Административное право. Том I

Административное право. Том I
Станислав Федорович Мазурин

Учебник «Административное право» подготовлен в соответствии с государственным образовательным стандартом и рабочей программой учебной дисциплины «Административное право» для высших учебных заведений России. При подготовке учебника были использованы правовые источники по состоянию на 25 января 2017 года, актуальные труды и публикации специалистов по административному праву, а также труды известных специалистов иных правовых отраслей. В предлагаемом учебнике в доступной форме, логически последовательно изложены важнейшие вопросы по темам общей, особенной и специальной частей курса «Административное право». Учебник предназначен для студентов юридических и иных гуманитарных вузов, средних специальных учебных заведений гуманитарного образования и практикующих юристов.

С. Ф. Мазурин

Административное право. Том I

© С. Ф. Мазурин, 2017.

© Издательство «Прометей», 2017

Раздел 1. Общая часть. Основные правовые институты административного права и государственного управления

Введение

Одной из важнейших и многочисленных функций (деятельного проявления) любого государства, является функция управления общественными отношениями и процессами, складывающимися на протяжении длительного исторического периода развития государственности. Современные условия способствуют обусловленности государственного управления с постановкой основной задачи – обеспечение согласованной, упорядоченной деятельности всех составляющих частей механизма исполнительной власти реализующих большую часть государственных функций.

Повседневная жизнь людей, государства и общества немыслима без правовой административной системы, составляющей огромный массив правовых норм управления и административный аппарат, наделенный государственно-властными полномочиями, позволяющими урегулировать государственные управленческие отношения. В широком смысле управление, или административная деятельность, означает целенаправленное организационное воздействие управляющих субъектов (полномочных юрисдикционных органов государства и должностных лиц) на управляемые объекты – различные группы общественных отношений, на перевод этих отношений в полезное для государства, общества или отдельного человека состояние.

Основной целью любого цивилизованного государства и аппарата его управления, должна являться забота об удовлетворении жизненно необходимых потребностей народонаселения и обеспечение его национальной безопасности. Ст. 1 Конституции РФ, провозглашая Россию как правовое государство, предъявляет ко всем ветвям государственной власти, всем правовым, административным и экономическим институтам государства требования соответствовать заявляемой форме государственного устройства – правовому государству. При этом, как предполагалось в начале перехода от административно-командной формы государственного управления к свободному рыночному хозяйствованию, основной целью проведения в России административно-правовой реформы, было повышение качества жизни населения, улучшение экономического благосостояния всего российского народа, обеспечение внутренней и внешней безопасности государства.

К числу основных потребностей общества следует отнести следующие материальные приоритеты: обеспечение внешней и внутренней безопасности государства, обеспечение населения качественными продуктами питания, на основе развития отечественного агропромышленного комплекса, жилищное обеспечение российских граждан доступным жильем, развитие здравоохранения и забота о внешней среде обитания людей (экологическая безопасность), развитие фундаментальной науки и образования населения, обеспечение занятости трудоспособного населения, оптимизация налоговой политики, направленной на устранение резкого дисбаланса между трудовой и капитализировавшейся частями населения. Все названные компоненты, в своей совокупности, являются неразрывными элементами системы национальной безопасности государства.

Реформаторские преобразования в России, осуществляемые в условиях перехода от плановой административно-командной системы управления экономикой к рыночному хозяйству, сопровождались абстрактными представлениями Высших органов государственной власти об эффективности новой экономической системы и составляющих ее компонентах. Существенную роль в обеспечении национальной безопасности государства, без сомнения, играет финансовая и налоговая политика, осуществляемая руководством государства, без которой решить проблемы создания эффективной экономики невозможно. Вместе с тем, волюнтаристская политика новой демократизировавшейся государственной власти, создающей условия для массового оттока капиталов из России, получаемых в результате вывоза стратегических сырьевых ресурсов государства за рубеж олигархической прослойкой общества, наносит колоссальный ущерб национальной безопасности государства.

Вместе с тем, в процессе административной реформы в России продолжался рост олигархической прослойки, владеющей более 80 % всего национального дохода государства. Парадоксальным является и тот факт, что в процессе административной реформы, указанным вопросам, связанным со строительством государственных предприятий, развитием сельского хозяйства и совершенствованием правовой системы в области государственного управления данными направлениями государственной деятельности, практически не уделяется внимания.

Полное отсутствие внимания со стороны высших должностных лиц государства к механизму государственного управления промышленностью, денационализация промышленного хозяйства страны и последовавший за этим спад промышленного производства в России, явились главными факторами, негативного развития общественных отношений в России. Отторжение промышленных предприятий, находящихся в государственном управлении и собственности народа и передача их в собственность частным лицам, способствовало возникновению социально-экономического дисбаланса между новыми собственниками промышленных предприятий и трудовой частью населения страны. Разница в доходах, между самой богатой частью населения – олигархами и самой бедной частью трудящихся, составила более 1000 %.

