Авиация России и санкции

–незначительность общего объёма субсидий не позволяет обеспечить широкомасштабную поддержку региональных и местных воздушных перевозок на социально приемлемом уровне;

–ограниченный объем субсидий распределяется произвольно, исходя из субъективных предпочтений уполномоченных лиц. Это влечёт за собой консервирование заведомо неэффективных маршрутов при существенных коррупционных рисках;

–возникновение новых маршрутов блокируется как из-за невозможности расчёта ключевых бизнес-показателей (так как на несуществующий маршрут невозможно спланировать субсидию), так и из-за неизбежного банкротства малых авиакомпаний при практически любом перераспределении субсидий на «чужие» маршруты;

–сохраняется низкая инвестиционная привлекательность местной и региональной авиации;

–продолжится свёртывание развития несубсидируемых авиаперевозок в регионах Крайнего Севера, Дальнего Востока и т.д.

Субсидирование социальных программ

Истина средства заключается в его адекватности цели.

Гегель

Одной из самых крупных субсидируемых социальных программ стало субсидирование санитарной авиации, объем которого с 2018 года по 2020 год возрос вдвое и составил 8,7 млрд рублей в год[266 - Доклад «Об итогах работы Федерального агентства воздушного транспорта в 2020 году, основных задачах на 2021 год и среднесрочную перспективу» // https://favt.gov.ru/o-rosaviacii-kollegija-materially/?id=7579; Нерадько А.В. Эффективность инструментов государственной поддержки авиаотрасли в 2020 году // https://www.aviastat.ru/analytics/74-effektivnost-instrumentov-gosudarstvennoy-podderzhki-aviaotrasli-v-2020-godu]. Единственным исполнителем авиационных работ для государственных нужд в целях оказания медицинской помощи определено акционерное общество «Национальная служба сани-тарной авиации» (НССА)[267 - Распоряжения Правительства РФ от 28 июля 2018 г. № 1574-р и от 10 декабря 2020 г.3286-р.]. Однако в настоящее время летательные аппараты НССА работают лишь в 34 субъектах РФ[268 - Санитарная авиация Ростеха спасла жизни более 6 тысяч пациентов в 2021 году // https:// rostec.ru/media/pressrelease/sanitarnaya-aviatsiya-rostekha-spasla-zhizni-bolee-6-tysyach-patsientov-v-2021-godu/], с 30%-ным объемом субподряда, с перспективой работы в 41 регионе. Всего же санитарной авиацией охвачены 79 из 85 регионов, а авиаработы выполняют 15 российских авиакомпаний, как правило, при поддержке местного правительства[269 - Юршина М., Мацук А. Отчитываемся не за деньги, а за спасённые жизни // https:// profile.ru/society/aleksandr-macuk-otchityvaemsya-ne-za-dengi-a-za-spasennye-zhizni-798024/] (рисунок 3.9).

Рисунок 3.9

Как и большинство искусственно созданных квазигосударственных компаний, НССА не ставит перед собой задачу коммерческой эффективности[270 - Юршина М., Мацук А. Отчитываемся не за деньги, а за спасённые жизни // https:// profile.ru/society/aleksandr-macuk-otchityvaemsya-ne-za-dengi-a-za-spasennye-zhizni-798024/]. Анализ трёхлетней статистики работы санитарной авиации показывает, что подавляющем большинстве случаев перевозится один человек на полёт (средние показатели 1,3–1,5,т.е., возможно, в 30–50% случаев с больным летит врач). Средняя длительность полётов колеблется в диапазоне 3,3–4,2 часа, т.е. в среднем больной находится в 1,5–2 часах лёта от места базирования вертолётов/медицинских учреждений[271 - Диаграмма составлена на основе следующих данных: доклад «Об итогах работы Федерального агентства воздушного транспорта в 2020 году, основных задачах на 2021 год и среднесрочную перспективу» // https://favt.gov.ru/o-rosaviacii-kollegija-materially/?id=7579;Нерадько А.В. Эффективность инструментов государственной поддержки авиаотрасли в2020 году // https://www.aviastat.ru/analytics/74-effektivnost-instrumentov-gosudarstvennoy-podderzhki-aviaotrasli-v-2020-godu].

