Административное право. Том I

– между органами публичной власти и негосударственными организациями, предприятиями, заведениями, учреждениями (такими являются отношения по поводу регистрации объединений граждан в Министерстве юстиции Украины);

– между органами публичной власти и гражданами.

8. Способ действия обязанного субъекта полагается в основу выделения двух типов административно-процессуальных правоотношений:

– активный тип. К этому типу относятся правоотношения, в рамках которых обязан субъект должен совершить активные действия. Именно таким образом выполняется обязанность органов Фонда государственного имущества Украины в течение десяти дней утвердить и довести до заинтересованных лиц поданный на его рассмотрение Проект плана приватизации государственного имущества.

– пассивный тип правоотношений предполагает воздержание обязанной стороны от совершения активных действий. Так, согласно ст. 245 КАССУ, не допускается пересмотр судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам в случае принятия новых нормативно-правовых актов, которые ужесточают ответственность физического лица.

9. По характеру взаимодействия участников выделяют горизонтальные и вертикальные административно-процессуальные правоотношения:

– вертикальные правоотношения выражают типичные для публично-управленческой деятельности субординационные связи между субъектом и объектом управления. Обозначенные связи строятся по классической управленческой схеме “распорядитель – исполнитель”, где одна сторона правоотношений наделена государственно-властными полномочиями, а другая – юридической обязанностью выполнять руководящие указания уполномоченной стороны. Стороной, которая находится наверху управленческой “вертикали” административно-процессуальных правоотношений всегда выступает орган публичной администрации или его должностное лицо Зато внизу этой вертикали может находиться практически неограниченный круг субъектов: органы исполнительной власти и местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, независимо вич формы собственности, объединения граждан и др.

Следует заметить, что в данном случае речь идет не только об отношениях служебной субординации, когда одна сторона осуществляет непосредственное руководство другой. Административно-процессуальные правоотношения вертикального типа имеют место повсюду, где властные полномочия одного субъекта распространяются на определенные аспекты деятельности другого, независимо от того, находятся они в отношениях организационного подчинения, или нет. Например, выраженный вертикальный характер имеют административно-процессуальные правоотношения между органами государственного контроля и подконтрольными субъектами.

– горизонтальные правоотношения возникают между фактически и юридически равноправными субъектами. В них отсутствует элемент властного подчинения сторон, взаимодействие которых происходит на паритетных началах. Каждая сторона горизонтальных правоотношений наделенная по отношению к другой не только перечнем субъективных прав, а и комплексом юридических обязанностей. В результате, ни одна из них не занимает доминирующего положения.

Если волеизъявление сторон вертикальных правоотношений осуществляется в одном направлении (сверху до низу), то взаимодействие субъектов горизонтальных правоотношений имеет двусторонний характер. Обычно, горизонтальные правоотношения строятся по формуле “орган публичной администрации орган публичной администрации” или “орган (должностное лицо) публичной администрации гражданин”.

Иллюстрацией первой формулы могут служить отношения между двумя органами публичной администрации по поводу совместной реализации установленного порядка заключения административного договора. По второй формуле строятся административно-процессуальные правоотношения между субъектом обращения (гражданином) и его адресатом (органом публичной администрации). В последнем случае властный орган по отношению к гражданину имеет даже больше обязанностей, чем полномочий.

Горизонтальные правоотношения традиционно считались нетипичными для административно-процессуального права – отрасли, преимущественно направленной на обслуживание управленческой сферы. Однако, в свете демократических реформ данный вид административно-процессуальных правоотношений приобретает значительное распространение.

Особенно отчетливо эта тенденция проявляется в отношениях между государством и гражданином. Отечественная правовая доктрина постепенно отходит от государственно центристской идеологии, которая, сводя государственную волю в абсолют, всегда ставила ее над человеком и обществом. Сегодня основной задачей публичной администрации признается “служение” человеку путем всестороннего обеспечения приоритета прав, свобод и интересов.

