексте соотношения объективного и субъективного начал лежит одно из оснований отличий понятия «функция» от понятия «деятельность». Так, любое явление социальной действительности, в том числе и местное самоуправление, возникает при условии наличия соответствующих предпосылок и объективной необходимости, а реализация этих объективных целей возможна только через деятельность соответствующих субъектов. Однако если цель местного самоуправления как целостной системы имеет объективный аспект, то субъекты системы действуют в соответствии с субъективными установками. Деятельность является связующим звеном, благодаря которому цель из категории объективной превращается в реальность, в конкретный результат правового воздействия.

Таким образом, функции объективны и закономерны в социальной действительности, но понимание их, формулировка, классификация, а тем более реализация – это субъективный компонент. Осознавая объективную закономерность функций, их возводят в закон[72 - Как известно, отражение объективной действительности относится к сфере субъективности и представляет собой субъективную диалектику, которая субъективна лишь по своей форме, по способу существования, но объективна по источнику, по происхождению. См.: Материалистическая диалектика как научная система / под ред. проф. А. П. Шептулина. М., 1983. С. 5.]. Задача исследователя состоит в том, чтобы полнее выявить объективные компоненты содержания функций института местного самоуправления и таким образом уменьшить субъективную составляющую при определении уже компетенции субъектов местного самоуправления.

При исследовании вопросов, связанных с рассматриваемой нами проблематикой, Э. Дюркгейм и Р. Мэртон указывали, что о функциях того или иного института судят не по тому, какие цели преследуются при его функционировании, а по тому, какие последствия, реальную пользу эти взаимодействия имеют для общества, поскольку не всегда практическая деятельность (реализация функций того или иного института) может отражать реальное предназначение института в обществе[73 - Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. М., 1991. С. 413.]. В связи с этим полагаем необходимым остановиться на одном моменте, который при всей своей, казалось бы, незначительности вызывает немало споров в научных кругах. Речь идет о том, что под функцией любого института нужно понимать только позитивное, прогрессивное юридическое воздействие, негативные же воздействия и их результаты необходимо рассматривать как дисфункции[74 - См.: Торопов АА. Восстановительная функция права: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1998. С. 12.], под которыми понимается нарушение нормального взаимодействия с обществом (сообществом). В условиях интенсивного протекания общественных процессов, ускорения темпов социальных перемен может возникнуть ситуация, когда изменившиеся общественные потребности не находят адекватного отражения в функциях и структуре соответствующих институтов. В результате в их деятельности может возникнуть дисфункция. С содержательной точки зрения, дисфункция выражается в неясности целей института, в неопределенности его функций, в падении его социального престижа и авторитета, вырождении его отдельных функций в символическую деятельность, не направленную на достижение рациональной цели.

Одним из явных выражений дисфункции института местного самоуправления является, в частности, персонализация деятельности его органов, которая означает, что он перестал функционировать в соответствии с объективными потребностями и объективно установленными целями, меняя свои функции в зависимости от интересов отдельных органов и должностных лиц.

Однако наряду с преднамеренными, ожидаемыми результатами, ради которых местное самоуправление как система функционирует, существуют такие последствия, которые не ожидаются, до поры до времени даже не осознаются, но их значения нельзя не учитывать. Это так называемые латентные функции (косвенные, побочные), которые существуют наряду с явными (преднамеренными) функциями[75 - См.: Общая социология: учеб. пособие / под общ. ред. А.Г. Эфендиева. М., 2007. С. 237.]. Анализ латентных функций позволяет получить полную картину взаимозависимости, взаимоувязанности различных институтов, их способности выполнять неожиданную для общества в целом и для других институтов роль. Данная проблематика нуждается в дальнейших исследованиях, поскольку любой институт полифункционален (имеет много последствий), совмещая явные и латентные функции, функции и дисфункции, то для того чтобы адекватно оценить функцию института, необходимо проанализировать так называемый агрегированный результат его деятельности.

Анализ методологических основ категории функция позволит выделить главные характеристики данной категории.

1. Функции того или иного института всегда отражают сущность данного института, качественной характеристикой которой является назначение его в обществе. Применительно к местному самоуправлению – это объединение населения для реализации права самостоятельно, под свою ответственность принимать решения, связанные с удовлетворением основных жизненных потребностей и повышением уровня жизни за счет комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Данное назначение института местного самоуправления обусловливается его социальной сущностью, то есть полностью должно быть ориентировано на жителей муниципального образования.