Коэффициент загрузки летательных аппаратов остаётся стабильно низким. Например, по итогам 2021 г.,НССА, выполнив около 5 тыс. полетов, эвакуировала около 6 тыс. пациентов[272 - Санитарная авиация Ростеха спасла жизни более 6 тысяч пациентов в 2021 году // https:// rostec.ru/media/pressrelease/sanitarnaya-aviatsiya-rostekha-spasla-zhizni-bolee-6-tysyach-patsientov-v-2021-godu/].Из консолидированной статистики хода реализации проекта развития санитарной авиации в 2018–2021 гг. следует, что за 37 389 вылетов было эвакуировано 50 419 пациентов, или в среднем 1,35 пациента за вылет[273 - Доклад «Об итогах работы Федерального агентства воздушноготранспорта в 2021 году, основных задачах на 2022 год и среднесрочную перспективу» // https://favt.gov.ru/public/ materials//0/6/b/4/3/06b43556f1a8adb303668876e45ea69e.pdf] (рисунок 3.10). На основе приведённых данных можно констатировать крайне противоречивые результаты реализации программ субсидирования санитарной авиации:

–пассажировместимость используемой авиационной техники категорически не соответствует специфике задач. Для перевозки 1–2 человек, даже если один из них перевозится в лежачем положении, не требуется ни Ми-8МТВ-1, способный перевозить 12 носилок с 12 сопровождающими, ни «Ансат», способный перевозить до 3–4 носилок с сопровождающими, притом что на один «Ансат» необходимо шесть пилотов, на Ми-8 – девять[274 - Юршина М., Мацук А. Отчитываемся не за деньги, а за спасённые жизни // https:// profile.ru/society/aleksandr-macuk-otchityvaemsya-ne-za-dengi-a-za-spasennye-zhizni-798024/];

–стоимость авиационной техники не соответствует бюджетным возможностям, резко сужая парк санитарной авиации. Так, контрактная стоимость Ми-8МТВ-1 в размере 572 млн рублей и «Ансата» в размере 308 млн рублей сопоставима, а иногда и выше годового бюджета медицинских учреждений, куда санитарная авиация доставляет больных, что нелогично в условиях наличия на порядок более дешёвых летательных аппаратов, способных выполнять те же задачи;

–цена лётного часа, достигшая в 2020 году 218,3 тыс. рублей, на порядок выше цены лётного часа большинства лёгких самолётов пассажировместимостью до 6 мест;

–средняя загрузка летательных аппаратов составляет менее одного полёта в день, что при отсутствии альтернативных задач существенно увеличивает долю условно-постоянных затрат в общей сумме затрат. Так, при сменной работе на один «Ансат» необходимо шесть пилотов, на Ми-8 – девять, что делает не только целесообразным, но необходимым, например, привлечение техники Utair (количество вертолётов на порядок больше, чем в НССА), «Газпром-авиа» (количество вертолётов в 3,2 раза больше, чем в НССА)[275 - Львова А. Санитарную авиацию «Ростеха» не пустили в Тюменскую область // https:// www.vedomosti.ru/business/articles/2021/12/29/903312-sanitarnuyu-aviatsiyu] и др.

Рисунок 3.10

Исходя из заявлений руководства НССА, чтобы покрыть минимальную потребность страны в санавиации и содержать её при поддержании определённых стандартов, нужны субсидии не менее 15 млрд в год, что в 2,5–3 раза выше существующего объёма субсидирования. Стоимость обновления парка санавиации – 29 млрд[276 - Юршина М., Мацук А. Отчитываемся не за деньги, а за спасённые жизни // https:// profile.ru/society/aleksandr-macuk-otchityvaemsya-ne-za-dengi-a-za-spasennye-zhizni-798024/] (лизинг 66 вертолётов Ми-8 и «Ансат» за 28 млрд руб.)[277 - На вертолётах поставили красный крест // https://www.kommersant.ru/doc/4640904]

Кроме того, компанией НССА всерьёз выдвигаются требования:

–установить фиксированную цену на авиатопливо;

–предоставить статус, аналогичный МЧС, чтобы не приходилось платить за базирование в аэропортах;

–не облагать НДС[278 - Юршина М., Мацук А. Отчитываемся не за деньги, а за спасённые жизни // https:// profile.ru/society/aleksandr-macuk-otchityvaemsya-ne-za-dengi-a-za-spasennye-zhizni-798024/].

Благодаря основному акционеру НССА— ГК «Ростех», разрабатывается план создания в каждом регионе центров базирования, включающих 1785 площадок ангаров[279 - Юршина М., Мацук А. Отчитываемся не за деньги, а за спасённые жизни // https:// profile.ru/society/aleksandr-macuk-otchityvaemsya-ne-za-dengi-a-za-spasennye-zhizni-798024/].