Избрание демократического курса развития обусловило существенные изменения в характере взаимоотношений государства и гражданина. И не является исключением и административно-процессуальные правоотношения, которые все чаще строятся по горизонтальному принципу. Так, одним из знаковых событий последнего времени стало принятие Кодекса административного судопроизводства Украины. Данный нормативный акт фактически ставит гражданина и орган публичной власти на одну ступень правовых “лестницы” и со всей возможной полнотой воплощает обновленный “горизонтальный стандарт” административно-процессуальных правоотношений»[45 - Виды административно-процессуальных правоотношений… studbooks. net›…vidy…protsessualnyh_pravootnosheniy/ ИПС «Интернет»].

Глава 4. Наука административного права

4.1. Предмет и особенности науки административного права

Правовая наука, как целостная система, характеризуется единством целей, принципов и механизмов обеспечения реализации государственных функций, а так же решения задач, стоящих перед государством на различных этапах его развития. Теоретико-методологическое единство различных отраслей правовой науки обеспечивает устойчивое развитие всех общественных отношений, позволяет определять критерии оценки этого развития, определяет нормативную ориентацию и основные направления развития отечественного законодательства, единство общей терминологии и юридических понятий. Вместе с тем, развитие правовой науки позволяет определить и разграничить предметы ведения между правовыми отраслями, а так же их взаимодействие между собой.

Одной из указанных особенностей административно-правовой науки является определение ее связи и взаимодействия с другими правовыми отраслями.

На наш взгляд, все связи, взаимодействие и полезные свойства административно-правовой науки с другими правовыми отраслями можно представить в следующем виде:

– согласованное применение административно-правовых норм и правовых норм других отраслей права способствуют обеспечению внутренней и внешней политики государства, защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, обеспечению национальной безопасности государства;

– заимствование опыта применения правовых норм других правовых отраслей в регулировании общественных отношений;

– целенаправленное стремление к достижению единых целей и задач в формировании государства социальной справедливости (правового государства);

– совершенствование форм и методов реализации правовых норм для более эффективного регулирования общественных отношений и управления ими;

– устранение неэффективных правовых норм и правовых коллизий в правовой системе государства.

Все названные связи и взаимодействия различных правовых наук имеют общую природу – обеспечение единства интересов общества и государства, представленного его публичной властью. Вместе с тем модель взаимосвязей науки административного права с другими правовыми научными отраслями имеет и свою специфику. Наиболее близкой к науке административного права расположено конституционное право, содержащее основополагающие начала, в виде принципов развития всех иных правовых отраслей. В этих правовых отраслях наиболее ярко проявляются природа, нормы и институты публичного права.