Сращивание верховной власти государства с узаконенным преступным бизнесом олигархов, явилось прочным фундаментом возникновения системно-функциональной коррупции, деятельность которой сводилась к дальнейшему отторжению у своего народа его национальных богатств, несправедливое распределение внутри валового национального дохода государства и бессовестную эксплуатацию трудовой части населения. В процессе проводимых государственных административных реформ, не было принято ни каких мер, для ликвидации вопиющей социально-экономической несправедливости. Самоустранение высших должностных лиц государства от решения важных социальных проблем, сложение ими с себя бремени управления промышленным хозяйством и передача его на произвол частных собственников, заботящихся только о своем быстром обогащении, а не о общегосударственных интересах, привело к таким негативным социальным последствиям как: рост безработицы; бытовая неустроенность значительной части населения; нарушения экологической среды; снижение внешней и внутренней безопасности России; кризисные потрясения российской экономики.

Глава 1. Предмет, задачи и система административного права

1.1. Исторические предпосылки становления административного права в России

Административное право, как право государственного управления и как самостоятельная отрасль правовой системы государства опирается на основы полицейского права.

Как правовая учебная дисциплина и как научное знание, административное право формировалось в процессе пятисотлетнего исторического периода, первоначально возникнув в Западной Европе как полицейское право. В конце XIX, в начале XX столетия, полицейское право так же называют «Правом внутреннего управления». Под «Внутренним управлением» в конце XIX, в начале XX в.в. понималась деятельность административных органов государственной власти, осуществляющих свою деятельность по управлению делами государства в соответствии с действующим законодательством, а также организация административных учреждений, формы и методы их деятельности.[1 - См.: Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право): Конспект лекций, 3- изд. Пг., 1915. С.8–15.] В узком смысле, полицейское право (право внутреннего управления) представляет собою первоначальную модель административного права. В широком смысле под административным правом понималась совокупность правовых актов, регулирующих государственную управленческую деятельность, административных органов власти в целом, включающую в себя: финансовое, военное, церковное и международное право.

По мнению видных зарубежных ученых конца XIX века: Л. Штейна, Г. Мейера, Э. Лёнинга, система права внутреннего управления включала в себя такие элементы как: 1) регулирование межличных отношений (учет населения, право поселения и подданства, политика населения, брачное право, иммиграция и эмиграция); 2) «меры относительно общественного здравия» (санитария, медицинская полиция); 3) полиция безопасности (общие меры предупреждения преступлений, «меры относительно обществ, собраний и печати»); 4) образование; 5) полиция нравов; 6) законодательство о бедных и благотворительность; 7) управление хозяйственной жизнью (борьба со стихийными бедствиями, пожарами, водное право, страхование, пути сообщения, деньги, весы, меры, кредит, горное дело, лесоводство, охота и рыболовство, сельское хозяйство, обрабатывающая промышленность, торговля).[2 - См.: Шеймин Н. Учебник права внутреннего управления (полицейского права): Общая часть СПб., 1891. С.13–14.]

Главными предпосылками возникновения административного права, как самостоятельной правовой отрасли, явились: необходимость обеспечения общественного благополучия (развитие экономики, финансового хозяйства, правопорядка и др.), а так же защита гражданского общества от возможного возникновения различных опасностей; создание государственного аппарата управления и определенного порядка его деятельности; законодательное закрепление правового статуса граждан и организаций, и порядок их взаимоотношений с властвующими субъектами государства, порядок рассмотрения различных споров, которые могут возникать в процессе управления делами государства между гражданами, организациями и властными субъектами; установление порядка обеспечения законности при осуществлении управленческой деятельности властвующих субъектов.

К. С. Вельский указывает на следующие предпосылки обуславливающие возникновение административного права: 1) необходимость установления регламента охраны общественного порядка; 2) необходимость установления регламента государственного управления; 3) необходимость обеспечения реализации субъективных прав граждан.[3 - См.: Шейнин Н. Учебник права внутреннего управления. (Полицейского права): Общая часть СПб – С.5., 1891. С.5; Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право): Конспект лекций, 3- изд. Пг., 1915. – С. 8; Вельский К. С. Феноменология административного права. – С. 10.]

Существование административного права устанавливает наличие общеобязательных принципов управленческой деятельность – строгое соответствие нормам права и разграничение полномочий между различными органами управления. Таким образом, в период с девятнадцатого по двадцатый век в России полицейское право было закреплено законодательно в виде самостоятельной правовой отрасли.

Дальнейшее развитие административное право получило после революции 1917 года, как Советское административное право.

