Административное право. Том I

Запреты – это требования к конкретному лицу/лицам, воздержаться от совершения определенных действий, которые чаще всего имеют неправомерный характер, но могут иметь и правомерный характер, но которые в силу возникновения опасных ситуаций, могут быть временно ограничены (например, запрещение проезда транспорта по заданному маршруту, если возникает угроза совершения ДТП)

Согласование характерно лишь для субъектов, не находящихся в подчинении друг у друга, но при этом они могут быть неравноправны, например согласование порядка работы между двумя государственными органами, должностными лицами, разными по правовому статусу.

Рекомендация это метод, при котором обязательных для исполнения указаний не дается, но предлагается наиболее эффективный вариант поведения, в определенной ситуации. В основе рекомендаций лежит практический опыт управленческой деятельности. Рекомендации не обязательны для исполнения но могут быть приняты к сведению.

Дозволение – разрешение совершать определенные действия, имеющие юридическое значение в условиях, предусмотренных правовой нормой и сложившейся ситуацией. Субъект, получивший дозволение сам вправе выбирать совершать, либо не совершать разрешенные действия, в этом случае усматриваются признаки диспозитивного метода, но в полной мере в административно-правовых отношениях право свободного волеизъявления присутствует в значительно меньшей степени, чем властные веления. Следует отметить, что и внутри самой системы исполнительных органов власти, во внутриведомственных отношениях, значительно чаще проявляется метод властных предписаний, закрепленных в приказах, должностных инструкциях, указаниях, распоряжениях, уставах.

3.4. Административно-правовые и административно-процессуальные отношения: понятие, структура, виды, особенности

Административно-правовые отношения обладают всеми общими признаками, свойственными любым другим правовым отношениям. В их основе лежат правовые нормы, устанавливающие правовой статус субъектов административного права, а так правовые нормы, регламентирующие деятельность органов государственного управления. Вместе с тем, основанием для их возникновения являются юридические факты, события, которые наступают в социальной среде общества. Например, при рождении ребенка, у его законных представителей возникает обязанность вступить в административные правоотношения с органами ЗАГСа, для регистрации ребенка; либо, при достижении гражданином Российской Федерации 14 летнего возраста, у него наступает обязанность вступить в административно-правовые отношения с органом исполнительной власти – Федеральной миграционной службой (далее по тексту ФМС), для получения гражданского паспорта.

Вместе с тем, административные правоотношения обладают характерными особенностями, присущими только данному виду правоотношений.

Особенность административных правоотношений

1) они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления;

2) их обязательными субъектами выступают органы исполнительной власти и их персонал;

3) они охватывают более широкий круг участников, чем все иные правовые отношения;

4) они практически затрагивают все сферы государственной деятельности;

5) в их основе заложена самая большая нормативно-правовая база;

6) они основаны на власти и подчинении, всегда предполагают подчинение одних участников государственного управления воле других;

7) они связаны с исполнительно-распорядительной, правоприменительной деятельностью;

8) они носят организационную форму;

9) они могут возникать как по инициативе управляющих субъектов (органов исполнительной власти), так и по инициативе управляемых субъектов (граждан, организаций, общественных формирований и др.)

10) эти отношения носят регулятивный, социально полезный характер. Они прямо связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий органов исполнительной власти..

Структура (элементы) административно-правовых отношений

Структура административно-правового отношения состоит из нескольких взаимосвязанных элементов:

– субъекты – органы и персонал исполнительных органов власти, физические лица, имеющие определенную законом дееспособность, допускающую их вступление в управленческие отношения; юридические лица; общественные организации и иные, зарегистрированные в установленном законом порядке объединения граждан; органы законодательной и судебной власти; аппарат Президента РФ;

– объект – совокупность прав и обязанностей субъектов административно-правового отношения;

– предмет – то, по поводу чего возникли эти правоотношения (споры, юридические факты, события);

– правовые нормы, являющиеся регулятором взаимоотношений между субъектами, наделенными государственно властным правовым статусом и участниками правоотношений не имеющими такого статуса, либо теми участниками, у которых такой статус по юридической силе ниже (при внутрисистемных отношениях, между лицами, находящимися в субординационном соподчинении).