Если в конституционном праве, представляющем основополагающее начало публичного права, закреплены права, свободы и законные интересы человека и оно направлено на регулирование основных, наиболее важных вопросов общественной жизни, то в административном праве отражено кто и как будет воплощать нормы конституционного права в жизни нашего общества. В сравнении с другими правовыми отраслями нормы конституционного права, безусловно, обладают высшей юридической силой и являются главным источником для других отраслей. Вместе с тем, административное право способствует обеспечению реализации конституционных норм, при помощи своего аппарата управления – исполнительных органов государственной власти, без деятельного проявления которого не могут обходиться и другие правовые отрасли. Очевидны связи административного права и с такими правовыми отраслями как трудовое право, семейное право, финансовое право, гражданское право, земельное право, таможенное право, международное право, и др., т. к. административное право представляется гарантом обеспечения правовой защиты участников всех общественных отношений, из всех названных правовых отраслей. Органы исполнительной власти, руководствующиеся нормами административного права, обязаны признавать, соблюдать и защищать от правовых нарушений, со стороны недобросовестных субъектов, всех участников общественных отношений представляющих другие правовые отрасли. В современном российском государстве не существует правовых отраслей, которые прямо или косвенно не были бы связаны с административным правом. Одной из общих вспомогательных функций всех органов исполнительной власти является функция контроля по направлениям своей основной деятельности и обеспечение защиты населения от противоправного посягательства. Например, в трудовых отношениях, такую защиту осуществляют комиссии по защите трудовых прав граждан, руководствующиеся в своей деятельности нормами административного права. Семейные отношения, основывающихся на нормах семейного права, могут быть признаны официальными лишь после их регистрации в органах исполнительной власти специальной компетенции – ЗАГСе, который в своей регистрационной деятельности руководствуются нормами административного права. Связь административного и финансового права обусловлена общностью регулируемых отношений. В финансовых правоотношениях финансовый контроль осуществляют Министерство финансов РФ, Федеральная служба бюджетного надзора, Федеральная служба финансового мониторинга, налоговая служба, Счетная палата РФ, образуемая Советом Федерации и Государственной Думой РФ. По причине того, что Счетная палата РФ и аналогичные палаты субъектов РФ образуются представительными органами законодательной власти, эти органы не принято относить к исполнительным органам, тем не менее, по их функциональному значению они в полной мере могут быть отнесены к исполнительно-распорядительным органам государства специальной компетенции. Исторически процесс развития финансового права происходил то в рамках административного права, в виде его ответвленной части. Это было обусловлено тем, что институты исполнительной власти, являющиеся основными субъектами административного права, вместе с тем, являются и основными распорядителями финансовых бюджетных средств государства, потому и предметы ведения административного и финансового права в определенной мере совпадают. В административном праве предметом его ведения во всех сферах государственной деятельности, а в финансовом праве эти же управленческие отношения конкретизированы их особым характером, сбором, накоплением, распределением и использованием бюджетных средств, иначе говоря, с управлением финансовым хозяйством страны. В условиях рыночной экономики, с возникновением двухуровневой банковской системы и расширением самостоятельности бюджетов различного уровня, границы раздвинулись и границы самостоятельности финансового права. Бюджетное право, являющееся основной составной частью финансового права, теснейшим образом примыкает к административному праву ввиду того, что без оптимизации управленческой деятельности институтов исполнительной власти, нельзя эффективно управлять бюджетными средствами государства. Это же относится и к другим подотраслям финансового права, банковскому, налоговому, валютному, страховому, реализуемым посредством управленческой деятельности органов исполнительной власти под их строгим контролем. В виду децентрализации банковской системы, с образованием государственных и частных (коммерческих банков), некоторые специалисты считают банковское право самостоятельной комплексной отраслью. В определенной мере, с такими взглядами можно было бы согласиться, если бы деятельность частных банков была независима от государства и не подконтрольна его исполнительным органам власти. Вместе с тем, банковское право нельзя считать самостоятельной отраслью права, действующего независимо от административного и финансового права, ибо все общественные финансово-кредитные отношения всех типов кредитных организаций, являются предметом совместного ведения и административного и финансового права.

Современный этап экономического развития России, и ближайших соседних, дружественных ей государств, обусловлен интенсивным развитием таможенных отношений. С появлением Таможенного кодекса таможенного союза, регулирующего взаимоотношения на таможенной территории объединившихся в таможенный союз дружественных государств: России, Белоруссии, Казахстана, Армении и Киргизии, возникают вопросы, связанные с регулированием межгосударственных таможенных отношений, которые не могут быть реализованы вне связи с органами государственного управления – органами таможенного контроля, действующими на основе Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «О таможенном регулировании в Российской Федерации», который является актом административного права. Признание таможенного права в качестве самостоятельной правовой отрасли, не является общепризнанным. Взгляды административистов в научном мире по вопросу предметного отнесения таможенного права расходятся, одни считают его институтом административного права, т. к. таможенные органы являются субъектами исполнительной власти; другие ученые относят таможенное право к системе финансового права наряду с банковским, бюджетным, налоговым, валютным и страховым, полагая, что у них имеются единые цели и задачи, связанные с бюджетными накоплениями; третьи полагают, что это абсолютно самостоятельная правовая отрасль, имеющая свои самостоятельные предмет и метод правового регулирования. Так или иначе, дискуссионный вопрос о статусе таможенного права не носит принципиального характера, важно знать, что оно не может обходиться без административно-правового регулирования.