2. Сущность функции как научной категории заключается в том, что она всегда отражает взаимосвязи и взаимодействия одного явления с другим. Институт не сможет реализовать своего назначения, не находясь во взаимосвязи с другими институтами. Свое назначение институт местного самоуправления реализует посредством различных взаимодействий составляющих его элементов, в которых проявляется его социальная сущность (взаимодействие представительной и непосредственной форм демократии с целью установления тесной связи органов местного самоуправления с населением муниципального образования; взаимодействие органов местного самоуправления, населения и всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, с целью более качественного удовлетворения основных жизненных потребностей населения и т. д.). А взаимодействие элементов систем могут быть представлены, например, взаимодействием органов местного самоуправления и органов государственной власти, взаимодействием органов государственной власти и местного сообщества для обеспечения более эффективного управления и т. д.

При взаимодействии элементов системы между собой, а также этой системы с другими системами происходят определенные воздействия, которые приводят к соответствующим изменениям во взаимодействующих субъектах, а следовательно, и в самой системе. Функции института местного самоуправления характеризуют его способность оказывать воздействие в определенных направлениях на жизнедеятельность не только муниципальных образований, но и всего общества в целом, вызывать в них те или иные преобразования в соответствии с поставленной целью. По мере накопления изменений начинают изменяться функции отдельных элементов системы и самой системы, что приводит к переходу системы на новую ступень развития[76 - Материалистическая диалектика как научная система / под ред. проф. А.П. Шептулина. М., 1983. С. 199–205.]. Любые изменения в структуре института приводят к изменению прав и обязанностей субъектов данного и смежного с ним институтов. Причем данные изменения необходимо проводить синхронно, чтобы не возникло разрыва во взаимодействии и развитии институтов, что может привести к их распаду.

Поскольку смысл и значение явлений раскрывается лишь в их взаимодействии с другими явлениями, то выявление закономерностей взаимодействия (форм и методов), то есть механизма функционирования и развития, – одна из первостепенных задач научного познания. Поиск оптимальных вариантов таких взаимодействий обеспечит устойчивость существования института местного самоуправления.

3. Функции объективны по происхождению, но субъективны по формулировке, классификации и реализации.

4. Функции устойчивы, но и изменчивы при развитии системы и переходе системы на иную ступень развития. Поэтому можно говорить об эволюции (постепенном, медленном изменении, развитии) и революции (резком, скачкообразном изменении функций, связанном с коренными преобразованиями структуры и содержания) функций.

5. Как направления деятельности функции никогда не отождествляются с самой деятельностью; функции лишь детерминируют деятельность субъектов. Значение функций заключается не столько в описании действий субъекта, сколько в выявлении и отражении взаимозависимостей между элементами системы.

6. Под функцией любого института нужно понимать только позитивное, прогрессивное юридическое воздействие, негативные же воздействия и их результаты необходимо рассматривать как дисфункции.

7. Функции отражают взаимодействия элементов системы местного самоуправления между собой в рамках сложившейся структуры и взаимодействие системы с другими системами. В связи с этим, несмотря на то что функции имеют комплексный, синтезирующий характер, не следует отождествлять функции местного самоуправления как конституционного института и функции органов местного самоуправления. Поэтому функции института местного самоуправления предопределяют содержание и виды функций отдельных его структурных элементов (например, органов), а те, в свою очередь, определяют компетенцию органов местного самоуправления, которая должна наиболее полно отвечать социальному назначению и публично-властной природе института местного самоуправления.

Рассмотрим определения функций местного самоуправления, представленные в специальной юридической литературе. Так, сущностный аспект отражен в определении, предложенном О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым. Они под функциями местного самоуправления понимают «основные направления муниципальной деятельности, которые обусловлены природой местного самоуправления, его местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность»[77 - Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С. 120.]. В целом определение заслуживает внимания, однако упор сделан в основном на «деятельность», что должно по сути отражать определение функций органов местного самоуправления. Кроме того, в определении отсутствует расшифровка цели. Вместе с тем наличие в дефиниции такого признака, как «обусловленность природой местного самоуправления, его местом в системе народовластия» отражает сущностный аспект местного самоуправления как конституционного института.