В пределах существующего объёма субсидирования задача может быть полностью решена путём развития лёгкой коммерческой авиации и АОН, которая, наряду с обычными полётами, может эвакуировать больных при на порядок меньшей стоимости лётного часа и нулевых бюджетных расходах на приобретение летательных аппаратов. Тем более это было бы логично, если учесть то обстоятельство, что на Западе санитарная авиация выполняет функции оказания первичной помощи, вылетая на место ДТП. У нас же санавиации выполняет в основном межгоспитальные перевозки[280 - Гурьянов С. Лечь на крыло: как пандемия подкосила санавиацию // https://iz.ru/1247899/ sergei-gurianov/lech-na-krylo-kak-pandemiia-podkosila-sanaviatciiu].

По оценкам величины текущего спроса в регионах Дальнего Востока, 30–35% местных воздушных перевозок будет приходиться на визиты в медицинские учреждения в региональных центрах[281 - Львова А. Дальневосточной авиакомпании дадут 50 млрд рублей на «раскатку» новых маршрутов // https://www.vedomosti.ru/business/articles/2021/04/12/865671-dalnevostochnoi-aviakompanii], поэтому развитие санитарной авиации может стать путём обеспечения рентабельного функционирования множества частных компаний лёгкой авиации и привлечения внебюджетных источников для воссоздания её наземной инфраструктуры.

Таким образом, в условиях многообразия форм собственности развитие санитарной авиации возможно только за счёт лёгкой коммерческой авиации АОН. При всей значительности субсидирования НССА, возникают перекосы, когда на транспортировку больного тратится порядка полумиллиона рублей, а на его последующее лечение – 50 тыс. в месяц, при этом среднегодовое количество полётов остаётся почти на порядок меньшим, чем в 70-е годы XX века, когда осуществлялось более 100 тыс. вылетов в год[282 - Гурьянов С. Лечь на крыло: как пандемия подкосила санавиацию // https://iz.ru/1247899/ sergei-gurianov/lech-na-krylo-kak-pandemiia-podkosila-sanaviatciiu].

Авиационная и транспортная безопастность

Неоспоримая важность безопасности полётов и защищённости авиатранспорта от актов незаконного вмешательства позволяет использовать связанную с ними риторику в качестве основного, а иногда и единственного аргумента, обосновывающего требования властей к организации воздушного движения, допуску к авиаперевозкам и авиаработам, сертификации воздушных судов, подготовке авиационного персонала и т.п. Это позволяет под лозунгом борьбы за безопасность не только стремиться к сохранению человеческих жизней, дорогостоящей техники и наземных объектов, но и проводить крайне сомнительные решения. Мотивом для подобных решений обычно являются неафишируемые узковедомственные или частные интересы, обилие и многообразие которых сформировало в национальной авиасистеме целый пластмифологии, базирующейся на культе безопасности как некоей субстанции, находящейся над авиационной системой и диктующей свои требования устами собственных жрецов – чиновников, обладающих контрольно-административными, надзорными или оперативно-розыскными полномочиями.

Катастрофически низкий уровень безопасности национальной авиации во многом обусловлен негативным влиянием указанных мифов, парализующих системные шаги, направленные на применение современных международно признанных подходов, обеспечивающих выявление и нивелирование возможных угроз.

Современная философия безопасности

Самый большой риск – это неприятие рисков… В быстро меняющемся мире неприятие рисков есть верный способ потерпеть неудачу.

Марк Цукерберг

Одним из ключевых признаков развитой авиационной системы является целеполагание, направленное на одновременное достижение задач безопасности и эффективности. Например, ключевая миссия FAA США состоит в «обеспечении самой БЕЗОПАСНОЙ и ЭФФЕКТИВНОЙ аэрокосмической системы в мире»[283 - https://www.faa.gov/about/mission] посредством регулирования, администрирования, надзора и управления рисками, а также безопасного и эффективного использования национального воздушного пространства.

Такой подход полностью соответствует позиции ICAO[284 - Глобальный аэронавигационный план на 2016–2030 гг. // https://www.icao.int/Meetings/ a39/Documents/GANP_ru.pdf], в соответствии с которой устойчивое развитие глобальной системы гражданской авиации должно одновременно обеспечивать как повышение уровня безопасности, так и достижение экономической, инфраструктурной и экологической эффективности (рисунок 3.11). Следовательно, необходимо находить экономически и экологически приемлемые методы обеспечения безопасности и – наоборот— безопасные способы достижения экономических целей.