Связь гражданского и административного права так же обусловлена наличием множества пересекающихся правовых норм и участников правовых отношений. К примеру, регистрация юридических лиц (предпринимателей), являющихся субъектами гражданско-правовых отношений, осуществляется на основании норм административного, а между субъектами исполнительной власти могут быть заключены гражданско-правовые договоры, основанные на нормах гражданского права, контроль в сфере торговли (сделки), основанной на нормах гражданского права, могут проводить инспекции по защите прав потребителей, руководствующиеся нормами административного права.

Административное право взаимодействует с уголовным правом, уголовно-процессуальным и уголовно-исполнительным правом. Основы их взаимодействия определяются теми же особенностями характера административного права, обусловленными участием органов исполнительной власти в реализации норм и уголовного, и уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права. В качестве такого примера можно привести деятельность органов внутренних дел, следственного комитета, органов исполнения наказания, с одной стороны, действующих в строгом соответствии и на основе норм административного права, а с другой, применяющих в своей деятельности нормы уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права. Уголовное право определяет виды преступлений, совершенных в сфере действия, административных отношений (государственных управленческих отношений) устанавливают меры наказания за преступления, посягающие на порядок управления (Гл. 18 УК РФ). Иначе говоря, нормы уголовного права, в определенной мере, защищают и субъектов государственного управления и государственные управленческие отношения.

Определенные взаимосвязи административного права существуют и со всеми другими отраслями права: экологическим, земельным, информационным, международным, биржевым и иными. Все эти взаимосвязи обусловлены многообразием деятельности органов исполнительной власти, реализующих большинство государственных функций.

4.2. Краткий очерк развития науки административного права в России, СССР, Российской Федерации

Становление и развитие административного права и как науки, и как самостоятельной правовой отрасли имело свою специфику, определяемую в каждой стране особенностями ее экономических, политических и культурных отношений. Первоначальное становление и развитие административного права как правовой науки имело место в странах западной Европы.

Изучение природы государства и системы его устройства первоначально происходило в Западной Европе. Основоположником правового обоснования государственного устройства явился Шарль Монтескье, положивший начало новой идеи государственного устройства в своем труде “О духе законов” обосновавшего.

В теоретических трудах Шарля Монтескье были впервые заложены основы разделения властей, более двух с половиной столетий признаваемых наиболее удачной формой устройства и функционирования государственной власти. Исполнительная власть в государственном устройстве рассматривается Ш. Монтескье как самостоятельная “ветвь общего древа”, что делает эту структурно-функциональную систему наиболее приемлемой и признанной большинством стран современного мира.

Анализируя процесс формирования и развития правовой системы Западной Европы и российского государства, можно отметить, что полицейское право являлось базовой основой административного права. Основателем теории развития полицейского права считается французский ученый XIX века Н. Деламора. В его книге “Мысли о полиции” (1707 г.) содержится обширный материал о роли и деятельности полиции по охране населения, собственности, торговли, финансов, дорог, обеспечении безопасности государства.

Дальнейшему развитию основ правовой науки, включая науку об управлении государством, послужили труды Гегеля, который расширил философское миропонимание о сущности государства в своей книге «Философия права».

Крупным специалистом в области полицейского (административного) права в середине XIX века являлся немецкий ученый Лоренц Штейн, труды которого имели важное значение, для обособления полицейского права в самостоятельную правовую отрасль. Особое внимание Лоренц Штейн уделял вопросам функциональной деятельности полиции в системе государственного управления и ее правовому регулированию. Наибольшую популярность приобрела его книга “Учение об управлении”, изданная в 1865 г., в которой рассматриваются вопросы теории государства и его взаимоотношений с обществом. Особое внимание Л. Штейн уделил сочетанию трех элементов общественной жизни: личности, духовности и хозяйственному управлению.

Перевод книги Л. Штейна «Учение о управлении, или Право управления» вышел в Санкт-Петербурге в 1874 г. Этот труд раскрывает основные идеи автора о том, что в основе управления должно лежать право, являющееся основой функциональной деятельности всей системы исполнительной власти: правительства, армии, полиции, местного самоуправления. Именно право должно определять и ответственность органов управления. В отмеченной книге Л. Штейн проводит различия между законами и актами исполнительной власти в виде распоряжений.