Такая же структура характерная для всех без исключения иных правовых отношений, в том числе для правоотношений административно-процессуальных.

Рассматривая сущность административных правоотношений, следует иметь в виду, что между субъектами административного права и субъектами административно-правового отношения, в отношении физических лиц, существуют определенные различия. Субъектами административного права физические лица являются с момента рождения, т. к. их административные права (регистрацию в органах ЗАГСа, установление гражданства, получение на них пособий и т. п.) обеспечивают их законные представители. Участниками же административно-правовых отношений физические лица могут стать с момента приобретения дееспособности, установления для них определенных правовых обязанностей, побуждающих их к вступлению в административные правоотношения с органами исполнительной власти (например, обязанность получения гражданского паспорта). Для исполнения обязанности по получению паспорта и вступлению в отношения с органом исполнительной власти, обеспечивающим выдачу паспортов, достаточно частичной дееспособности, которая у граждан России наступает с 14 лет. Неполная правосубъектность наступает у физических лиц при достижении ими 16 летнего возраста. С этого возраста физическое лицо может быть привлечено к административной ответственности. Полная правосубъектность у российских граждан наступает с 18 лет, что дает им право самостоятельно вступать в административные правоотношения по всем вопросам общественной жизни, в том числе, поступать на службу в органы исполнительной власти. У государственных органов, предприятий, учреждений, общественных объединений полная административная правосубъектность наступает с момента их регистрации. Свой административно-правовой статус юридические лица, приобретают с момента регистрации в ИФНС группы граждан, изъявивших желание стать юридическим лицом и выдачи им Федеральной налоговой службой единого государственного реестра юридического лица. У общественных организаций административно-правовой статус возникает с момента регистрации группы граждан в министерстве юстиции. Юридические лица приобретают статус субъекта административного права и правоотношения одновременно, т. к. с момента их регистрации в ИФНС, они находятся с органами исполнительной власти в постоянных административно-правовых отношениях, предметом которых является, установленная нормами налогового законодательства уплата обязательных налогов, сборов и платежей.

Права и обязанности субъектов административно-правовых отношений являются объектом правового регулирования. Объект правоотношения это то, в отношении чего применяются административно-правовые нормы, на что направлено волевое воздействие управляющих субъектов.

В юридической литературе различают два вида объектов правоотношения, общий и специальный. Общий объектом представляет правовой статус определенной категории участников государственных управленческих отношений, это их неотделимые, не передаваемые права и обязанности.

специальным объектом выступают:

– правовое поведение, деятельность участников управленческих отношений (предоставление услуг, исполнение обязанностей).

– Предметом административных правоотношений выступают жизненно необходимые ценности:

– нематериальные личные блага (жизнь, здоровье, честь, нравственность, достоинство);

– вещи, документы, денежные средства;

– продукты духовного творчества (произведения литературы, искусства, живописи, музыки, изобретения);

Под юридическим фактом в правоотношениях выступает определенное событие, действие участников правоотношений, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение, прекращение этих административных правоотношений (например, совершение административного проступка физическим лицом).

Юридические факты, в своем большинстве, возникают в результате активных действий какого-либо из участников административного правоотношения, но могут выступать и в виде пассивного бездействия, невыполнения установленных законом обязанностей (например, уклонение от страхования, от регистрации, или прохождения диагностического осмотра транспортного средства). В любом случае юридические факты, порождающие административные правоотношения, связываются с действиями или бездействием участников этих правоотношений, с их волевой направленностью. Эти факты принято называть волевыми, т. е. зависящими от воли хотя бы одного из участников административного правоотношения.

Все юридические факты в правовой литературе принято делить на правомерные и неправомерные. Правомерные, соответствуют требованиям административно-правовых норм, например, приказ о присвоении очередного звания, или выдача лицензии. Неправомерными юридическими фактами являются действия (бездействия) субъектов (участников) административных правоотношений, направленные против воли управляющих субъектов, против воли государства, к таким фактам относятся все административные правонарушения в виде активных действий, либо бездействия, невыполнения правовых обязанностей. Неправомерные юридические факты всегда носят общественно вредный, а иногда и опасный характер, т. к. посягают на охраняемые государством общественные отношения и ценности.