Любые попытки решать задачи безопасности вне их взаимосвязи с задачами развития авиасистемы в целом – анахронизм, а искусственное противопоставление безопасности и экономической эффективности авиации – ещё и идиотизм:

–Экономика vs безопасность. Финансово-экономические цели, связанные с эксплуатацией воздушных судов, достижимы исключительно при условии их безопасной эксплуатации. Несмотря на то, что вероятность погибнуть в автокатастрофе по дороге в аэропорт была и остаётся существенно более высокой, чем вероятность погибнуть в авиакатастрофе[285 - Savage I. Comparing the fatality risks in United States transportation across modes and over time // https://faculty.wcas.northwestern.edu/~ipsavage/436.pdf], гибель и даже угроза гибели в авиакатастрофе вызывает общественный резонанс, несопоставимый с резонансом от автоаварий. К этому следует добавить высокую стоимость авиатехники и подготовки авиаперсонала, психологическое состояние которого к тому же является отдельным фактором производства. Совокупность перечисленных обстоятельств превращает авиационные происшествия в самую серьёзную экономическую угрозу для любого авиационного бизнеса, а безопасность – в его главную экономическую задачу.

–Безопасность vs экономика. Современные методы обеспечения безопасности предполагают систематическое вложение значительных интеллектуальных, кадровых, финансово-экономических и иных ресурсов. Деградирующая авиационная система не способна обеспечить формирование и использование достаточных ресурсов. Кроме того, ценностные установки персонала умирающей авиационной системы крайне редко соответствуют задачам долговременного укрепления безопасности. При расследовании серьёзных авиационных происшествий, например в США, надзорные органы вникают в особенности хозяйственной деятельности предписывают применение экономически приемлемых мер по устранению имеющихся предпосылок к авиационным происшествиям[286 - Alan Levin NYC Helicopter Crash Exposes Deadly Loophole for Aerial Sightseeing // https:// www.bloomberg.com/news/articles/2021–03–23/nyc-copter-crash-exposes-deadly-loophole-for-aerial-sightseeing]. Несмотря на столь внешнелояльный подход, поддерживается высокий уровень безопасности. При этом даже в предельно мягко регулируемой АОН США, при суммарном налёте в 25 млн часов в год, гибнет в среднем 250 человек[287 - Минигулов С. Сегодня АОН России держится исключительно на энтузиастах // http:// www.flarf.ru/uploads/-849719597.pdf]. Таким образом, американская методология обеспечения безопасности показала свою результативность действенность.

Рисунок 3.11

Российские и мировые стандарты безопасности

Правительство – это рефери, и оно не должно пытаться стать игроком.

Р. Рейган

На протяжении нескольких десятилетий сотрудниками органов власти последовательно декларируется приверженность к соблюдению самых современных стандартов безопасности. Теоретически российские и международные стандарты не должны различаться, так как с 2012 г., согласно российскому законодательству, «реализация государственной системы управления безопасностью полётов гражданских воздушных судов обеспечивается в Российской Федерации в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации»[288 - Воздушный кодекс РФ, ст. 24.1.].

С позиций ICAO, на существующем уровне развития авиации безопасность полётов подразумевает не полное устранение рисков, а обеспечение состояния, «при котором риски, связанные с авиационной деятельностью, относящейся к эксплуатации воздушных судов или непосредственно обеспечивающей такую эксплуатацию, снижены до приемлемого уровня и контролируются»[289 - Приложение 19 «Управление безопасностью полётов» к Конвенции о международной гражданской авиации // http://www.caakz.com/wp-content/uploads/2020/03/prilozhenie-19. – upravlenie-bezopasnostyu-poletov.pdf] (рисунок 3.12). Например, исходя из статистики IATA, риск потери турбовинтового самолётав4,6 раза выше риска потери реактивного самолёта[290 - Отчёт о безопасности полётов мировой авиации в 2019 году // https://www.aviastat.ru/ analytics/18-otchet-o-bezopasnosti-poletov-mirovoy-aviacii-v-2019-godu] и контроль рисков будет означать не запретна эксплуатацию любой авиатехники, за исключением реактивной, а недопущение увеличения текущего уровня аварийности с постепенным его снижением.