Начиная со второй половины XIX до начала XX века в Западной Европе было положено начало возникновения основ полицейского (административного) права. Вместе с тем, официального статуса, как самостоятельной правовой отрасли оно еще не приобрело оставаясь придатком других правовых отраслей – конституционного права и общей теории права.

Эволюция развития административного права, как самостоятельной правовой отрасли, продвигалась достаточно медленно и, в настоящее время трудно однозначно определить в какой конкретный момент оно сформировалось как самостоятельная отрасль права.

В начале XVII века центральное управление подвергалось реорганизации в основном по западным образцам. Местная же власть десятилетиями почти не менялась. От приказов времен Ивана Грозного постепенно совершался переход к коллегиям и иным центральным учреждениям. В 1720 году для этих органов власти был утвержден “генеральный регламент”[46 - Западная Европа» История XIX – начала XX века KnowHistory.ru istoriyaxix-xx/zapadnayaevropa/].

Первые зародыши развития административного права в России появляются в эпоху Петра I, знаменующуюся ярко выраженной потребностью и новыми подходами в регулировании государственного управления. В XV–XVI в.в., до Петра I управление в России характеризовалось медлительностью и не определенностью, царские Приказы не устанавливали ответственности за волокиту их исполнения. Ярко выраженная эволюционная деятельность Петра I проявлялась во всех сферах государственной жизни: в хозяйственной, военной, культурной, опирающихся на институты административного управления. Отсутствие парламента давало царю неограниченные права по управлению делами государства, в результате чего Петр I беспрепятственно проводил задуманные им реформы[47 - См.: С. М.Соловьев. Публичные чтения о Петре Великом. – М.: Наука, 1974.].

К основным реформам Петра I относящимся к развитию правовой системы государства следует отнести:

во-первых, обнародование в 1722 году «Табеля о рангах», которым устанавливались основы государственной военной и гражданской службы, имеющие 14 рангов;

во-вторых, проведена перестройка институтов государственного управления. Боярская Дума в 1699 году заменена Ближней канцелярией, представленной доверенными лицами царя в количестве 8 человек, а в 1711 году Петром учреждается Сенат с административными, судебными и частично законодательными функциями. Вместе с тем, в качестве надзорных инстанций над Сенатом Петр учредил должности генерал-прокурора и обер-прокурора;

в-третьих, в 1708–1710 г.г. была осуществлена перестройка территориальных органов государственного управления, созданы 8, а затем 11 губерний, возглавляемых губернаторами. Губернатор обладал широкими полномочиями в сфере административной, судебной, хозяйственной и политической власти, реализовать которые ему помогали государственные комиссары и чиновники. В 1719 году Российское государство было разделено на 50 провинций, возглавляемых воеводами, провинции делились на дистрикты;

в-четвертых, была реформирована система отраслевого управления, образованы 11 коллегий, действовавших вместо старых приказов: иностранная, военная, юстиц-коллегия, коммерц-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия и др., действовавших на основе Генерального регламента, опубликованного в 1720 году.

Широкомасштабные петровские реформы были продолжены Екатериной II, прикрывавшей жесткость своего правления идеями справедливости и просвещения. В ее правление появляются «Правила управления», в преамбуле этих «Правилах» указывается на «ошибки государственных людей» в системе управления, которые пагубно влияют на интересы всего народа и государства. Для того, чтобы в дальнейшем избежать таких ошибок, в этих правилах прописывается: правило первое – необходимость просвещения нации, которой должно управлять. Правило второе – нужно ввести добрый порядок в государстве, поддерживать общество и заставить его соблюдать законы. Правило третье – нужно учредить в государстве хорошую полицию. Правило четвертое – нужно способствовать расцвету государства. Правило пятое – нужно сделать государство грозным для себя и внушающим уважение соседям[48 - См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс – М.: 2001, С.36–41].