На цель местного самоуправления указывают А.П. Алексеев и А.П. Анисимов, которые под функциями местного самоуправления понимают «закрепленные в компетенции субъектов местного самоуправления возможности и обязанности осуществлять деятельность по созданию условий, необходимых для нормального существования человека в муниципальном образовании»[78 - Алексеев А.П., Анисимов А.П. К вопросу о понятии и содержании экологической функции органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 1. С. 18–20.]. В определении нет указания на субъектов осуществления деятельности, не указаны формы реализации деятельности, однако представлена содержательная характеристика компетенции субъектов местного самоуправления – «возможности и обязанности». В целом эта дефиниция также отражает определение функций органов местного самоуправления. А, например, М.П. Гавришин определил рамки целей и задач, понимая под функциями местного самоуправления «(основные) направления деятельности, выражающие его сущность, социальное назначение, цели и задачи в „„2 условиях конкретной природной и социальной среды»[79 - Гавришин М.П. Основные направления деятельности местного самоуправления в области охраны общественного порядка: Дис… канд. юрид. наук. М., 2003. С. 59.].

Указание на субъектов и формы реализации муниципальной власти содержится в определении, данном О.А. Давыденко, а именно: «функциями местного самоуправления являются основные направления деятельности муниципальных органов с использованием форм прямой демократии и при непосредственном участии жителей»[80 - Давыденко О.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовые аспекты муниципальных властеотношений): Дис… канд. юрид. наук. М., 2005. С. 41.].

На том основании, что функции – объективны, исходит С.В. Корсакова, определяя функции местного самоуправления как «объективно обусловленные и закрепленные в нормативных актах основные направления деятельности местного самоуправления, осуществляемые в жизненно важных сферах общественных отношений и выражающие его сущность и реальную роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории»[81 - Корсакова С.В. Экономические функции местного самоуправления (историко- и теоретико-правовой аспект): Дис… канд. юрид. наук. Ставрополь, 2000. С. 47.]. С.В. Корсакова правильно указывает на «жизненно важные сферы общественных отношений, в которых решаются основные вопросы общественного развития». Однако не вполне обосновано указание на «удовлетворение разнообразных интересов населения той или иной территории». Безусловно, интересы населения могут быть разнообразны, однако органы муниципальной власти должны быть нацелены на решение лишь общезначимых вопросов (жилищная сфера, благоустройство и планировка территории, производство, транспорт, образование и др.). На наш взгляд, функции местного самоуправления должны быть закреплены именно в законе и указание С. В. Корсаковой на нормативные акты, в которых должны быть закреплены функции, не совсем точно.

Обратимся еще к одному определению, представленному А. С. Пивоваровым, который под функциями местного самоуправления понимает «ведущие направления работы местной власти по удовлетворению потребностей сообщества, которые активно возникают в процессе муниципальной деятельности и связаны с достижением определенных задач и целей»[82 - Пивоваров А.С. Обеспечение безопасности дорожного движения как функция органов местного самоуправления: Дис… канд. юрид. наук. Челябинск, 2002. С. 11.]. Не вполне ясен ход мыслей автора относительно «потребностей сообщества, которые активно возникают в процессе муниципальной деятельности». Возникает вопрос: эти потребности возникают лишь в процессе муниципальной деятельности, а при планировании этой деятельности потребностей не было или были другие потребности?

Анализ определений показал, что многие определения неясны, требуют дополнительного комментария, составлены с ошибками узкой или широкой трактовки. При этом, как правило, речь идет о функциях органов местного самоуправления, а понятия функций института и функций органов не разграничиваются. О необходимости разграничивать функции местного самоуправления как конституционного института от функций его органов и должностных лиц, предназначенных для осуществления функций местного самоуправления, обращают внимание лишь незначительное количество ученых[83 - Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Ю. Дмитриева. М., 2005. С. 121; Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 1(18). С. 127–130; Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2003. С. 82.].

Такое разграничение носит, конечно, условный характер, поскольку эти функции тесно взаимосвязаны: функции системы проявляются не иначе, как через функции ее органов. А функции органов местного самоуправления, в свою очередь, должны соответствовать основным целевым функциям всей системы местного самоуправления, так как части (элементы) выражают специфику целого, являются носителями ее свойств. Вместе с тем функции последних, хотя и имеют в большинстве своем немалую значимость для жизни общества, обладают, по сравнению с функциями системы местного самоуправления, относительно узким, локальным характером.