В свою очередь, «приемлемый уровень» безопасности полётов – это минимальный уровень, установленный Государственной программой по безопасности полётов[291 - Глобальный план обеспечения безопасности полётов 2020–2022 // https://www.icao. int/publications/Documents/10004_ru.pdf, Руководство по управлению безопасностью полётов (РУБП) // http://www.scac.ru/ru/wp-content/uploads/2016/DOC_9859_3.pdf и ряд других документов.]. Необходимость указанной Государственной программы обусловлена тем обстоятельством, что для безопасности полётов недостаточно усилий одного ведомства или организации, а требуется консолидация интеллектуальных, административных, технических и финансово-экономических ресурсов всех органов и организаций, прямо или косвенно связанных с функционированием авиационной системы.

Рисунок 3.12

В России Государственная программа обеспечения безопасности полётов была принята в 2008 г. и охватывала период вплоть до 2015 г. План межведомственных мероприятий, направленных на реализацию указанной Государственной программы, содержал 87 пунктов. Предполагалось, что ключевым результатом реализации Программы и Плана станет уменьшение частоты авиационных происшествий в РФ в 2–2,5 раза[292 - Государственная программа обеспечения безопасности полётов воздушных судов гражданской авиации // Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 641-р.]. С 2015 г. в России нет актуализированной[293 - Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 641-р не утратило силу и де-юре Программа существует, но последнее её мероприятие завершилось в 2015 г.,то есть де-факто действующей Программы в России нет.] Государственной программы обеспечения безопасности полётов, что исключает даже формальное определение приемлемого для государства уровня безопасности. Глобальный план обеспечения безопасности полётов ICAO обновляется каждые три года, т.е. мы даже на уровне деклараций отстаём от стандартов безопасности ICAO как минимум на два трёхлетних периода.

В соответствии с концептуальной позицией ICAO, необходимо «создать обеспечивать функционирование независимого полномочного органа по нормативному надзору, что включает разделение надзорных функций и функций предоставления обслуживания…»[294 - Глобальный план обеспечения безопасности полётов 2020–2022 // https://www.icao. int/publications/Documents/10004_ru.pdf, Руководство по управлению безопасностью полётов (РУБП) // http://www.scac.ru/ru/wp-content/uploads/2016/DOC_9859_3.pdf и ряд других документов.]: Данное основополагающее требование грубо нарушается из-за сохранения в ведении Росавиации множества структур и функций[295 - Положение о Федеральном агентстве воздушного транспорта // Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 396.], доставшихся в наследство от МГАСССР, что влечёт за собой одновременное исполнение Росавиацией и функций регулятора, и функций поставщика обслуживания (таблица 3.2):

Таблица 3.2

-с одной стороны, Росавиация организует и проводит обязательную сертификацию аэродромов и выдачу документов, подтверждающих соответствие операторов аэродромов требованиям федеральных авиационных правил. С другой стороны, задачу извлечения прибыли за счёт сертификации аэродромов и «комплексного решения задачи по развитию и реконструкции аэропортовых комплексов и их инфраструктуры»[296 - Федеральное государственное унитарное предприятие «Государственный проектно-изыскательский и научно-исследовательский институт гражданской авиации«Аэропроект» // http://www.aeroproject.ru/about/] решает подведомственный Росавиации ФГУП ГПИ и НИИ ГА «Аэропроект», задачу извлечения прибыли за счёт «управления имуществом аэродромных комплексов по всей России, выполнения функций застройщика объектов аэродромной инфраструктуры»[297 - Федеральное государственное унитарное предприятие «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов) » // http://www.agaa.ru/about/#history] выполняет подведомственный ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов) », а функции оператора аэропортов выполняют подведомственные ФКП аэропорты Севера, Камчатки, Чукотки, Красноярья, Амдермы, Дальнего Востока, Кызыла;

–с одной стороны, Росавиация отвечает за организацию профессионального обучения, обязательную аттестацию и выдачу/аннулирование свидетельств авиационного персонала. С другой стороны, подготовку авиационного персонала ведут подведомственные ФГБОУ «Ульяновский институт гражданской авиации имени Главного маршала авиации Б.П. Бугаева» (Сасовский, Краснокутский, Омский филиалы), «Санкт-Петербургский государственный университет гражданской авиации» (Выборгский, Богуслановский, Красноярский, Якутский, Хабаровский филиалы) и «Московский государственный технический университет гражданской авиации» (Иркутский, Московский, Егорьевский, Кирсановский, Рыльский, Троицкий филиалы), а также ФАУ Архангельский, Северо-Кавказский, Уральский, Новосибирский, Коми авиационные учебные центры;