Другим основание, для наступления административно-правовых отношений могут выступать определенные события, не зависящие от воли людей, но результат их возникновения порождает и возникновение юридических фактов (например, возникновение события в виде наводнения, является основанием для издания Приказа МЧС, направленного на обеспечение организации по спасению и оказанию помощи пострадавшим). В данном случае, основанием для возникновения административного правоотношения будут являться два основания – событие (наводнение) и юридический факт (издание приказа). Двойные основания для возникновения административных правоотношений будут иметь место и при возникновении таких событий как рождение или смерть человека, достижение определенного возраста, несчастных случай, повлекший стойкую утрату здоровья, связанную с утратой дееспособности.

Видовая классификация административно-правовых отношений нами была изложена в предыдущем параграфе.

Особый интерес, представляет для нас классификация административных правоотношений по таким основаниям как характер правоотношений. В этой связи, все административные отношения подразделяются на административно-процессуальные и административно – юрисдикционные. К административно-процессуальным, имеющим строгую форму, выраженную в осуществлении взаимосвязанных последовательных действий, имеющим процедурный характер относятся процедуры подготовки и издания правовых актов управления, процедуры рассмотрения в органах исполнительной власти письменных обращений граждан, процедуры применения дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим, процедуры применения физической силы, специальных средств и в других случаях. Однако, в чистом, изолированном от административной юрисдикции, процессуальных правоотношений не существует.

Административно – юрисдикционные же отношения могут проявляться в чистом виде, изолированно от процессуальных правоотношений. В таком виде они проявляются чаще всего в деятельности правоохранительных органов при реализации правоохранительной функции, в частности, при применении мер административно-предупредительного характера, например остановка транспортного средства с целью проверки документов, досмотр личных вещей, осмотр помещений и др… Такие действия правоохранительных органов, являющихся субъектами административной юрисдикции, не носят строго установленного процедурного характера, т. к. в их основе лежат нормы общего административного, а не административно-процессуального права. В основе юрисдикционной деятельности лежит возможность и необходимость волевого воздействия субъекта управления на объект. Вместе с тем, административно – юрисдикционные отношения могут иметь место и в административном процессе при производстве по делам об административных правонарушениях, итогом которого является принятие управленческого решения – вынесение постановления о привлечении лица к административной ответственности (назначении наказания виновному лицу).

Характерной особенностью для всех видов административных отношений является то, что в основе их возникновения, изменения и прекращения лежат нормы административного права. Обязательными участниками и административно-процессуальных и административно – юрисдикционных отношений всегда выступают органы исполнительной власти и их персонал.

Различие между административно-процессуальными и административно – юрисдикционными отношениями в чистом виде, состоят в основаниях и характере их возникновения. Процессуальные отношения возникают только на основании юридических фактов, а в основе возникновения юрисдикционных отношений могут лежать так же правовые конфликты и события. Административно-процессуальные отношения лишь устанавливают регламент действий управляющего субъекта и не требуют дополнительных финансовых, или каких-либо иных материальных затрат, а юрисдикционные отношения могут требовать дополнительных затрат в связи с характером и сложностью конкретного дела по которому они возникли.

Административно-процессуальные отношения, представляют собой разновидность административных правоотношений, т. к в их основе лежат как общие нормы административного права, устанавливающие правовой статус участников этих отношений, так и обособленная разновидность административно-правовых норм – административно-процессуальные нормы, устанавливающие специальные, процессуальные права и обязанности субъектов, связанных с процессуальными действиями, проходящими определенные последовательные стадии. Участники этих отношений наделены административно-процессуальными правами и обязанностями.

Административно-процессуальные правоотношения обладают характерными особенностями:

Во-первых, все действия участников этих отношений строго регламентированы, обличены в процессуальную форму;

Во-вторых, они основываются на номах административного процессуального права;

В-третьих, эти отношения возникают только между правомочным должностным лицом органа исполнительной власти – управляющим субъектом и другими участниками административного процесса. Между управляемыми субъектами процессуальных правоотношений нет;

В-четвертых, целью этих правоотношений является разрешение административно-правовых споров, решение вопросов проблемного характера, возникающих в сфере государственного управления;

В-пятых, процессуальные правоотношения представляют собой явление вторичное по сравнению с материальными правоотношениями;