Но в то же время эти понятия не тождественны, так как невозможно определить функции института местного самоуправления как суммарное осуществление функций его органов. В связи с тем, что целое обладает иным качеством, нежели сумма его частей и не позволит понять специфику данного объекта познания, так как при этом из поля зрения исчезает как раз то, что составляет его существенную характеристику и теснейшим образом связано со способом взаимосвязи частей[84 - Любой предмет состоит из частей, однако попытки понять особенность того или иного явления на основе анализа частей и последующего суммирования их свойств уже давно потерпели неудачу. При рассмотрении частей самих по себе упускается из поля зрения их взаимодействия и утрачивается вследствие этого способность проникнуть в сущность объекта познания. См.: Материалистическая диалектика как научная система / под ред. А.П. Шептулина. М., 1983. С. 222.]. (Говоря языком социологии, на базе соединения различных элементов организации в целое создается так называемый организационный, или кооперативный, эффект)[85 - Организационный эффект означает синергию, прирост дополнительной энергии, превышающий сумму индивидуальных усилий ее участников. См., напр.: Радугин А.А., Радугин К.А. Социология. М., 2006. С. 172).].Функции института всегда первичны по отношению к компетенции его органов, ими же и определяются, являясь правовым выражением функции института и средством их осуществления. Этот вопрос очень важный, так как в юридической литературе достаточно часто понятие «функции местного самоуправления» отождествляется с понятиями «цель», «задача», «компетенция», «предметы ведения», «полномочия местного самоуправления», «полномочия органов местного самоуправления». Не случайно французский специалист в теории управления Б. Гурней отмечал, что в системе научных понятий термин «задача» является синонимом термина «функция»[86 - Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969. С. 35–45.]. Однако, по мнению И.И. Овчинникова, отождествлять функции с компетенцией и полномочиями недопустимо.

Функции института должны быть более стабильны, чем компетенция органов, так как отражают исторически обусловленную природу местного самоуправления. Компетенция органов и должностных лиц муниципальных образований, и особенно отдельные полномочия, подвержены более частым изменениям в связи с изменением социальных, экономических и политических условий в обществе[87 - Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Ю. Дмитриева. М., 2005. С. 120.]. Стабильность (устойчивость) функций обусловлена необходимостью сохранения целостности системы, иначе система не сможет функционировать, поэтому устойчивость, безусловно, превалирует над тягой к изменениям. Но вместе с тем устойчивость функций ограничена лишь временными рамками (пусть даже достаточно продолжительными), так как при развитии системы местного самоуправления функции могут видоизменяться. Таким образом, выявление состава основополагающих функций местного самоуправления как конституционного института служит концептуальной основой для определения функций органов местной власти и, в свою очередь, для определения их компетенции.

Рассмотренные нами выше определения функций местного самоуправления не исчерпывает собой всей полноты содержания данного понятия, особенно применительно к понятию «функции местного самоуправления как конституционного института». Поэтому накопленный в правовой науке опыт относительно определения понятия «функции» может быть использован как один из источников для формулирования понятия функций местного самоуправления.

Так, в специальной литературе широко рассматривалась проблема определения функций государства, при этом также широко допускалось отождествление функций государства с деятельностью его органов. Так, например, В.М. Корельский под функциями государства понимает «основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами»[88 - Теория государства и права / под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 2003. С. 146.]. Д.В. Пожарский определяет функции государства как «основные, нормативно регламентированные и организационно обеспеченные направления фактической деятельности государства, обусловленные главными, объективно необходимыми целями и задачами, выражающие его сущность и социальное назначение»[89 - Пожарский ДВ. Контрольно-надзорная функция современного государства: Дис… канд. юрид. наук. М., 2004. С. 22.]. Данные определения также не содержат такого существенного признака понятия «функции», как «взаимодействие», «взаимозависимость». С этой точки зрения интересно определение, предложенное Л. А.

Морозовой, которая трактует функции государства как «особый механизм государственного воздействия на состояние и динамику общественных отношений и процессов, определяющий главные направления и содержание его деятельности по управлению обществом»[90 - Морозова Л.А. Современная российская государственность: проблемы теории и практики: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 19; Она же. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6. С. 98–108.].

С учетом проведенного исследования, можно предложить следующие определения функций местного самоуправления.

Функции местного самоуправления (как конституционного института) – система взаимодействий субъектов муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, вызывающих те или иные преобразования в жизнедеятельности муниципального образования и всего общества в целом с целью удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования и улучшения условий его проживания.

Функции органов местного самоуправления – система взаимодействий органов местного самоуправления с иными субъектами муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, реализуемых в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования.

На основании вышеизложенного полагаем, что данные определения функций местного самоуправления являются наиболее полными, поскольку воплощают в себе все философские характеристики категории «функция» и включают те аспекты, которые позволяют отграничить это понятие от иных смежных понятий. В частности, в нем акцентируется внимание на взаимосвязи системы местного самоуправления и ее элементов с другими системами и конкретно сформулирована цель.