Главная особенность развития административного права в период существования РСФСР и СССР, связана с административно-командной системой управления, которая постоянно менялась в зависимости от далеко не благополучной ситуации в системе общественных отношений и воли И. В. Сталина, стремящегося к абсолютизации своей власти. В период сталинского правления, стройной и устойчивой правовой системы у государства не было. Впервые такая система возникает в 1980 году с принятием Основ законодательства СССР, а в 1984 году был принят первый Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.

Смена государственного управления в России положила начало становлению принципа разделения властей, который позволил выделить административное право в самостоятельную правовую отрасль.

Таким образом, вся история административного права российского государства, обусловлена многогранным процессом различных исторических событий, кардинальным изменением системы государственного устройства и политикой, осуществляемой верховной властью государства.

В отличие от других правовых отраслей, административное право и его правовые нормы подвержены постоянным изменениям и не обладают совершенством, а количество правовых актов, действующих в административной правовой системе, выходит за рамки цивилизованной разумности. Административное право регулирует абсолютное большинство реализуемых государством, в лице органов исполнительной власти функций и потому тесно взаимосвязано со всеми другими правовыми отраслями. К началу XXI века административное право в России сложилось как одна из наиболее объемных правовых отраслей, включающих в себя огромный массив действующих материальных и процессуальных правовых норм, определяющих правовой статус человека, юридических лиц и общественных организаций в системе государственного управления, регулирующих большинство общественных отношений. Фактически, административное право, независимо от воли человека, сопутствует ему от рождения до конца его жизни, представляя, таким образом, важнейшую часть всей правовой системы государства.

1.2. Цель и задачи административного права

Административное право, как самостоятельная правовая отрасль представляет собою совокупность законов, подзаконных актов и содержащихся в них правовых норм, направленных на установление правового статуса физических лиц, юридических лиц и общественных организаций в сфере государственного управления, а так же обеспечения организации деятельности аппарата государственного управления (органов исполнительной власти). Основной целью деятельности органов исполнительной власти, являющихся обязательным субъектом государственного управления, является регулирование общественных отношений – приведение их в соответствие с требованиями законов, определяющих внутренние и внешние интересы государства. Указанная цель административного права обусловлена стоящими перед государством задачами. Специфика этих задач обусловлена стоящими перед государством проблемами, связанными с реализацией его функций и проявляется в различных правовых источниках административного права. К таким задачам следует отнести:

• создание надежного и эффективного аппарата государственного управления – системы и структур органов исполнительной власти с целью реализации большинства государственных функций, установленных в нормативных правовых актах;

• создание необходимых правовых и организационных условий для эффективной деятельности органов исполнительной власти;

• создание необходимых условий (установление правовых гарантий) реализации прав, свобод и законных интересов гражданами, юридическими лицами и общественными организациями в сфере государственного управления;

• правовое обеспечение защиты населения от возможных угроз, возникающих в результате человеческой деятельности, техногенных факторов и природных явлений, а так же от административного произвола представителей исполнительной власти государства.

Указанные задачи вытекают из различных источников административного права: Федеральных законов, кодексов, указов Главы государства, постановлений Правительства РФ и правительств субъектов РФ. В частности, в статье 1.2 КоАП говорится, что: «…Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений»[4 - См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. – Москва: Проспект, КноРус, 2014. ст. 1.2.].

К 1993 году, в связи с переходом к рыночным отношениям и принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 года, появилась необходимость введения новых правовых институтов, регулирующих изменения в ранее существующих общественных отношениях, в том числе, возникающих в сфере государственного управления, в связи с чем, изменились и задачи многих отраслей права, включая и административное право.

Следует отметить, что дальнейшее развитие государственности в России не возможно без совершенствования административно-правовой системы, которая находится в постоянном движении.

Среди всех отраслей государственной правовой системы административному праву отведено особое положение, т. к. без него не может обходиться не одна сфера государственной деятельности и не одна другая правовая отрасль.

Современные условия развития демократических отношений в России, требуют от государства значительного внимания к совершенствованию административно-правовой системы, в этой связи нормотворческая деятельность органов законодательной и исполнительной власти направлена на поиски наиболее эффективных направлений развития административного законодательства. В процессе нормотворческой деятельности, система административного права, более чем иные правовые отрасли, подвержена правовым реформам, в ней постоянно принимаются новые, упраздняются, изменяются, или дополняются старые нормативные правовые акты.

В период перехода России к новой политической системе, связанной с развитием предпринимательства и совершенствованием рыночных отношений, появилось множество новых, ранее не известных административно-командной системе управления и субъектов, являющихся участниками административно-правовых отношений:

– юридические организации различных форм собственности;

– новые общественные организации;

– многообразные политические партии;

– банки и небанковские финансовые кредитные организации;

– индивидуальные предприниматели;

– предприятия-банкроты;

– казенные предприятия;

– таможенный союз;

– различные координационные и межотраслевые органы управления.