Проблема понятия функций местного самоуправления не исчерпывает всего перечня как теоретических, так и практических вопросов. Необходимо определиться далее с классификацией и содержанием функций.

Классификации имеют как теоретическое (приведение знаний в систему), так и немаловажное практическое значение. Раскрытие иерархии функций института местного самоуправления является необходимым элементом в определении структурной организации и компетенции органов местного самоуправления, характера взаимодействия элементов системы местного самоуправления между собой и самой системы с другими институтами.

В представленных в научной литературе классификациях выбирается, как правило, только один классификационный критерий (например, классификация состоит лишь из функций управления) либо классификации формулируются на основе разнородных критериев, при этом сами критерии не указываются (то есть нарушается принцип одного основания), а также не проводится разграничений функций системы местного самоуправления и функций органов местного самоуправления. Даже в учебной литературе по муниципальному праву, ввиду недостаточной определенности основополагающих положений данной проблематики, система функций местного самоуправления рассматривается редко[91 - См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С. 120–133; См. также, Муниципальное право: учебник для вузов / под ред. А.М. Никитина. М., 2000. С. 134–139.].

Любая классификация должна соответствовать определенным методологическим требованиям, поэтому исходным моментом в построении системы функций местного самоуправления является выбор критериев их классификации. Основанием (критериями) классификации являются признаки понятия, которые могут быть как существенными (основными), так и несущественными (вспомогательными). В связи с этим и классификация, с помощью которой раскрывается объем понятия, также может быть основной (естественной) и вспомогательной[92 - См.: Гетманова А. Д. Логика для юристов. М., 2008. С. 80.].

Классификацию функций института местного самоуправления предлагали лишь незначительное количество ученых. Так, например, А. Бланкенагель выделяет следующие функции местного самоуправления как конституционного института: функция децентрализации, функция разделения власти по вертикали, функция демократизации, функция плюрализма, функция защиты автономии (защита муниципальных образований как самостоятельных единиц со своей культурой, историей, территориальными и другими особенностями)[93 - Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 1(18). С. 127–130.]. Несмотря на то, что выделение функции децентрализации А. Бланкенагелем объясняется тем, что вертикальное разделение властей происходит на трех уровнях: федеральном, региональном, местном, к перечню функций добавляется функция разделения власти по вертикали. Ученым не комментируется цель и содержание функции плюрализма. Не вполне обоснованно указание в одном ряду функции децентрализации и функции автономии. Так, в свое время русский правовед А. С. Ященко, выясняя разницу между децентрализацией и автономией, указывал, что понятие децентрализации шире понятия автономии и самоуправления, так как под децентрализацией разумеется как установление местной автономии и самоуправления, так и вообще увеличение власти местных органов и независимости их правительственных действий[94 - Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории государства. Конституционное право. Общая часть. Ч. II. Хрестоматия. М., 1996. С. 173.].

Вслед за А. Бланкенагелем функции местного самоуправления как конституционного института выделяет А.Р. Еремин: функция децентрализации, функция демократизации, функция выражения и защиты интересов населения[95 - Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 79–82.]. Выделение последней функции обосновывается ученым исходя из того, что «практически каждое из личных, политических или социально-экономических прав, нашедших отражение в Конституции РФ, реализуется на муниципальном уровне или имеет «муниципальную составляющую» своего осуществления и непосредственно связана с организацией работы органов местного самоуправления»[96 - Там же.]. Однако А.Р. Ереминым не выделятся целевая функция, не указывается на зависимость и взаимообусловленность одной функции от другой.

«Соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве главной функции местного самоуправления выделяют авторы учебника под редакцией Ю. Дмитриева. Все другие функции в той или иной степени авторы связывают с реализацией главной функции, среди которых выделяют: 1) обеспечение непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, учет и координация интересов различных групп населений, защита меньшинств; 2) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 3) управление муниципальной собственностью и местными финансами; 4) осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; 5) охрана окружающей среды; 6) обеспечение общественного порядка[97 - Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Ю. Дмитриева. М., 2005. С. 121.]. Выделение в качестве самостоятельных функций «управление муниципальной собственностью и местными финансами» и «осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», на наш взгляд, не вполне целесообразно. Представляется, что данные направления должны составлять содержание функции «обеспечение комплексного развития муниципального образования». А, например, «обеспечение непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, учет и координация интересов различных групп населений, защита меньшинств», «охрана окружающей среды», «обеспечение общественного порядка» являются содержанием функции «соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина». Вместе с тем, перечень указанных функций можно было бы отнести к функциям органов местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, осуществляют охрану общественного порядка.

«Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина» как одну из функций местного самоуправления выделяет Д.А. Карбушев. По его мнению, «содержание данной функции состоит в создании и развитии на территории муниципального образования общих гарантий – экономических, политических, социальных, идеологических, организационных условий правомерной реализации прав и свобод человека и гражданина, а в случаях, установленных законом, – в установлении и реализации специальных юридических гарантий, направленных на предупреждение и пресечение нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также на их восстановление в случае нарушения»[98 - Карбушев Д.А. Местное самоуправление в системе обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2010. С. 9.].

Безусловно, исходя из правовой природы российской государственности, защита прав и свобод человека и гражданина является одной и важнейших функций публичной власти (ст. 1, 2, 17, 18 и 45, 71 (п. «в») и 72 (п. «б» ч. 1) Конституции РФ). При этом обязанность защиты прав и свобод, как одна из важнейших функций публичной власти, должна осуществляться и органами местного самоуправления в пределах их ведения. Подтверждением является ст. 18 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность, в том числе, и местного самоуправления. Так, М.В. Баглай пишет, что «органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут регулировать общественные отношения в сфере конституционного права, например, расширять права и свободы или усиливать их гарантии»[99 - См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003. С. 30.]. Органы местного самоуправления, решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, обеспечивают на своих территориях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципальной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений и т. д. Таким образом, многофункциональная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления во многом совпадает по целям и задачам, то есть имеет много точек соприкосновения, что создает благоприятную базу для их успешного взаимодействия.

Однако, в соответствии со ст. 2 Конституции РФ соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. А в ст. ст. 130–133 Конституции РФ не упоминается об обязанностях местного самоуправления по обеспечению или защите прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем, несмотря на то, что ведущую роль в системе обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина играют государство и его органы, местное самоуправление (а именно, органы местного самоуправления) нельзя полностью исключить из числа субъектов, обеспечивающих реализацию и защиту прав и свобод.

Следовательно, защита прав и свобод человека и гражданина (защита интересов населения) относится к функциям органов местного самоуправления. Так, например, в Уставе города Тулы указано, что приоритетными направлениями деятельности органов местного самоуправления в муниципальном образовании являются решение вопросов местного значения, создание для жителей города благоприятной среды обитания, охрана их здоровья, обеспечение широкого доступа к образованию и культуре, личная безопасность[100 - Устав муниципального образования «Город Тула» от 09 февраля 1997 г.].

Поэтому мы не можем говорить о том, что защита прав и свобод человека и гражданина как функция института местного самоуправления носит устанавливающий характер. Эта функция, скорее всего, носит характер организующий (разграничение полномочий, государственное финансирование и т. д.). Для этого необходимо обратить внимание на то, как законодатель в Федеральном законе № 131 устанавливает меру участия местного самоуправления в вопросах местного значения. Во многих случаях используются термины «содействие», «создание и обеспечение условий» и т. п., что, безусловно, подчеркивает специфику функционирования муниципальной власти как своеобразного посредника между государственными органами власти и обществом, предоставляющего жилищно-коммунальные, образовательные, культурные, транспортные и иные услуги населению.

Социальные вопросы являются наиболее затратными и должны определять деятельность органов всех уровней публичного властвования. Поэтому со всей очевидностью встает вопрос о том, что, например, социальная политика должна быть единой, централизованной не только при нормативно-правовом регулировании, но и при ее реализации. Примером может служить существенные противоречия, которые выявлены при проведении так называемой монетизации льгот, в результате которой произошло сильное расслоение граждан в зависимости от категорий, а также места их проживания.

Функция защиты прав и свобод, являясь общей (универсальной) функцией всех уровней публичной власти, реализуется практически во всех остальных функциях института местного самоуправления. Поэтому выделять в качестве самостоятельной и обособленной функции института местного самоуправления функцию защиты прав и свобод человека и гражданина не представляется целесообразным.

Классификация, предложенная О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым, в целом похожа на приведенную выше классификацию. Она приведена на основе разнородных критериев, что признают сами авторы: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах, связанных с повседневными потребностями; 5) охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на территории муниципального образования; 6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами[101 - Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С. 121.].